减税的出台

减税的倡导者是赫勒，他为说服总统和他周围的决策者做了大量工作。赫勒在回忆这件事时说，减税运动从他在明尼阿波利斯市遇见肯尼迪时

就开始了。在那次意见交换中，赫勒对肯尼迪说：“参议员先生，我认为在当选之后需要用一次减税来使经济振作起来。”肯尼迪当选后组建了萨缨尔森工作队。这个工作队主张搞一个反衰退计划，并认为如果必要的话进行一次减税是可取的。赫勒也同萨缪尔森讨论了这个问题。不过，赫勒认为此时此刻肯尼迫不会同意这样做。他估计到 1961 年底肯尼迪可能已受到现代经济

学的良好教育，那时减税的时机就成熟了。在经济顾问委员会内部，在 12 月至 1 月间已在酝酿争取总统同意减税。当时国民生产总值猛增，1961 年最

后一个季度经济特别活跃。

不仅要说服总统，赫勒还必须说服自己的同事，使他们理解美国需要有一次减税使经济达到充分就业。托宾和戈登是剑桥一纽黑文增长学派。他们认为如有可能，应通过预算结余达到充分就业，这个结余归还国债，以求放松资本市场，降低利率，刺激投资。而这种投资应当向厂房设备和住房倾斜，这样经济增长将会加速。这种观点同赫勒显然是不一致的。尽管过去顾问委员会的三名委员总是力求在每件事上达成共识，但这一次他们的分歧确实很大。赫勒强烈主张减税。他的考虑是肯尼迪没有用增加开支刺激经济的任何打算。确实有增加国防支出的议论，但国防费占国民生产总值的比重已由上年的 10％下降到 7.5％，所以只有减税一条路可走。当时正是起草总统经济报告的时候，顾问委员会一面写报告，一面对最新经济信息进行分析，探寻减税的时机。1961 年 12 月中旬，顾问委员会收到了 1961 年第四季度国民生产总值的第一次估计数，它同第三季度相比是一个很大的跃进。赫勒听到这个消息并不高兴，它认为这一发展使剑桥一纽黑文增长学派的力量增强了。因为经济的这一发展给人的印象似乎是在背着沉重的包袱时仍能实现充分就业。换句话说，在同时奉行紧缩的财政政策和松弛的金融政策的情况下仍可以使经济加快发展。赫勒这时也受到他两名同僚的影响，三名委员对如何写总统经济报告达成了一致。可是他们在做 1962 年经济预测时出了大错，他们

过于乐观，认为 1962 年的国民生产总值能达到 5700 亿美元，可是实际只有

5550 亿美元左右。这件事对重新回到减税的设想起了重要作用。

在谈到减税的理论依据时，赫勒认为从根本上说它来自于现代凯恩斯经济理论，1964 年终于通过立法的减税方案实际上产生于凯恩斯 1936 年发表的《通论》，它为减税提供了根本的理论基础。不过，《通论》需要经过很长时间才转化力具体的经济政策。在二次大战中，美国应用了许多凯恩斯理论，为了控制有支付能力的购买力，凡是能在国会通过的税收措施都应用了，这是在战争压力下的凯恩斯主义。战后，在 1945—1950 年，许多经济学家都声明减税应当被用于稳定经济的目的。在衰退时减税，在通货膨胀时增税。

但赫勒认为美国总统、思想家、智囊人物在观念上真正转向凯恩斯主义是 60 年代的事。是肯尼迪、约翰逊总统为这场全国性的政策革命奠定了基础。赫勒给“新经济学”下的定义是自觉地、主动地应用税收和支出政策—

—减税、增税，加快开支速度、放慢开支速度以实现充分就业的目的，同时维持一个没有通货膨胀的经济。赫勒认为 60 年代还发生了另一件事，这是

50 年代所没有的，它不仅涉及总统长期自觉地应用的方法，而且涉及人们所

应用的语言。在 1960 年和随后的总统经济咨文中，应用的语言从以前的总统经济咨文中是找不到先例的。

根据赫勒的记忆，第一次在起草的文件中使用“在某些场合使用赤字财政”这种语言是 1963 年 1 月。这样的话是以往任何一名总统都没有说过的。赫勒对这件事的具体过程有很深的印象。当时，他和肯尼迪一起站在白宫总

统办公室中，在办公桌上有一份由赫勒起草的 20 页的打印稿。肯尼迪把稿子掷还给赫勒并且说：“写得很好。”赫勒回答：“总统先生，您对您的顾问委员会表示了极大的信任。”肯尼迪说：“当然！为什么不是这样呢？”赫勒说：“可是在这里，我要您说一些过去任何总统都没有说过的话。”肯尼迪要赫勒指给他看是那些话，于是赫勒指出如下的一段：“有好赤字，有坏赤字，作为刺激经济的积极行为所造成的、往后又会得到报偿的是好赤字。” 赫勒强调过去没有一位总统敢说赤字是好东西，而肯尼迪在赫勒的影响下竟然这样做了。

