大炮和牛油并举

1965 年 7 月，约翰逊在本财政年度行将结束的时候同他的内阁讨论了开支情况和日常政府事务。在谈到最近的成就时，他颇感自豪。他对自己的工作班子说：过去一周是“华盛顿最有成效，最具有历史意义的立法周”。医疗照顾已经在参众两院大会讨论了，再过几个小时就能通过。投票权利法也已经送达两院，本周将得到批准。

回顾过去，向贫穷开战已经进行一年，对过去的遗留问题的攻势似乎已经接近尾声。有历史意义的初等和中等教育法案在 4 月已获立法，它用联邦政府的经费解决了学校开支不足的问题。医疗照顾将为全国老年人争得福 利。第二个民权议案即将立法，对黑人的不公正待遇将被纠正。总之，36 个重要法律已经立法，26 个其他议案正在参众两院审议，还有 17 项议案也将陆续出台。

但是约翰逊并不以此为满足。想要超越肯尼迪，成就丰功伟业的内在冲动促使他希望把这个势头保持下去。但他也意识到存在着两大障碍。首先是国会的对立情绪。

1965 年 2 月的 89 届国会开幕后不久，约翰逊约政府各部门的立法联络官在白宫见面。他回顾了历届总统从开始一切顺利到后来遇到麻烦使声望迅速下降的历史。威尔逊、罗斯福、杜鲁门、艾森豪威尔都有过这种经历。罗斯福的先例尤其值得警惕。

随着酷暑的消退，约翰逊已开始感到风向的转变。他本能地意识到对进一步立法行动的抵抗与日俱增。不过，要求约翰逊利用这个历史时机为自己的光荣历程画一个句号是约翰逊所绝不甘心的。他在自传中说：“我相信全国人民（对我）印象深刻，并且感谢这个成就众多的时期。来访者和朋友们都说，‘总统先生如果你就此罢休无所作为，你在历史上的地位也已经相当稳固’，尽管我个人很感奋，但这种情绪使我担心，因为这是一个满足现状的信号，而恰好此时还有许多事情要做。”不出所料，1965 年 11 月在民主党参议员的集会上，多数党领袖麦克·曼斯菲尔德（Mike Mansfield）开始谈论新立法应当放慢。整个秋天，两院的国会领袖们都在说美国需要喘口气， 需要巩固并消化已经通过的法律。约翰逊丝毫不考虑这些看法的合理成分，

坚持继续前进，种下了他日后无穷烦恼的第一个根源。

约翰逊看到横在通过新立法道路上的第二个障碍，是美国在越南战争中所遭受的挫折。他知道，他必须为美国人民在这场痛苦的战争中选择一条出路。7 月 27 日下午，他同国家安全委员会的顾问们一起审查了各种方案。出于充当越南大资产阶级守护神和世界宪兵的使命感，他作出了越战升级的决定，派更多的战斗部队到越南。这个历史性的决策种下了他在日后无限伤神的第二个根源。他在自传中承认：“1965 年 7 月 27 日，我国生活中的两大潮流——国内的伟大社会之梦和在世界范围所承担的不可逃避的义务——汇合起来。本届政府的整个任期都被这两股汇合的潮流所困扰。”

为了压倒放慢改革步伐的声音，约翰逊提出了许多娓娓动听，而且并非毫无根据的理由。他说：“确实，自罗斯福时期以来即呼吁采取行动的老的改革终于载人史册。可是与此同时，对 60 年代和往后年代都十分重要的其他需求正在积累起来。我们曾如此自豪地建立和创造的强大技术以及它所产生的庞大而复杂的副产品，我们人口的增长，我们城市的严重衰朽，人类和自然的日益隔离，后工业社会人类生活的失去个性——这些都不像穷困，对学校的需要，黑人的选举权那样明显和熟悉，但是它们是未来压倒一切的问题， 要求马上行动。它们不容忽视。”

的确，美国社会存在的问题很多，城市尤其严重。汽车联合工会的领袖沃尔特·鲁瑟（Walter Reuther）1965 年 5 月给约翰逊的备忘录，敲响了“城市中心生活糜烂”的警钟。这样的警告在别人的报告中也经常出现。城市已处于危机的边缘，它们机体的衰朽正在加速。贫民窟拥挤着未经训练难以就业的人们，他们中的许多人甚至在人口统计中消失。城市的税收基础随产业和中间阶级的不断外迁而萎缩。城市还被自己交通动脉的肿胀所窒息。由于犯罪率的上升，人们晚间已不能在街头散步。在全国，城市问题已经由城区边沿蔓延到迅速发展的郊区，进而越过郊区扩大到农村腹地。

消费者被蓄意欺骗，并且被市场中肆无忌惮的好商所蒙混。水和空气被毒化，财富被浪费，新住房的建筑速度赶不上人口的增长。同时美洲大陆的美丽风景正在被垃圾堆和废弃物所污染，并被推土机搞得满目疮痕。对这些问题，约翰逊倒是看得很清楚。

为了向国会提交进一步立法的建议，约翰逊要求他的工作班子针对上述种种问题，提出一个对付这个国家需要最优先考虑的立法日程。

与此同时，约翰逊又被迫不得不解决伤脑筋的战争费用问题。到 1965

年 12 月底，预算局长查尔斯·舒尔策警告说，越南战争的压力将在 1966 年把物价抬上去。他说：“说得实际点，这意味着最终要增税。”不过，他又说明他并不认为现在提出一项全面增税是聪明之举。财政部长福勒也持同样看法。1965 年圣诞之夜，福勒通过电报向约翰逊报告了同众议院筹款委员会主席韦尔斯·米尔斯的会见。福勒问米尔斯对增税有什么意见。米尔斯说他在 1966 年不想干了。他说：“在 1966 年没有胃口。”

