第二个百日新政的设计人

对斯凯克特家禽公司控拆案的裁决使罗斯福目瞪口呆。在一个不寻常的记者招待会上，他向记者们倾诉他的心情，他称斯凯克特裁决的含义比自德莱得一斯考特案件以来的任何裁决都重要。他抗议说，这个国家“州际贸易的定义已经回到古老时代”。

在此以后的几个月里，罗斯福在一些问题上保持沉默，在另一些问题上实行退却。实际上，他是在总结前一段的经验教训，权衡当时政治力量的对比关系，企图找到一条走得通的，重新夺回政治主动权的改良主义道路。

与企业主合作、实行计划化的产业复兴法遇到挫折，最高法院的裁决成了堵死这条道路的一堵墙。国民经济虽有所复苏，失业和贫困问题依然严重。考夫林神父的全国社会正义联盟提出对电力、照明、石油、天然气的国有化主张；汤仙医生要求由联邦政府对年过六旬的美国公民每月发给 200 美元的养老金，得到老年人的普遍支持，路易斯安那州州长休，朗主张财富平均分配。这几股代表相当广大群众的左倾力量有企图从罗斯福那里夺走政治主动权的趋势。

与此同时，企业主则从右面攻击罗斯福。1935 年 5 月，美国商会大会公开与罗斯福绝裂，谴责新政。罗斯福为这种攻击所中伤。

在这种左右夹攻的形势下，接受第一次新政搞计划化的教训，罗斯福周围的一批智囊，属于布兰戴斯派的哈佛律师成为推动第二次新政的主力。

在罗斯福的亲密朋友中，除去由莫利引见的主张实行计划经济的哥伦比亚学者之外，还有哈佛大学法律学院以费利克斯·法兰克福特（Felix Frankfurter）为首的一批人。这批人和大法官布兰戴斯（Brandeis）有密切联系。法兰克福特和布兰戴斯都信奉杰斐逊和威尔逊的传统，认为“由于人的局限性”，公众利益要得到很好的维护不能靠详尽的命令和由并不存在的由超人统治的指挥一切的国家，而是要靠林肯称之为普通人的大量活动实验和奋斗”。他们认为对竞争制度的最大威胁是集中的趋势。“如果这一趋势不能扭转，这个国家将出现一种私人社会主义的危险，它像国家社会主义一样与传统的美国主义是不相容的⋯⋯在一个真正的民主社会，一般人在经济体系中必须有一份值得保存的利益”。他认为，如果民主要接受现代社会的挑战，它必须有为公众服务的传统，并强大到足以把这个国家最有头脑的人都苔革到一起。法兰克福特是一个坚定的亲英派，他认为英国的文职人员是很好的榜样。“没有一种永久性的、职业性的为公众服务的机构和人员，我们社会的民主目的是难于达到的。这些人有高度训练，富于想象，勇敢无私”。许多年来，他为此而奋斗，但收获甚小，1930 年他伤心他说，“整个舆论潮

流反对把公共管理当作有才能者的事业”，“我们时代整个心理和道德风貌⋯⋯在取得私利方面取得了压倒优势”。

新政带来了令人吃惊的变化。由于政府现时有需要，也由于别处找不到工作，年轻人汇集到了华盛顿。这使法兰克福特非常高兴。法兰克福特以他的魅力和欢乐情绪赢得了别人的喜爱，他那种焕发的智能迷住了罗斯福。1933 年，罗斯福提议要他参加政府，担任司法部副部长。他回答说，作为一个自由行动的教授可能比作全日公仆对政府更有作用。1933—1934 年冬天，他出国去英国牛津大学担任教授，1934 年回到哈佛，常去华盛顿与联邦政府往来。