赫勒说，经济学家谈赤字财政历时 25 年之久。但是经济学家这样做与一名总统这样做而不受惩罚是有很大差别的。这就是赫勒认为新经济学为白宫所接受是 60 年代的事的根据所在。艾森豪威尔在他最后的演讲中，仍然强调政府债务是加在子孙后代身上的负担。可是尼克松的说法已大不一样，他说： “对 260 亿至 800 亿美元的实际赤字不必担心，因为我们将有一个充分就业的平衡预算。”可见，接受赤字财政自 60 年代以后己成为时尚。1961 年，赫勒把充分就业预算这个概念引进白宫的辞藻中来，他还把新经济政策转变为具体的数字目标，使经济政策量化。这件事是杜鲁门时代由经济顾问委员会主席凯泽林创始的，但很短促，而且始终没有被杜鲁门完全接受。肯尼迪把 4％的失业率当作充分就业的明确目标，同时把 4—4.5％定为经济增长的合理水平。他根据赫勒的建议把经济政策的目标定为充分发挥经济潜力而不单纯是熨平经济的周期波动，这是一种十分不同的方针，是一种增长、扩张型的经济方针。这种观点以前是没有被接受过的。

在第一阶段，赫勒虽然没有说服肯尼迪把减税列为反衰退计划的内容，但到了 1961 年中减税的观点已开始被人理解。这个机会发生在柏林危机时

期，肯尼迪要求国会临时增税 30 亿美元为柏林危机所需要的援助提供资金。这样做有两个目的，一是要美国人通过付税增加对柏林事件的参与感；二是他相信增加 30 亿美元支出必须由相应的增税而平衡。这表明当时肯尼迪的财政思想仍然是保守的。

赫勒在谈起他如何扼杀肯尼迪为柏林危机增税的故事时显得很兴奋。当时他正在达拉斯发表演说。托宾在电话中告诉赫勒有关增税的消息并且说： “我们的经济如此疲软，怎么能允许发生这样的事情。”托宾建议赫勒去找总统谈话。赫勒在回华盛顿时这样做了。那天是星期六，肯尼迪在汉恩尼斯港，赫勒从电话中找到保罗·萨缪尔逊，要求同他一起去见肯尼迪。星期一，萨缪尔逊和肯尼迪一起飞到华盛顿。在看了赫勒的备忘录并听取了赫勒的意见之后，肯尼迪在下午举行了一次紧急会议，所有有关的内阁官员都参加了。在会议结束时，赫勒感到他已说服肯尼迪放弃用增税为柏林危机筹款的想

法。此后又花了一两天时间，使问题最后解决。肯尼迪同意了这样的看法，即在经济运行低于平均水平的状况下，即使不增税而增加 30 亿美元支出也不会出什么事，这只会有助于活跃经济而不会导致通货膨胀。

作为在 1961 年 6 月不要求增税的决策的一部分，肯尼迪做了一个代价高

昂的保证，即在 1962 年 1 月提出一个完全平衡的预算。有人认为这项保证促使经济顾问委员会提高了对下年国民生产总值的估计以保证下一个财政年度有更高的收入水平。赫勒否认他们当时有这样的考虑。但承认经济顾问委员会对国民生产总值的估计高了。他们在 5650 亿美元和 5700 亿年平均这两个

可能的数字中选择了高数。直接的原因是 1961 年 4 季度经济的迅猛增长。当时连财政部对形势的估计也是乐观的。当财政部部长狄龙被问道：“你认为这种估计是现实的吗？”狄龙回答说：“我认为这种估计是现实的，前景是乐观的。”

到 1962 年 3 月事情已经很清楚，顾问委员会的预测同实际情况比是过于

乐观了。经济的运行正在放慢。这时赫勒开始相信自己在 1961 年下半年的想法是对的。当时他认为在税收的沉重负担下要争取实现充分就业是不可能的。同时由于国会的阻挠，又不可能通过增加支出而找到经济刺激。

支出计划在国会已一再碰壁。肯尼迪坦率地对赫勒说：“我并不反对花钱，如果你能给我想出一个使国会通过的办法，我们就干。”但是赫勒认为，第一，国会的路走不通；第二，经济迫切需要追加刺激；第三，所得税最高税率是 91％，最低税率是 20％，税收结构确实需要加以调整。结论是通过减税建立一个更富有生命力的税收结构是必要的。

