肯尼迪与赫勒

1960 年 12 月，肯尼迪宣布任命明尼苏达大学经济学家沃尔特·赫勒

（Walter W.Heller）为经济顾问委员会主席。赫勒在经济学界享有盛名，深受尊敬。人们预期他的政策倾向将反映肯尼迪政府的自由主义观点，经赫勒推荐，耶鲁大学的詹姆士·托宾（James Tobin）和威廉学院的克米特·戈登

（Kernlit Gordon）被任命为委员会的两委员。赫勒是一个精力充沛的主席，不过他同负责金融政策的托宾和负责工业组织及收入政策的戈登还是有分工的。

赫勒是一名行动主义者，他对政策应用比对理论研究更加关心。他认为经济顾问委员会应当公开提倡它认为经济上明智的政策，教育公众接受他和他的同事所奉行的“新经济学”。如前所述，肯尼迪总统早期的经济思想是比较谨慎和保守的。但他还是鼓励赫勒和他的同事们在经济问题上采取进步的立场。他意识到自己在政治上并不是无懈可击的，因而宁可让他的顾问们先进行探测，当经济在顺境中时用减税和刺激经济一类非正统的政策教育公众。这样他就能避免在一些没有太大把握的政策上拿自己的地位去冒风险，同时仍能对新观念进行试验而保持一个自由主义政府的形象。

肯尼迪支持顾问委员会在国会公开作证，开始，当人们认为经济顾问委员会在国会应当谨慎、不要在作证时违反它的咨询角色时，肯尼迪已认识到这种作证的教育价值以及同国会友好相处的重要性。按照同样的设想，赫勒和他的同事们也在全国发表演说以争取更广泛的支持。例如，在 1962 年钢铁业危机以后，赫勒经常发表演说，目的就是替政府争取企业。同各方面的代表人物会见，发表支持政府政策的文章也都是受到肯尼迪鼓励的。

赫勒和顾问委员会每次在肯尼迪公开露面之前都要为他的演说做准备。除了给肯尼迪起草经济咨文，赫勒还是肯尼迪最亲密的顾问圈子中的一员。在每次记者招待会之前要由他向肯尼迪做汇报，为此委员会要事先设想可能提出的各种间题和答案，列出清单供肯尼迪参考。为准备参加记者招待会，

赫勒总是在当天早餐时与肯尼迪见面。当然，委员会的备忘录远下限于记者招待会上的汇报。数以百计的有时是很冗长的、涉及各种问题的备忘录，被按期送给肯尼迪。虽然肯尼迪并不经常谈到这些备忘录，但他显然是详细读过的。因为赫勒时常发现肯尼迪会使用一些在备忘录中的特别概念，这使他感到十分高兴。

肯尼迪只要有可能情愿与少数人商量问题而不喜欢开大规模的正式内阁会议。他相信专业知识的价值，不喜欢听不管实际事务的部门首脑的意见。相反，他更愿意同那些与问题有直接关系的人商讨。他在宏观决策上则经常会见被赫勒称之为“三驾马车”和“四人会”中的人物。

60 年代初，争议最大的经济决策是曾经统治过艾森豪威尔时代的经济增长与经济稳定之间的冲突。大多数共和党人以及保守派人物仍然相信以预算平衡来维持物价稳定对经济增长和平衡国际收支是必要的，而自由派人士和许多民主党人则认为应当把实现经济增长和减少失业的财政行动主义置于反通货膨胀之上。肯尼迪入主白宫以后不得不对这种分歧意见进行权衡，除去他本人对自由主义新经济学的可靠性有所怀疑之外，肯尼迪还意识到奉行扩张主义政策可能产生的各种潜在问题。在总统竞选中，肯尼迪对尼克松以微弱多数险胜这件事说明新经济学还不是一种为人们普遍接受的东西。而两党保守派控制国会这一事实，表明在经济政策上采用正统的方法在政治上将是明智之举。这名总统还担心，他会被贴上财政上不负责任的标签。同时他的政策必须与竞选中的基调相一致，总之，政治上的考虑压倒了经济上的推理。

接受正统经济学最明显的例子是 1961 年初肯尼迪的反衰退计划。为了促进经济复苏采取某种振兴经济的措施是必要的，他的自由派经济顾问们极力主张减税或在可能的限度内增加开支。他们没有想到肯尼迪的国情咨文竟会答应在平衡预算的范围内采取反经济衰退的措施。他们多少有些担心，这种对预算平衡论者的让步将阻碍复苏并意味着迎来一个远远达不到生产潜力的缓慢的经济复苏。经济顾问委员会按照肯尼迪的指导方针制定的反衰退计划是很一般的并具有权宜性质的文件，集中在政府加速开支和由国会扩大政府福利性转拨款项的建议上，虽然总统答应在 4 月份应重新估价反衰退计划，