法兰克福特看中了托马斯·科科伦（Thomas G.Corcoran），他是复兴金融公司法律班子中的一个成员。科科伦在法律上的才华 10 年以前在哈佛法律学院时就吸引了法兰克福特。罗斯福出任总统之后，法兰克福特把科科伦推荐给莫利，莫利很快发现在处理证券、股票交易立法问题时这个人是必不可少的。后来，科科伦又碰巧遇见了本杰明·科恩，法兰克福特为了抢救证券提案于 1933 年把这名温文尔雅而又精明强干的律师找来。他和科科伦两人后来的合作非常理想。

这两个人在政策思想上都属于布兰戴斯传统。他们所关心的是通过对财务诈骗的攻击，恢复企业竞争的活力。科恩在 1934 年曾经说过，新政“承认一个意义深远的改革，通过自由放任以实现一个更简单更少复杂性的社会以保存个人主义是完全必要的”。“改革现存秩序以实现个人主义的复兴比用中央计划管理需要更大的才智”，“它要求对现代经济生活的功能及其复杂的性质要有透彻的理解，对经常发生的变化要有精密的平衡意识和异常的敏感性”。

科恩从一开始就是一个凯恩斯的信徒，也是布兰戴斯的追随者。他认为政府开支是补足私人投资疲软的唯一途径。科科伦同意他的看法。1934 年，他在复兴金融公司鼓吹实现复苏的正确途径是以最大的可能量和最高的可能速度把货币投入流通，恢复购买力。他兴致勃勃地宣传最理想的办法是派一队飞机在美国空中飞翔，一路上撤钞票，使每个人都可以从地上捡起他所需要的钞票。

科恩和科科伦在自己的周围聚集了一批才华出众的年轻律师，并把他们安置在重要部门。

科科伦名义上驻守复兴金融公司，在 1934 年他实际上是在华盛顿到处活动，很快就进入白宫的圈子并给人以深刻的印象。他懂法律和宪法，是一个法律技术专家和出谋划策的能手并且有善于指挥一班人马的特殊才干。他一旦下定决心就一心一意地干下去，不睡觉也要把事情做完。

科科伦把复兴金融公司变成了一个在政府各方面开展活动的基地，一个为各种突发事件提供专门人才的蓄水池。它不仅有律师，还有审计员、司库、银行检查员甚至还有可以在五分钟之内从世界任何角落把人找到的电话员。

这里为科科伦提供所需的一切设施，宽敞的办公室，通宵值班的秘书，长途电话，油印机。他为引进新人提供方便，观察他们，录用他们一直到为他们找到工作。它成了一块跳板。老机构如司法部、内政部、联邦储备委员会的改组和按新立法需要建立的机构在配备新人时都同它有联系。后来科科伦说：“实际上，所有新建立的机构都是从复兴金融公司的原型演化出来的。”

任何时候，一个重要的法律要起草或者重要的摘要必须写好，科科伦都从政府各部门的年轻人中组织一个工作班子。这些人则以高度集中和狂热的精力完成一项又一项工作。新政的律师们就是这样一批有自由思想的积极分子，并且都很年轻。他们都对科科伦和科恩很忠诚，对新政也是如此。

科科伦、科恩、布兰戴斯和法兰克福特一样都是在幕后活动的人。这四个人作为律师都倾向于热心处理具体案件而不善于发展系统理论。他们的理论家来自不在政府中工作也不是律师的戴维·库什曼·科伊尔（David K.Coyle），他站在布兰戴斯的立场上系统地阐述了他们的理论。

科伊尔是一个土木工程师，后来时常写些应时的经济作品。他的工程师背景使他有特别的资格去谈论国家计划。他认为全面计划化意味着全面的暴政。科伊尔喜欢资本主义制度，因为“尽管它有错误和浪费”，但它是“自由人的繁衍之地，是言论自由的保障”。

从这个高度出发，科伊尔尖锐地攻击了计划天堂的观念，他也对全国产业复兴法的直接计划模式进行了批评。他认为当政府从事具体事物的决策时必定会惹出许多麻烦，或者是走向暴政。他认为，“美国人民，不管对错，是不喜欢严格纪律的”。