大炮和牛油并举实际上是美国难以承担的，但是主观愿望战胜了理性思维。约翰逊对能否同时两线作战作出了一厢情愿的判断。约翰逊在他的回忆录中说：“对战争费用的估计从来都不是肯定和精确的，但是各种指标有力他说明，就在越南打一个有限战争说，它对经济目前可能产生的影响是可以驾驭的。这些指标使我们在 1965 年末希望并且相信⋯⋯运用财政金融管理工具能够在不寻求我们无法获得的增税，不取消我们的城市、我们的贫民、我们的老年人、我们的患者、我们的儿童、我们的少数民族所痛切需要的援助的条件下承担起我们的义务。然而我在好几个场合指出——向国会，向全国

——我们不知道战争会持续多久，我们对要花多少钱没有精确的预测，当事实证明有必要要求国会增税时我是不会迟疑的。”

1966 年 1 月 12 日，约翰逊向国会提出了今后一年的立法框架。他对国会议员说：“我相信在打越南战争的同时我们能继续伟大社会的事业。”在说这句话时，他在国会中的支持者报以热烈的掌声。1966 年秋，约翰逊指示他的工作班子为一个全面的国内计划做好准备工作。白宫主任乔·卡利法诺

（Joe Califano）和他的副手拉里·莱文森（Larry Levinson）卷入了这一行动并建立了 10 个工作组，每个工作组研究一个关键性的领域。工作组是伟大社会的重要组成部分。他们与约翰逊动员建设伟大社会的演说同时诞生。1964 年 5 月 22 日，约翰逊在密歇根州安阿伯市的密歇很大学对毕业班同学说，为了推进伟大社会，他将“集合最好的思想和最广泛的知识”并且将“建立工作小组力白宫准备一系列会议和会见”。

这是约翰逊有意进行的改革。以前提出立法方案的标准程序是由政府各部门提出建议，预算局和较低级别的白宫工作班子将分析所建议的措施，并把它们提交给总统。白宫送交国会的就是按这个程序得到的方案。约翰逊对这一程序很不满意，他认为这个程序不能鼓励新鲜的和具有创造性的观念脱颖而出。政府机构为日常业务所纠缠，臃肿的政府机构培育隋性，使官僚机构致力于维持现状。结果许多好的观点没有发育成熟的土壤，此外，政府的机构相互分割，也使它不具备解决跨部门问题的能力。为解决这个机构缺陷， 约翰逊于 1964 年建立了 14 个工作组研究国家生活中的重大问题，包括教育、运输、保健、自然资源、政府组织、城市开发和农业等问题。总统授予每个工作组以广泛的特权去探索广阔的领域，寻求各种新观点和新建议。他告诉工作组不必费神考虑政治影响和预算开支。他们的建议将交由另外一批专家去审查，以确定其经济效益和可行性。约翰逊注意到肯尼迪 1960 年竞选时组织的工作组所遇到的某些困难，那些工作组中学者过多，提出的建议往往不够实际。约翰逊坚持新的工作组要在思想家与实行家之间加以平衡。他还坚持工作组要在保密的基础上操作，明确交代他们的报告必须只送给总统。在他的这种做法受到批评时，约翰逊辩解说：“与一些神话相反，这种安排并不反映我对保密有什么炽热的愿望。驱使我这样做的是一种能取得最坦诚最客观建议的愿望。当一个人为公共需要准备一个文件时，他就会更注意公众

形象，更谨慎小心。”

终约翰逊政府的任期，大约有 300 位商人、劳工领袖和教员实际上成为他的智囊。他们几乎是政府的另一只膀臂。随便那一天，都会有这个或那个工作组的先生或女士飞到华盛顿来提建议，提反面意见。这种情况反映了美国各界对改革的热情。

经过工作组日以继夜的努力，经过政府官员和工作班子的无数磋商，经过同国家生活各方面的领袖进行商讨，经过向各方面的咨询，伟大社会的纲领终于制定出来了。在此基础上，一个又一个议案送达国会制定成法律。在约翰逊政府行将结束的时候，内阁成员送给他一套书桌上的银具，在一个便条板上刻有约翰逊时期所通过全部立法的标题，总数达 207 个，它象征着约翰逊伟大社会的里程碑。它创造了国会立法的纪录，但是它的重量已把美国压得喘不过气来。

伟大社会的立法活动一直保持到最后。约翰逊在 1965 年已经发现的国会中的抵抗，随着时间的流逝更加厉害了。但是始终没有出现约翰逊所担心的死胡同。

为了解决好城市问题，需要建立相应的组织机构。约翰逊认为，“在农场主已经获得内阁的发言权之后的 3／4 世纪，城市却没有”，“城市规划发展成为相互隔离领地的联网”。为此经过立法建立了一个新的住房和城市发展部协调城市发展规划，由第一个进入总统内阁的黑人罗伯特·C·韦弗当部长。为了消除运输服务领域的混乱现象，建立秩序，创立了另一个内阁级的运输部，由艾伦·S·博伊德当部长。它的首要任务是发展第一个全国协调的运输计划。

不能否认伟大社会也曾取得了某些成绩。例如，在通过样板城市法案之后，1968 年通过的全国住房法案加快了解决全国住房短缺的步伐；为解决最难就业者的就业问题，做了相当大的努力；为反对城市犯罪问题通过了安全街道法；另外一些立法注意到了环境保护、人口控制以及保护消费者利益。但是战术上的某些成功终于被战略上的失误所粉碎。大炮和牛油并举所造成的总供应与总需求的失衡及其给美国经济造成的不良后果，使约翰逊夸耀的伟大社会走向自己的反面，变为一个讽刺性的贬义词。