考虑是否有必要实行更扩张的政策，但 1961 年 3 月的复苏使采取更刺激的财政政策成为多余。

在肯尼迪执政的第一年，他继续坚持制定所谓负责的计划。不管他的顾问们怎么说，他仍然不相信赤字财政是聪明之举。在他看来，只有在出现严重萧条的情况下才应当这样做，而在经济上升阶段减税是没有理由的。尽管人们说，为了使经济摆脱缓慢的复苏和乏力的增长，财政预算应当留有缺口，可是肯尼迪却力求使收支达到平衡。例如，加速国防开支能对经济提供某些刺激，可是肯尼迪却想用推进节约和效率来抵消增加的国防支出。当 1961

年 7 月的柏林危机使赤字增长时，肯尼迪甚至考虑采取更激烈的行动实现预算平衡。政府内部展开了一个增加税收、为美国在世界事务中的卷人提供资

金的活动。健康、教育、福利部长亚伯拉罕·里比科夫，劳工部长阿瑟·戈德伯格，司法部长罗伯特·肯尼迪，财政部长道格斯·狄龙以及西奥多·索伦森是这一行动的支持者。当顾问委员会在保罗·萨缨尔森、肯尼斯·奥唐奈的协助下进行干预、力求改变肯尼迪的想法时，总统显然已批准平衡预算的建议并准备予以公布。委员会试图用国民收入帐户的数字使肯尼迪相信，用增税来弥补柏林危机的开支将损害十分疲软的经济，有点赤字反而可能对经济有帮助，但他仍然强调财政责任并且明确要对 1963 年的预算平衡承担义务。

肯尼迪的平衡预算思想深深扎根于对通货膨胀的恐惧。当委员会和其他自由派顾问反复坚持其他问题更紧迫时，新总统仍然同他的前任一样担心通货膨胀问题。奉行反通货膨胀最紧迫的理由是自 1958 年以来一直使艾森豪威尔政府烦恼的国际支付平衡问题。根据更正统的经济学家如联邦储备委员会主席威廉·马丁的观点，国际支付逆差以及随之而来的黄金枯竭要求政府采用紧缩货币政策的行动，而平衡预算则将保证国外对美元的信心。尽管 1960 年民主党的政纲是奉行宽松的货币政策，而赫勒的顾问委员会后来也主张实行这种政策，可是肯尼迪则害怕放松银根会造成不良的国际影响，因而不愿意利用货币政策作为反衰退的工具。这种担心也对财政政策起了限制作用，他主张平衡预算也是出于同样的考虑。为此，肯尼迪政府采取了一系列行动减少政府开支，包括限制民用支出、扩大出口（1962 年扩大贸易法），但主要的创新是金融“扭曲”，即向市场提供高的短期利率和低的长期利率，目的在于鼓励国内投资，同时减少黄金的外流。尽管马丁、狄龙和其他人主张实行这些政策，以求稳定美元汇率，顾问委员会关于改革国际货币体系以减少对国内政策压力的建议还是得到了支持。虽然国际支付平衡问题继续使肯尼迪政府感到苦恼，但由于后来狄龙对马丁的影响，放松银根的政策仍然实行了，联储的传统保守主义并没有能起阻碍作用。

回顾一下赫勒的经济顾问班子怎佯引导肯尼迪新经济学是很有意思的。赫勒同肯尼迪于 1960 年 10 月在明尼阿波利斯市第一次见面，肯尼迪当

时还是总统候选人。介绍人汉弗莱当时对肯尼迪说：“我要你见一见密西西比河以西的一位最好的经济学家，”肯尼迪与赫勒寒暄之后说：“如果你真是这样好的经济学家，那么请告诉我，我们真能像民主党竞选纲领中所许诺的那样，实现每年 5％的增长率吗？”赫勒回答说，他认为这是极其困难的。“当你谈到增长率的时候，你讲的是根据经济的潜在可能性所提出的基本增长率，这将涉及对人力资源和厂房设备的投资。可是如果你谈的是短期扩张，那么主要障碍就不在供应方面而在需求方面。要达到 5％将是十分困难的。” 肯尼迪又问：“西摩·哈里斯（Seymour Harris）告诉我，在这样高的利率下面，我们不能那样快地增长，然而别人又说德国的利率高达 5％，可是经济仍然增长很快，这是怎么回事？”他又说：“保罗·萨缪尔逊（Paul Samuelson）告诉我，能用 50 亿美元的减税来创造一个 5000 亿美元的经济，