他拒绝由计划主宰一切并不是说要回到自由放任。科伊尔要求一种经济分权的政策，不是让计划实行控制而是让计划实行自由。这种政策意味着用严厉的所得税和遗产税阻止把财富集中在少数有钱人手里；用社会保险和老年保险把钱放到大众手里；对股票和控股公司实行严格管理；由联邦控制信贷。那些从经济集中得到好处的人自然要反对这样的纲领。照科伊尔的看法，这是一种在美国生活中“控制不住的冲突”。金融活动创造了大企业，它们兼并小公司，为的是发行掺水的股票；金融活动用各种办法扼杀自由市场。科伊尔在 1935 年写道：“直到金融资本被摧毁，不会有太平日子。假定金融毒瘤能在资本主义制度死亡或者陷于混乱之前被切除，那么企业就能把自己分成小的健康的群落，工业就可以广为分散。”在改革纲领之外，他提倡公共开支，作为恢复经济的手段，他认为其规模应达到 100 到 150 亿美元。

所有这些无疑也是一种计划，但与其说是直接计划不如说是间接计划。它不搞强加于人的详细计划，也不规定人们应当如何作出经济决策。它利用政府权力带来了期望效果。照科伊尔的说法，这种计划“要求最少的日常纪律，公民对大多数纪律感觉不到，对他们的影响仅仅是他们要有一个工作和好的工资收入”。

科伊尔争辩说，最好的经济不应当是一种统一的合乎逻辑的经济。他设

想美国应当至少有六种经济成分：一种旧式的经典的资本主义，它们由供给和需求调节；金融资本，由那些生产者组成，他们按价格规定产量而不是按生产规定价格；公用企业；私人非赢利企业如大学、教堂、基金、自助社会；合作经济以及地下经济。他认为多样化有积极意义，“力求过大、过于完美、过于合乎逻辑、过于有效率埋藏着祸根，保存混合经济秩序对民主和自由有至关重要的意义”。

科伊尔原来并不是一个经济思想家。他把布兰戴斯的小企业信仰和消费不足论者的分析结合起来，回溯到霍布森和马尔萨斯。他的作品很通俗、生动，虽然粗糙但还言之有理，发行后销行很广。1936 年，罗斯福读到了他的摘要本，在当时的一次记者招待会上他评论说：“这是一本极好的书，你们应当看一看。”科伊尔在《弗琴尼亚评论》上发表《工业的非集中化》一文以后，特格韦尔告诉作者说他从来没有读过一本与他意见如此相左的书籍。从一开始，第一个百日新政的思想家们已经知道他们的敌手是谁。阿道

夫·伯利在《现代公司与私有财产》一书中讲到“公司革命”是否为永久现象时说，“布兰戴斯先生企图把时钟倒转至 1915 年”，他接着说，“费利克斯·法兰克福特教授倾向于相信即使现在，这一过程还未结束，这一过程将大大前进，比现在走得更远”。

新政的这两个派别对病情的诊断意见不同，争论在于大企业是否是一种不可避免，不可逆转的现象；他们治病的处方也不同，即是否必须有积极的计划经济或者仅仅需要重新给市场以活力；在政府是否应当自己做各种事情或者应当改革竞赛规则等问题上各持己见。他们在其他方面是没有分歧的，外面的人对他们很难区分。然而在这个家族之内，两方面互有芥蒂。1933 年4 月，特格韦尔和华莱士拜访了布兰戴斯，访问是不成功的。特格韦尔坚持认为对大企业仅仅应当给予指导，让它们服从纪律。然而，布兰戴斯严肃地回答说，大公司永远是坏事。第一个百日新政的思想家们保持着一种名义上的优势。他们的纲领包括改革和复兴两个方面，而布兰戴斯的纲领以反大企业为主旨是一种单纯改革的纲领。为了突出这一对比，第一个百日新政的思想家们开始强调复兴是他们的显著贡献，反对一些人在当时和以后贬低他们在 1933—1934 年所做的大量的与改组经济制度相伴随的改革工作。在布兰戴斯一派，一些思想深邃的人知道单是攻击财富和经济权力的集中并不会导致繁荣，对他们来说，值得庆幸的是还有经济理论的第三派。这一派在信仰上既和国民经济计划派不同也和小型化、自由化的倡导者不同。这是一种处于萌芽状态的、有点偶然的、然而却是稳步前进的、有系统的、分析透辟的信仰，即通过公共开支以实现复苏的道路。这种开支政策在第一个百日新政思想家和布兰戴斯派有分歧的问题上是中立的，它在理论上既适合于大企业的纲领也适合于小企业的纲领，既适合于国民经济计划派的主张也适合于竞争的主张。然而一些外部特点注定它和布兰戴斯派结成联盟。