然而，要实行减税必须向不相信并保持高度怀疑态度的公众推销现代财政政策。赫勒认为把企业界拉过来并向它们推销现代经济学的最好办法是减税。企业界对减税有浓厚兴趣。但它们以前一直认为“除非有预算结余，否则就不可能减税”。现在赫勒准备向它们推销减税和赤字财政政策，并通过企业界影响全国，赫勒经过深思熟虑认为采取这个策略是必要的。赫勒这时已经完全相信，凡是注意到国会不可能支持增加支出方案的人都会同意，拒绝减税就等于注定经济要陷于长期停滞，而充分就业将是一个长期无法达到的目标。不过思想保守的人对这个建议仍然是难于接受的。有一次赫勒对加尔布雷思说：“要达到你最快增加开支的目标只有减税。”但加尔布雷思和凯泽林等人还是不能接受。由于经济状况大大低于它的潜力，也大大低于经济顾问委员会的预计，于是在 1962 年 5 月赫勒写给肯尼迪一份备忘录：“我担心，人们希望不要发生的事情正在发生。经济发展大大低于官的增长潜力，也大大低干预测，除去增加某些军事开支以外，提出增加支出的建议还会有什么结果。因此现在是采取税收路线的好时机。也许一项临时减税能够应付，但只有进行一次数额很大的减税才能起作用。”在写这个备忘录时，赫勒对托宾和戈登能否被说服还是没有把握。不过后来的发展还是好的，彼此没有发生冲突。这样 1962 年 5 月初大家就一起为实行 100 亿美元的减税方案做宣

传。1962 年 6 月 6 日，肯尼迪第一次在记者招待会上口头承诺实行一项永久性的减税，发言稿是赫勒同索伦森一起起草的。为什么肯尼迪终于会同意这样做呢？赫勒认为，顾问委员会的说服工作起了很大作用。但也是因为怕发

生一次肯尼迪衰退。此时肯尼迪已经登上了现代经济学这条船。政治上的担心是钢铁危机以及国民生产总值可能下滑，这些都使肯尼迪相信减税是一个聪明办法。

然后在是否应当立即减税这个问题上又展开了一场争论，问题的关键在于 1962 年已经接近衰退。赫勒把索罗和萨缨尔逊等人请来，大家反复讨论，肯尼迪最后否决了赫勒所极力主张的在永久性减税中先实行一次性快速分期减税的做法，决定从 1963 年起减税。赫勒承认，他当时的想法是不现实的。

因为国会还没有做好快速行动的准备，而肯尼迪保证在 1963 年实行重大减税则是正确的。照赫勒的说法，这是一名美国总统对现代财政政策第一次承担真正的重大义务，它是在有赤字的情况下的减税，在美国是史无前例的。

减税方案被接受的另一个原因是美国当时正面临国际支付平衡的困难，不敢用放松银根降低利率的办法刺激经济，担心那样做会加速资金的外流。这样，刺激经济就只能用财政政策，而减税是唯一有希望能在国会通过的做法。巴黎的经济合作与发展组织也被赫勒用来对肯尼迪施加影响，该组织的头头都主张美国采取减税而不是降低利率的做法。肯尼迪是个国际主义者，经合组织的意见对他是有一定分量的。

在减税的问题上，顾问委员会同财政部也有争论。财政部想实行 20 亿、

30 亿最多 40 亿美元的减税以减少税制改革的阻力。据说，索尔尼尔曾认为

100 亿美元这样大的减税不仅是不明智的而且是“古怪的”。税制改革对财政部说具有优先地位，他们想把个人所得税的税基加以恢复。

经济顾问委员会的立场是不愿被税制改革所利用。他们认为最重要的事情是刺激经济。他们对税制改革这个额外负担有点害怕。他们觉得只有减税可以使经济加速运转，这是最迫切的。如果把税制改革加上去作为一个部分，就会使这个议案的通过放慢。赫勒的理想方案是立即实行 80 亿美元的减税。

另外 40 亿美元减税可以和税制改革一起提出，因为赫勒感到如果没有相伴随的全面减税，要想得到一个有力的税制改革是不可能的。事情的最后结果是1963 年初在同经济增长委员会协商之后，肯尼迪把计划中的税制改革部分全部放弃了。他说：“这部分不是关键所在，重要的是减税。”

1961 年 8 月，肯尼迪在电视上做了一次关于税收政策的报告，节目播完之后，他问赫勒：“下一步该做什么？”赫勒胸有成竹，回答说：“我们现在要建立内阁经济增长委员会。”肯尼迪问：“为什么？”赫勒说：“首先是协调减税政策，不管用这样或那样的方法，各方面必须求得妥协。所以最好建立一个内阁经济增长委员会，不要叫它内阁税务会议，顾问委员会将为此做出计划。”肯尼迪同意了，在几天之内就用行政命令把这个机构建立了起来。参加者有顾问委员会主席，预算局长，财政部长，商务部长，劳工部长。赫勒被任命为主席。多数时间主要人物参加了会议。在减税定下来之后，讨论的重点确实扩大到经济增长的问题。戴维·贝尔此时仍是预算局长，他一般说对赫勒是支持的。预算局同其他内阁部委比较，部门利益的考虑不那

