向贫穷开战

约翰逊继任总统后，直到 1964 年底，他的经济班子帮他做了两件大事。一是减税，二是向贫穷开战。两桩都是肯尼迪的未竟事业。

约翰逊所做的第一件事，是强调了减税的迫切性。他在一次演讲中说： “对我们来说，没有任何一个立法比早日通过肯尼迪总统为之长期奋斗的税收法案更适合于继承他的事业了。这是一个为增加我们的国民收入和联邦收入而设计的，并给反衰退提供保险的法案。”

然而，约翰逊并没有等待国会的赐予，他知道需要什么条件才能使减税议案在国会获得通过。对此他在演讲以前已经同财政部、预算局以及经济顾问委员会一起研究过。赫勒极力主张把 1965 年的预算支出定在 1105 亿美元

的盘子上。那将比 1964 年的支出增加得很少。狄龙则主张把支出压得更低以便保证参议院通过税收议案。约翰逊同意狄龙的主张。他说：“除非我们告诉国会，新预算将大约为 1000 亿美元，否则我们甚至不能把它送到参议院的

会议上去。”约翰逊又转过身来对赫勒说：“如果你不把这个预算压到 1000 亿美元，你将撤不出一滴尿。”讲完之后，他竟神经质地哈哈大笑起来。

实际上，1965 财政年度的预算被压到远远低于 1000 亿美元，降到 979 亿美元，这比共和党要求的条件——980 亿美元还低。一年过去之后，实际支出为 965 亿美元，比预算又低 14 亿美元。这种放慢支出的做法带有很大的策略性，目的是使减税议案获得通过。约翰逊曾经对他的顾问班子说过：“一旦你得到减税，你可以想做什么就做什么，正像艾森豪威尔曾经做过的那样。他先讲节约，然后敞开花钱。”由于约翰逊的策略，减税议案果然在国会以压倒优势获得通过。这次减税，为创造“新经济学”的“奇迹”铺平了道路。

“向贫穷开战”的计划于 1963 年底着手制定。这一行动的背景是这样的：1960 年，美国处于贫困线以下的穷人高达 3990 万，占总人口的 22.2％。这种“富裕中的贫困”现象已成为美国社会的污点和不稳定因素。许多进步作家口诛笔伐，对美国社会的这种不公正现象进行了抨击。加尔布雷思的《丰裕社会》，哈林顿的《另一个美国》等著作对社会舆论产生了很大影响。消灭贫困成了民主党在两党斗争中高举的一面旗帜。赫勒在约翰逊就任总统的当天晚间就告诉他，早在 11 月初他已要求联邦政府各部门提出一项能缓解贫困状态的计划。他还说：在肯尼迪遇刺的前三天，他和肯尼迪讨论过这个问题，并得到肯尼迪的批准，但肯尼迪没有给予具体指导。赫勒问约翰逊是否需要经济顾问委员会提出一个向贫穷进攻的计划。约翰逊稍加思索，立即回答说：“我同情它。立刻去办。给它以最高的优先权。要全速前进。”

整个 12 月，制定计划的工作一直在进行。约翰逊在新闻发布会上宣布，

反贫困的立法在政府 1964 年向国会的请求中是高度优先的议程。在定了这个调子之后，政府立即着手制定方针政策，建立组织机构，解决资金筹措问题。

1964 年 1 月 8 日，约翰逊在他的国情咨文中说：“本届政府今天宣布对美国的贫困问题无条件开战。”当时所提出的方案有人力资源培训计划；对学校的财政援助；保健计划；新的住房计划；公民权利法，等等。

由什么组织机构来执行这一规划是一个必须解决的问题。有些内阁阁员，特别是劳工部长威拉德·沃茨（Williard Wirtz）建议由现有的一个内阁部级机构进行管理。他的理由是，只有通过已经建立起来的渠道运作才能以最快的速度和最高的效率开展工作。司法部长罗伯特·肯尼迪也赞成这种办法。他认为，由一个内阁级的委员会直接负责并以它的成员为主席将能最好地协调各方的努力。其他一些人，包括克米特·戈登和沃尔特·赫勒，则主张建立一个新的、独立的机构。他们认为，这件事可能要以创新和实验为先导以求开辟新途径。加尔布雷思也支持这种意见。他在 1964 年 1 月 31 日送给约翰逊一个备忘录，信中强调：不要把这个计划埋藏在部门之中，把它