第一个百日新政的思想家们在主要方面是不相信开支政策的，它的一些

思想保守的人如约翰逊和莫利，在财政问题上信仰传统观念主张平衡预算，它的一批自由派人物如特格韦尔和拉福莱特不喜欢开支政策。在他们看来，这种药剂在外科手术做完之前给患者一种虚假的身体健康的幻觉。恃格韦尔认为，赤字开支是上层阶级在将来向小户纳税人转嫁负担的一种发明，他认为较好的办法是靠税收解决问题。

另一方面布兰戴斯派却没有这些禁忌。1933 年 2 月，布兰戴斯自己强烈要求莫利在企业寻找不到对投资有足够吸引力的机会时应当施行一种公共工程计划，由政府填补空缺。法兰克福特直到 1931 年还是一个预算平衡论者。

1933—1934 年，他在英国获得一个机会，充分了解与凯恩斯相联系的观点，那就是公共开支应当用于抵消私人投资的不足。他给凯恩斯写了一封给罗斯福的介绍信，他自己完全转到同情补偿财政政策的立场上来。科伊尔长期以来即主张开支政策，科恩和科科伦则都是凯恩斯主义者。

在罗斯福政府中，第一名具有补偿财政政策观点，最使人印象深刻的冠军是犹他州的银行家马里纳·埃克尔斯（Marriner S.Eccles）。在对埃克尔斯有影响的许多经济学家中，主要的一位是特鲁芬特·福斯特，福斯特在 20 年代写的一本反衰退的书中提出一个简单的原理：“当企业看上去糟糕的时候，要政府多开支。”罗斯福当政之后，福斯特以一种更容易让人接受的表达方式重复了他的主张，“在政府领导下，使一个大衰退进入复苏”。1933 年他写道：“这涉及增加公债。在困难的时候公债应当增加，在好转的时候公债应当偿还。”经过几年的衰退，他的这种观点逐渐在经济学圈子里得到渗透。1933 年 1 月，芝加哥大学有 11 位经济学家和政治学家主张实行经过深思熟虑的赤字开支政策。

埃克尔斯第一次出席国会委员会的时候引证了福斯特的说法。当一位参议员指出他的头脑中有一个福斯特的时候，埃克尔斯回答说：“我衷心希望有更多的人脑子里有福斯特。”但是主要影响埃克尔斯的无疑是他自己从事各种行业所取得的丰富经验以及敏锐而深邃的智慧。

当罗斯福于 1934 年 11 月任命他当联邦储备委员会总裁时，埃克尔斯是

44 岁。他是他父亲的第 21 个孩子。他去英国作为一个青年在苏格兰摩门教会值勤，回国后，23 岁当了银行总裁，40 岁的时候已经是全州的巨富，一个控制着 26 所山区银行控股公司的头头。他又是牛奶、糖、木材和建筑业的总裁以及许多旅馆、铁路和保险公司的总经理。他作为一名成功的企业家，内心相信努力工作和节约是导致国家繁荣的关键。

1929 年的大崩溃是一次大震动。他后来写道：“在 1930 年，我醒来发现自己掉到了一个深坑的底部，不知道有什么办法能从那陡峭的边边上爬出来。”这个坑与其说是经济的不如说是思想的。他是一个十分精明的企业家，在大危机中把他自己的财产保护得相当完好。不过，他发现自己对那个他在那里经营得十分成功的制度却知之甚少。他的无知使他痛苦。作为一个负责的银行家，他越来越感到要反映自己感到必须迅速追求的政策。在大萧条中，