么强烈。内阁经济增长委员会有一个专家网，包括财政部的经济学家和税收专家，他们同情减税 100—120 亿美元的方案。商务部和劳动部的专家们也是如此。在他们的积极赞助下，他们的头头也逐渐接受了这个主张。顾问委员会开始要求减税 110 亿美元，财政部只同意 30 亿美元。最后双方在 110 亿美元上达成妥协。对此赫勒是很高兴的。不过狄龙也取得了一个重要胜利，当他和赫勒在圣诞节与新年之间一起去佛罗里达做最后决定时，狄龙说服赫勒在减税的同时对税制进行比较重大的改革，同时把减税分三步走，以求在经济上减少风险。最后结果是，1964 年通过的法案税改的动作很小，减税则在1964 年、1965 年分两个阶段进行。从磋商的过程看，财政部对大幅度减税并不是热心支持的，他们更关心税制改革，而联储则支持投资课税减免的主张。

投资课税减免和折旧自由化方针是企业自艾森豪威尔总统以来不断追求的目标。这两项措施加起来相当于给公司和非公司企业以 10％的减税。它们在 1962 年即已获得通过。有人认为赫勒是投资课税减免的创始人，其实，它是由财政部倡议的，赫勒最多起了一个催生婆的作用，但他对这些政策给予了支持并帮助进行宣传。财政部提出这个倡议是以卡里·布朗教授和理查德·马斯格雷夫教授所做的研究为基础的。

在减税问题上，顾问委员会同联邦储备委员会没有什么矛盾，阻力主要来自财政部。赫勒在确定减多少税时应用了凯恩斯的乘数理论。据此计算，国民生产总值的实际水平和可能的水平之间存在 350 亿美元的差距，只要有

110—130 亿美元的减税就可以消除这个差距。纯粹的消费乘数为 2，进一步的投资和消费扩散效应可以把总乘数提高到 3，赫勒称之为“总积累数”。赫勒在 1962 年 1 月的总统经济报告中的第二节中做了这一演算，然后在联合经济委员会上又重复进行了演算。赫勒和加德纳·阿克利在国会委员会上对乘数如何起作用做演算说明，这在美国历史上还是首次。根据阿瑟·奥肯后来的分析研究，赫勒的运气很不错，减税正像赫勒的预计那样起了作用。当然经济运行的因果关系不可能孤立起来加以精确认定，但奥肯的分析是相当有说服力的。

赫勒的减税方案在民主党保守派和温和派中也遇到不少阻力。资深评论员威尔伯·米尔自 1942 年以来就是赫勒的好朋友。赫勒去拜访他约他一起吃中饭，试图说服他同意，结果是对牛弹琴。他说：“行！如果你能对等地削减开支，我就同意减税。”尽管米尔是一个聪明而又有学问的人，但绝不是一个凯恩斯主义者。

私人企业家对减税的反应是五花八门的。减税早已得到美国商会的支持，但在私人企业家中还有许多阻力，他们一面想尝一尝减税的甜头，另一方面又被赤字吓得要命。赫勒为此在企业界中做了大量工作，同企业界和金融界的头面人物谈话，对他们说：“看吧！这次减税将加快经济的扩张，并且将反馈回来，提供一大笔可观的收入。用不了多久，你们就会有一个缩小了的赤字，而不减税则只能让经济不死不活。所以在一定的意义上，说你们

既可以得到蛋糕又可以把它吃掉。”实际上，在越南战争升级前的 1965 年 7

月，预算飞速实现了平衡而通货膨胀并没有很大的上升。企业界在 1962 年已经得到投资课税减免，这使他们感到肯尼迪并不是粗暴的反对企业家的。企业只不过在 1962 年 4 月的钢铁事件中受到过一点冲击。肯尼迪的确骂大商人、大银行家是“狗崽子”，他并不是大企业家、银行家这些权力堡垒的崇拜者。但是他重视他们的政治影响并且总是想方设法找到争取他们的办法。他曾对赫勒说：“上帝啊！如果我能找到一种办法像艾森豪威尔那样用平衡预算哲学掩盖大赤字或者像罗斯福那样用应急开支的名称把赤字排除在预算之外，那该多好啊！”肯尼迪担心赤字影响企业界的信心。赫勒等人在 1962 年对肯尼迪说，只要有高度需求和利润，企业家的信心就会增强。由于公司利润在 1961 年翻了一番而年通货膨胀率只有 1％多一点，而实际工资也随之增长，所以肯尼迪就不再谈论这个问题了。