放在行政办公室，在那里人们将会知道你们在干什么，在那里可以有一个新班子和面目一新的指挥官。约翰逊同意加尔布雷思等人的主张。决定在行政办公室设置一个独立机构管理这个计划，并直接向总统报告。他要选择一个强手当头头。他在众多的提名中最后选择了萨金特·施赖弗（Sargent Shriver）。这个人在当和平队长的时候显示了自己的才能。施赖弗于 1964

年 2 月 1 日走马上任，担当了反贫困计划的领导人。约翰逊要他加快速度推动国会为这个计划立法，同时要求它尽快产生看得见的效果，以利于为今后的活动筹措足够的资金。

施赖弗以充沛的精力和高涨的热情投入工作。在与约翰逊会晤之后的几天中，他通宵达旦地同政府内外的专家、顾问们举行了一系列会议，研究消灭贫穷的方案，参加第一次会议的一些人成为制定反贫困计划工作班子的核心。施赖弗等人的兴奋心情是有感染力的，好几百人，包括高中和大学的学生、和平队中的回国者、家庭妇女以及国会议员的夫人，以各种身份投入志愿工作。许多人写信或打电话进来要求提供服务。其他人则在街头巷尾进进出出忙着提供支援。工作队向全国各行各业的领袖人物征求意见，他们中有企业家、教员、市长、社会工作者、私人组织和州政府的官员。

与消灭贫困有关的其他建议也很快被提了出来。如给儿童以特殊启蒙教育的计划；培训从学校中掉队出来的学生，为他们提供生产性就业的计划；一个提高美国青年志愿服务精神的计划；帮助贫民窟中的小商人开业以及帮助贫困农场主维持生产的计划；使低收入家庭的学生能够在求学期间工作的计划，等等。

在工作组开始集合以后的 6 个星期，全部规划已经准备就绪。3 月 16 日，约翰逊批准把它送达国会，同时附上了一个特别咨文，强调贫困是“国内敌人，它威胁国家的力量和人民的福利”，使用“敌人”这种语言是为了与向贫穷开战的战争气氛相一致。这个战争所面对的不仅是个人而且是社区，要攻击的目标不仅是结果而且还有它的原因。向国会递交的议案用了《经济机会法案》（Eco-nomic Opportunity Act）这样的标题。

在递交这一议案之前，约翰逊已预计到它将遭到共和党人的激烈反对，由于是在大选之年，这种反对将特别激烈，因而道路将是不平坦的。他也估计到反对者将争取南方民主党的帮助，并使南方人相信这个法案可能会强制实行种族一体化。还有许多不明真相的人会相信反贫困计划只有利于黑人，而根本不了解一个事实，即生活在贫困中的每 5 个家庭里有 4 个是白人家庭。

约翰逊同拉里·奥布赖恩（Larry O’Brien）以及其他专管国会事务的班底讨论了这些问题。大家都同意应当创造一点奇迹。于是白宫着手拉拢众议员菲尔·兰德勒姆（PhiI Landrum）支持这一议案。兰德勒姆是著名的保守派众议员。但是，约翰逊认为他是有思想的议员，容易争取他改变立场。当奥布赖恩和约翰逊最初讨论能否争取兰德勒姆支持反贫困议案时，似