银行家们强制清理贷款和证券以便应付存款者的提存。他问道，当抽紧银根而不是放松银根时，难道他们不是在牺牲社会的条件下求得自己的拯救吗？ “追求个人拯救，我们所贡献的是集体的毁灭”。由此他得出了这样的逻辑结论：一个个人是孤立无援的，“在我看来，只有一个机构能够使周期循环向上发展”，“那就是政府”。这是 1932 年他在犹他州银行家大会上说的话。

那么政府能做些什么呢？与福斯特相同，埃克尔斯断定关键在于把购买力放到需要它的人民手中。其他一切如平衡预算、金融政策以及税收政策都应当服从于它。在达到这一结论之后，埃克尔斯就以一个成功企业家的能量和一个传教士的热忱投入对其内在含义的深入探索。“就像我过去 20 年以追求金钱为我生活的原则一样，现在追求一个经济平衡的观念取代了它。”1933 年 2 月，他去盐湖城听取大通银行总裁斯图尔特·蔡斯对企业家的午餐演讲。当时大雪使蔡斯的火车误了点。埃克尔斯被邀讲话。当蔡斯到达的时候，埃克尔斯正在发挥自己的新观点。后来这两个人交谈起来。蔡斯问道：“为什么不让更多的听众听听你的发言呢？”一个人插话说：“在本月底，埃克尔斯将去华盛顿在参议院一个委员会作证。”蔡斯说：“既然如此，为什么你不到纽约去见见特格韦尔呢？”。

1933 年 2 月，埃克尔斯在参议院财政委员会第一次抛头露面。在这个委员会正统派的轰击以后，这个摩门银行家用他的激进建议给人以深刻印象，作为通常预算平衡理论的代替，他提出一个明确的方案，设想通过政府行动使所有人民提高购买力。他警告说，只有做到这一点政府才有希望平衡预算，这件事靠金融刺激是办不到的，因为印纸币所造成的膨胀不是一种能给最终消费者增加货币供应量的办法。唯一的回答是政府经过失业救济公共工程和国内农产品分配计划筹造成赤字开支。最后为了使有效地控制金融政策成为可能，银行系统必须在联邦储备系统下面联合起来。对农村抵押贷款也要重新筹集资金；要用高所得税和遗产税控制资本积累；由联邦政府批准股票发行；规定联邦最低工资；发养老金；制定失业法律；建立一个全国计划局。

讲完之后，埃克尔斯乘火车到纽约与特格韦尔见面。他们在哥伦比亚附近一家药店欣然共进午餐，然而埃克尔斯感觉特格韦尔在经济问题上成见太深，对财政政策可能发挥的作用很不理解。在完成东行的使命之后，他回到了闭塞的犹他州，静观罗斯福的第一个百日新政运动。全国产业复兴法并不使他高兴，新政似乎比胡佛政府好不了多少。他认为，“纽约和过去一样还是在掌权，控制着财政金融政策”。1933 年 10 月，他惊奇地接到特格韦尔约他再次访问华盛顿的来信。埃克尔斯到达以后，特格韦尔在一系列热烈的夜间讨论会上继续发表他关于赤字开支的主张。华盛顿似乎不想这样干，于是他再度回到犹他。

后来在 1934 年初，财政部长亨利·小摩根索（HenrvMorgenthauJr。）约他到华盛顿，委任他当助理财政部长。6 月，摩根索建议埃克尔斯补联邦储备局的空缺。罗斯福问埃克尔斯，他认为在联邦储备系统应当做些什么。