这怎么可能呢？”赫勒回答说：“这自然只是在缺口上做文章。首先，你知道存在着 500 亿至 600 亿美元的缺口，而 50 亿美元的减税可以产生乘数效应。”

赫勒善于把经济分析和经济理论变为总统的思维。1961 年 6 月，当经济开始回升时，联储主席马丁对肯尼迪说，“总统先生，您现在应当警惕通货膨胀了！”赫勒接过了这个话题对肯尼迪说：“总统先生，我们不必担心通货膨胀，在经济如此疲软的情况下，通货膨胀的出现是很少机会的。”肯尼迪惊奇地问：“为什么不会？”赫勒就趁机告诉他关于计算缺口的凯恩斯简单数学。同时宣传应对成本推进型通货膨胀做些事情，理由是当经济在低水平上运行时，价格稳定的真正威胁可能来自有超过市场力量的企业和劳工团体。他还用非常简单的方法给肯尼迪上课，讲一些关于经济理论、经济行为以及经济如何运行的常识。

在做这种教育工作时，把事情和要达到的目标用数量来表达是极其重要的。在为肯尼迪准备伯克斯通演讲时，托宾把数量目标的重要性提了出来，那是为了使肯尼迪对扩张性的经济政策承担义务，在艾森豪威尔政府时期，人们谈论充分就业，但从没有谁为此下过定义。赫勒及其同事们要肯尼迪接受 4％的失业率作为充分就业的目标。有些人批评说这样的高失业率太残忍了，是用失业来制止通货膨胀。另一些人则说在结构性失业如此之高的情况下，怎么能把失业率降到如此之低呢？后来到 1965 年中越战升级前夕，在没有通货膨胀的迹象下失业率降到 4.4％。至于缺口的概念，肯尼迪在理解上有些困难，要做逻辑推理来提醒他。

肯尼迪是个讲求实际的人，他在那鲁大学的演说非常出色。肯尼迪周围的智囊们纷纷表自这个演说是自己的功劳。加尔布雷思、施莱辛格、索伦森都说这个演说槁是出于他们之手。赫勒道出了事情的真相。是索伦森要赫勒找出 20 条必须予以摧毁或曝光的经济学陈词滥调和神话，然后他着手起草演讲并加以修改。在去那鲁的飞机上，《华尔街时报》的记者坐在肯尼迪一边，

《伦敦经济人》杂志的记者坐在另一边，他自己则重新写了演说中的几个部分。所以应当说演讲稿是肯尼迪自己写的。在这篇演说中，肯尼迪说我们已经到达这样一点，许多伟大的哲学论辩业已解决，现在我们必须学会把阻碍政策实施的陈词滥调扔到一边，比如对赤字和政府债务以及严格的预算平衡的担心。肯尼迪的这个演讲使他的经济政策与过去的传统发生了根本性的背离。

在就职典礼之前，肯尼迪对赫勒说：“你们顾问委员会必须在 10 天以内

给我准备好一个反衰退的咨文。”这个演说定于 2 月 2 日发表，这是一个困难到令人难以置信的命令。顾问委员会每天工作到凌晨四五点钟，很快搞起来一个草稿。减税由于肯尼迪号召的自我牺牲主义而被排除在外。肯尼迪在乔治城对赫勒说：“我知道你主张减税，我也知道萨缪尔逊主张减税。我不能带着号召自我牺牲的政治纲领进白宫，可是所做的第一件事却是给选民一

个减税，那是站不住脚的。”所以赫勒必须制定一个没有减税内容的反衰退计划。

赫勒还必须在平衡预算范围内来同衰退作战。赫勒及其同事们在第一次白宫会议上听到平衡预算原则时是十分震惊的。赫勒认为必须弄清楚一点，即肯尼迪知道平衡预算是没有意义的。在 1961 年下半年一次记者招待会前的早餐汇报中，肯尼迪说他希望有艾森豪威尔的本领，即一方面搞大的赤字，可是又不损害他预，算平衡论者的形象。肯尼迪懂得十分重要的一点是要把形象和实质分开，就形象说，他必须保持平衡预算，而就经济的实质说，他充分理解在经济疲软时是不必要保持预算平衡的。在顾问委员会的帮助下， 1961 年 2 月发表的国情咨文把实行平衡预算的承诺大大冲淡了。这段话是这样讲的：“在艾森豪威尔政府收入和支出估计的框架内，除非有紧急的国防需要或经济形势恶化，我不打算搞一个使早先预算出现不平衡的支出计划。” 这里已经包含着特殊情况下的例外措施。