乎感到要他接受这一挑战是很困难的。但是经过进一步研究，又觉得这个设

想值得一试。兰德勒姆是一个强有力而且很精明的领袖，如能得到他的支持就会使这一议案更合乎南方人的胃口。因此，约翰逊决定亲自与兰德勒姆谈话，并立即发现兰德勒姆对这个方案很愿意接受。可是仍然存在一个严重障碍。原因是 1959 年他曾经是兰德勒姆—格里芬议案的提案人，该项议案为工会权利设置了许多限制，他被看作是劳工的敌人。然而，对任何反贫困计划，工会的支持都是成功的最基本条件。约翰逊建议奥布赖恩以及施赖弗同劳联一产联的乔治·米尼谈一次话。这次谈话结果并不理想，米尼和他的下属对兰德勒姆很不信任。奥布赖恩回来报告说，工会认为许多年以来劳联一产联把“兰德勒姆”这个名字当作肮脏的字眼使用，现在怎么能让兰德勒姆充当反贫困议案的创始人呢？于是约翰逊决定自己找米尼谈话，并对他说：“总之，我们寻找的只是结果。”经过约翰逊的说服，米尼终于接受了这一安排。

议案刚才出台，就在教育和劳工委员会中遭到共和党的猛烈攻击。他们说这个计划没有新东西，“这个国家从它建国时起就在同贫穷作战”。他们坚持“利益逐层渗透”的理论，认为只要是企业界繁荣，金钱自然会流到经济金字塔的底部。这时约翰逊开始运用几十年的国会斗争经验，开展了纵横稗阖的游说活动。1964 年 7 月 23 日，这个议案在参议院以 61 票对 34 票获得通过。在众议院，尽管保守派进行了猛烈攻击，但因有兰德勒姆的支持，最后于 8 月 8 日以 226 票对 185 票获得通过。8 月 20 日，《经济机会法案》由约翰逊签署。这个法案的通过为反贫困计划的资金来源打开了大门。接着又通过了初级与中级教育法案，医疗照顾法案，房租补助法案，从而扩大了反贫困的范围并同时解决了资金来源问题。

向贫穷开战计划的执行并不顺利。原来设想的一些反贫困措施有些因不符合实际而搁浅，有些因执行不力浪费过多而受到公众指责。新建立的机构有些因管理不善而改组，有些因不适合需要而合并。这些都为保守派提供了攻击的目标。1967 年 7 月 20 日，民主党提出的一项“消灭和控制老鼠法” 被否决，约翰逊惊呼这是美国的耻辱和民主党的失败。据约翰逊在自传中说，消灭鼠害之所以作为反贫困计划的一项内容是因为穷人受鼠害最深。每年在美国有成千上万的人，特别是生活在城市贫民窟中的人被他们家中或公寓中的老鼠咬伤。大多数受害者是睡在摇篮中的婴儿，有些因伤致死，有些则终身毁容。在美国直接或间接因鼠害致死的人比历次战争中牺牲的人数还多。主张立法的人还认为老鼠在从阴沟窜到垃圾堆和厨房中时还携带有致命的肝炎和伤寒病菌，由此可见，鼠害已成为对美国社会的一大威胁。因此，民主党认为消灭鼠害应当得到国会大多数的支持。然而与预料相反，议案在到达众议院时却遇到了阻挠。一些共和党人不仅联合起来打败了这个提案，而且演出了一场讽刺剧，嘲笑这是新的公民“老鼠法”，是“把钱扔到老鼠洞中去”，是对城市老鼠的歧视，等等。这一提案最终以 207 票对 176 票被击败。

由赫勒最初设计后经约翰逊大力推行的反贫穷计划是想在资本主义的框架内用国家福利主义措施解决两极分化问题，它包含有进步思想，反映了在

一个时期中美国民主力量的上升。约翰逊在《有利地位》一书中，曾经用减少贫困人口的数字来表白自己的成就。他说：“当我离开白宫时，政府报告表明在 1964 年有 3500 万美国人陷于贫穷之中，而现在已有 1250 万人脱离贫困，在 4 年中几乎减少了 36％。”但是美国政府后来的统计又说明，在经过60 年代和 70 年代的下降之后，美国的贫穷人口现在又重新上升。1993 年，

美国在贫困线以下的人口占总人口的比率已由 1966 年的 14.7％上升到 15.1

％。这里的深层次原因当然是在地下长眠的约翰逊所无法理解的。