埃克尔斯回答说，要提出一个备忘录，详细阐述联邦储备局如何建立对全国金融机构更有效的控制。罗斯福详细研究了这个备忘录，在 11 月宣布了对埃克尔斯的任命。

下一个月，埃克尔斯全力以赴地提出新银行法的建议。然而，他还是有时间为支出政策大声疾呼。他给全国紧急会议提出一个有说服力的备忘录，他的一个助手无疑用新式凯恩斯主义的观点润色了他的主张，不过主导思想是在四年中由他自己发展的。他赞成把不平衡的预算当作经济政策的慎重手段，并且认为现存赤字对它要加以扭转的那种紧缩的力量来说是“比较小的”。对于国债增长感到吃惊的人，埃克尔斯指出为此要支付的利息不过 9

亿美元，比从 1919—1925 年的任何一年都少。他认为这个国家能够支持更大的债务。

不论布兰戴斯派还是财政支出派，在第一个百日新政时期都是不得志的。在新政的头两年，布兰戴斯派眼看全国产业复兴法的倡导者们成为总统的左右手时，十分气恼。后来他们对管理证券发行和股票市场感到高兴，因为它标志着早期反对金融势力改革运动的成功。但是直到最高法院宣布产业复兴法违宪、罗斯福决定改变其战略时，他们才真正看到自己的主张有付诸实施的可能，这已经是 1935 年。而布兰戴斯本人在使全国产业复兴法遭到挫败中是直接插了手的。

当罗斯福一面观察产业复兴法的残骸一面沉思下一步走哪条路时，法兰克福特总是守在他的身边，有时独自与罗斯福争论，而晚上又要到白宫去做客。这个哈佛教授坚持认为企业一政府合作的企图是失败了，他极力主张罗斯福向企业宣战。

在 6 月初，正当国会准备休会的时候，罗斯福决定朝着新方向发动决定性攻势。当国会议员都准备离开炎热的首都回家避暑的时候，罗斯福坚持要求通过四项重要立法，它们是社会保险法：瓦格纳劳工建议；一项银行法和一项对付公用事业控股公司的措施，几天以后，他又加了第五项“必需”的立法——“向富人敲竹杠”的税收计划。此外，他还要求通过一系列次要的立法。经过几个月的萎靡不振，罗斯福这时又显得精力充沛、精神焕发，把改革的主动权掌握在自己的手里。他召集众议院的领袖到白宫开会，并且用拳头猛捶桌子向议员们强调说，国会必须通过全部计划否则不能回家。这样“第二个一百天”开始了。经过了华盛顿漫长的酷暑，国会辩论了他从未考虑过的具有深远影响的改革措施。最后，罗斯福得到了他所要求的每一项重要立法。

如果说布兰戴斯派的主张成为罗斯福第二个百日新政的精髓，那么公共开支派和赤字财政政策为罗斯福所接受就困难多了。与其说罗斯福是自觉地、欣然地接受这主张，不如说是在经济衰退又将降临的压力下被动地不情愿地与之结合。

1936 年末，经济复苏在继续，财政收入迅速增长，看来只要对财政支出

加以适当控制，财政收支平衡就可以实现了。生产已经达到 1929 年水平，许多人，包括罗斯福在内都认为经济已经复苏。但是失业率仍然很高，1936 年失业率为 16.9％，1937 年为 14.3％。然而，政府并不认为有继续扩大赤字开支以实现充分就业的义务。在罗斯福看来，他的预算政策仅仅是复苏的手段。如果复苏已实现而仍然有大量失业，那就要用其他方法去处理，包括延长在校学生的学习年限，大多数工人在 65 岁退休，减少每周工作时间，规定最低工资，等等。罗斯福欢迎预算收支接近平衡，甚至打算采取某些温和步骤促其实现。