为了便于接近总统并施加影响，赫勒十分注意做争取总统周围几名亲信的工作。

以赫勒为首的肯尼迪经济班子开始时对肯尼迪的白宫亲信是抱怀疑态度的，因为他们大多数是律师，这批人以索伦森为首，他们对经济学家也无好感，不相信搞经济的人能像律师那样有条理地思考，逻辑严密、首尾一贯地论证。赫勒花了一些时间，依次争取了索伦森、摩那尔和卡里方诺。争取这几个人是影响肯尼迪的必经之路，因为上达给肯尼迪的一切文件先要经过他们筛选，由他们加工整理以后反映给肯尼迪。

赫勒是用自己的判断力和远见卓识在这些律师中树立自己的形象的。通常他采取向总统递交备忘录的方式，紧接着要求同总统谈话。当索伦森看到赫勒等人反衰退计划的推理和筛选要点的方法时，他感到印象深刻，有一次他甚至说没有想到经济学家有和律师一样的推理能力。

赫勒在回顾这段经历时说：“重要的是使所有这些人理解我们，知道我们谈的是什么，肯尼迪如果听我们的话可以制定出更好的政策。他们应当得到我们的提示，知道我们打算做些什么。尽管对一群律师来说，这是一些带点神秘性的题目。如果我们仅仅在自己的办公室保持自己作为顾问委员会主席的尊严并且说‘让他们到我这里来’，那我必须等待很长时间。⋯⋯我将走过去并且同他们谈话，告诉他们我们正在做的事情多么重要。我有时看到我们的备忘录被放在总统晚间读物的最上边。伊夫林·林肯在这方面与我们合作，肯·奥当奈尔了成为我们的同盟者。他们在接近肯尼迪这根链条中是重要的一环。”

赫勒认为一开始他对能否同总统接近并施加影响并无把握。有点像吹口哨叫停车。有时拼命吹口哨可是火车并不停下来。特别是许多来自政府各部门的建议所涉及的是微观经济领域的问题，很少属于宏观经济学范围，涉及基本财政政策。金融政策、工资一物价政策的事情很少。那么顾问委员会如

何发挥自己的影响力呢？赫勒举了这样一个例子。有一次从商务部来的一项建议要求使各种类型运输工具的规章制度互相看齐。这个建议并没有送到顾问委员会而是直达白宫。这件事碰巧被顾问委员会成员戈登发现了。于是找到索伦森并且对他说：“我们要对这件事发表点意见。商务部要做的是使一切规章制度合理化或规范化，把那些较少受管制的运输工具如卡车和飞机提高到同火车一样的政府管制水平，这种做法显然是错误的。”由于戈登抓住了这个问题，事情被完全扭转过来，在国会由顾问委员会提出一项议案，建议对运输工具放松管制而不是加强管制。所以赫勒认为顾问委员会要建。立自己的威信必须做到五条：首先，你做的事必须是正确的；第二，是实事求是；第三，道理必须容易理解，经济顾问要做的是把材料整理成使总统一目了然的东西；第四，不要使总统厌烦；第五，要说清楚按你的建议去做将有助于实现总统所追求的全国目标，如果有可能要使他相信这样做将在政治上强化他的地位。

当白宫的人们看到一些建议经过顾问委员会就会得到完善，就更站得住脚，顾问委员会的工作就走上了轨道。赫勒认为作为白宫内层政治要员，最令人满意的事是参加年终政策总结。届时政府各方面提出的建议不是单由预算局一家而是由顾问委员会参加审查。审查送到白宫的各种经济的和非经济的建议的是一个工作班子，参加者有索伦森、梅尔·费尔德曼、贝尔、赫勒等人。审查时间是 12 月由圣诞节到元旦这个星期。这时大家都到棕榈树滩去消磨一周，同肯尼迪一起做出最后决定。

赫勒很早就发现顾问委员会不能只关起门来运转。他认为，要想对总统施加政治影响，必须使总统看到你的外部存在。在顾问委员会取得白宫中的稳固地位之后，赫勒开始接受电视采访。肯尼迪鼓励赫勒这样做，并且说要看在“同报界见面”这一节目中赫勒如何露面。有一次赫勒在这个节目中亮相了。提问者有《华尔街日报》的弗蒙特·罗伊斯特，《明尼阿波利斯论坛》的理查德·威尔逊以及拉里·斯皮瓦克。这次采访进行顺利，肯尼迪在看过节目后立即把赫勒找去说：“你今天给我们做了许多好事！”从这件事赫勒得出结论说，顾问委员会固然要以逻辑的力量。为人理解的表述方法以及同总统价值观的一致性和为其目标奋斗的决心来取得总统的信赖，但是某些外部的影响也是很重要的。要使顾问委员会与外部世界建立联系，并使总统由此得到反馈，这对巩固顾问委员会在政府中的地位有十分重要的意义。