有少数人反对平衡预算的政策，最引人注目的是埃克尔斯。他认为，平衡预算的企图将使整个国家陷于经济困难。把个人债务和国家债务类比是完全错误的。主要考虑不在赤字的大小而在国民收入的水平。直到私人企业的扩张能吸收全部失业者，削减联邦支出是不妥当的。同时，赤字支出是一种必须的投资补偿形式，它给开工不足的经济带来生机，最终将导致经济活动的恢复和国民收入的增长。在 1938 财政年度实现平衡预算，在埃克尔斯看来是危险的和不成熟的，可能导致通货紧缩的新浪潮，使迄今已在进行的复苏逆转，这将招致民主党的失败，甚至可能为极权主义铺平道路。这个备忘录正好在起草预算咨文时送来，它给罗斯福以深刻印象并使他颇为不安。他把备忘录转给摩根索，这个人自然是完全不同意此类观点的。然而，说服罗斯福拒绝埃克尔斯路线的显然不是摩根索。罗斯福拒绝埃克尔斯的理由是因为他不需要它。修改过的预算将随经济复苏自然平衡，只要对支出略加控制即可。

但是出乎罗斯福的意料之外，1937 年 8 月美国又进入了一次经济衰退。工业生产急剧下降，9 月证券市场急剧下降，用摩根索的话说，现在罗斯福有了自己的衰退。

罗斯福最初的反应是企图继续减少赤字。衰退使 1938 年的赤字肯定要比10 月份的估计高得多。1937 年 1 月、2 月、3 月，总统拒绝各方面改变政策的建议。其中的一个方面是凯恩斯，他于 2 月 1 日写给总统一封建议信，极力主张加快开支，特别是在公共工程方面，同时对企业主实行更为和解的政策以便鼓励私人投资。

总统把信转给了摩根索，要他起草一封回信。这件事本身证明他不打算认真考虑增加开支的主张。罗斯福对他的手下人说，他接到了凯恩斯要他增加开支的信并评论说：“1933 年这样做是合适的。当时水已经降到井底，但是他怀疑现在这样做是否必要，因为现在水已经离顶端只有 25％或 30％。”

尽管罗斯福不愿意采取开支政策，实际上，他正在一步一步地被迫接受。救济支出随着失业的增长而上升。2 月 10 日，他要求对救济增加拨款。2 月16 日，他以赞扬的口气签署了农业调整法案，并没有实行他早先提出的增加开支必须同时增加收入的要求。2 月 18 日，他指示复兴金融公司向所有应予贷款的人放款，尤其是发放那些可以维持和增加就业的贷款。3 月 18 日，他

指示农业部长继续把联邦公路基金拨给各州，以前他曾经为了节约而设法抽回这笔钱。

然而，直到总统和哈里·霍普金斯（HarryHopkins）在温泉一起度假之后才做出了转变到为支出而支出这条摆脱危机的道路上去的重要决策。这是因为霍普金斯提交给罗斯福一个备忘录，用统计数字雄辩地说明，实现充分就业所需要追加的投资以及政府增加这种开支的必要性。罗斯福开始理解有必要用一小部分政府对未来国民收入的赋税要求权作为借款的凭证去创造能刺激国民经济的购买力。罗斯福这样做了，1938 年经济开始回升。

这时期的正反经验对美国财政政策的发展是十分重要的。它向许多人说明预算结构的改变对经济有多大的影响。在 1936 年初和 1937 年中，联邦开支下降，收入显著减少，在此之后经济急剧滑坡。1938 年春提出了扩大开支和借贷计划，经济从此开始很快回升。影响 1937 年衰退和 1938 年复苏的各种因素仍有待研究和解释，但财政政策的极为重要的地位是被广泛地接受了，并从此奠定了财政收支政策在美国宏观经济调控领域的重要地位。

上面的资料介绍了从 1933 年罗斯福入主白宫到 1937 年美国再次发生经济衰退这个时期政府决策同经济智囊各派的渊源。罗斯福的智囊团是逐步扩大的，最初只有少数人，逐步发展成包括具有形形色色改良主义思想的庞杂队伍。这些思想家形成三大派系，各有一套医治资本主义瘤疾的诊断和处方。他在实践中不是兼收并蓄，也不是简单地排斥而是把它们当作改良资本主义的各种实验。他要通过实验找到挽救资本主义制度的最佳办法。