阿瑟·伯恩斯

艾森豪威尔就职后亟待解决的一个问题是着手挽救总统经济顾问委员会的生存。由于许多共和党人把这个机构与新政和凯恩斯主义联系起来因而不愿给委员会拨款。众议院拨款委员会在它的补充拨款法中，只为一个经济顾问提供资金而不是整个委员会。委员会的活动陷于停顿。在这样一个动荡的局面下，艾森豪威尔的行动极为重要。他任命全国经济研究局的主任、研究经济周期的专家阿瑟·E·伯恩斯（Arthur E.Burns）为顾问委员会主席，据说，他同这届政府并没有政治联系。选择他当顾问是由一个三人委员会决定的，这三个人是哈佛大学教授约翰·威廉斯，纽约联邦储备银行官员伦道夫·伯吉斯，还有总统私人经济顾问加比·豪格。

在任命伯恩斯的时候，文森豪威尔对是否需要一个总统经济顾问委员会还没有拿定主意，实际上，他更倾向于不要这个组织。于是他要伯恩斯考虑经济顾问组织的职权，他表示对这个组织的必要性有点怀疑，而倾向于只要伯恩斯一个顾问。但是，他要求伯恩斯对这个问题做充分考虑。伯恩斯告诉艾森豪威尔，正如他抱有一些偏见一样，伯恩斯也有类似偏见，不过他又感

到不管一个经济顾问能力有多强，有一个考虑全面的集体对总统所起的作用可能要比一个单独的经济顾问好。伯恩斯最后对艾森豪威尔说：“我和你多少是在不同的跑道上，然而我将认真考虑顾问组织的职能，我将努力克服我自己的偏见，我将同对此事有经验有兴趣的政府人员交换意见，并且同企业界、学术界朋友商谈回来向你汇报，这是不是你所希望的呢？”艾森豪威尔说：“对！这正是我所要的，不过我要先对你打个招呼，不要长篇大论，我不知道怎样去看。”伯恩斯回答说：“总统先生，因为你不知道怎样去看，我也不知道怎样去写，所以看来我们有机会很好相处。”伯恩斯和文森豪威尔的特殊关系和职业性的友谊就这样开始了。伯恩斯同国会议员、联合经济委员会成员、司法部长、预算局长等人交换意见之后参加了艾森豪威尔在椭圆形办公室召开的会议，提出了自己的报告。经过讨论得出两个结论：第一，总统肯定需要持续不断的具有专家水平的经济事务建议；第二，一个能深思熟虑的集体所起的作用要比一个经济顾问好。经济顾问委员会这个组织就这样保留了下来。

在整个委员会因缺乏经费而停顿的时候，伯恩斯成为由补充拨款而得到经费的唯一顾问。在总统决定保留这个由 1944 年就业法规定的机构以后，国

会 1954 年为这个组织拨款 30 万美元。此后委员会又增加了两名顾问，他们是尼尔·雅各比（NeiI H.Jaco-by）和沃尔特·w·斯图尔特（Walter W.Stewart），雅各比是一名学院经济学家，任命前在加州大学洛杉矶分校商学院研究生部任教务长。斯图尔特没有博士学位，但作为经济学家在为政府服务中建立了极好的声誉，同杜鲁门有意识地任命具有不同背景和利益的人成为鲜明对照的是，艾森豪威尔倡导了由委员会主席推荐其助手的做法。因此，伯恩斯在改组总统经济顾问委员会时除加强了主席的作用之外，还保证了由自己选择委员会的同僚。

伯恩斯的任命受到国会的欢迎。企业界报刊的评论也是赞扬的，因为伯恩斯没有卷人政治冲突，同时这一任命被认为是艾森豪威尔力求尽可能防止萧条而采取的一个重要步骤。

此后，伯恩斯同艾森豪威尔之间发展了一种强有力的工作关系。艾森豪威尔赞成伯恩斯强调的使委员会回到非政治角色去的主张。他需要一名能推心置腹的顾问，而这名主席所坚持的恰恰与总统的想法一致。能够清楚地显示出委员会的做法不同于杜鲁门时代的是，年度总统经济报告的写法。杜鲁门的顾问委员会以自己的名义发表评论，艾森豪威尔的顾问委员会退居幕后，帮助总统准备报告，但在理论上不是报告的作者。伯恩斯实际上每年亲自写这个报告，但他又不算报告的参与者，在这种局面下，有些批评家认为它可能造成报告的客观性会被扭曲或混淆的后果。伯恩斯在年度报告中有时表明自己是政府政策的倡导者，甚至偶尔发表支持政府的言论，但他仍然力求避免在国会听证会上公开作证。当被迫作证时，他还是避免批评总统或采取党派的极端立场。伯恩斯认为要使委员会从杜鲁门时代所遭受的批评中恢

复名誉，采取这种姿态是必要的。

文森豪威尔同意伯恩斯对经济顾问委员会作用的看法。虽然总统还有其他顾问，包括加布里埃尔·豪格以及财政部长乔治·汉弗莱，但他还是维持着和伯恩斯的密切关系。在涉及经济政策时，豪格的职责带有行政管理和政治的性质，主要的作用是使伯恩斯避免陷入同其职责无关的事务，如联邦储备委员会的任命，关税规章的管理，尽管豪格也参加决定重要经济政策，他很少不同意伯恩斯的主张。然而，汉弗莱的情况就不一样了。他在根本的经济政策上常常不同意经济顾问委员会主席的主张。汉弗莱作为一个保守的企业家同伯恩斯相比更加坚持平衡预算这种正统的财政观念，更反对由政府采取反周期波动的行为。此外，作为财政部长和总统的私人好友，汉弗菜显然是对艾森豪威尔更有影响力的顾问“。

不过，伯恩斯作为经济周期专家在同艾森豪威尔交往中也找到了自己对总统施加影响的方法。当人们问伯恩斯，他怎样向总统做顾问工作时，他的回答是很有趣的。

在论及如何对总统施加影响时，他说：“我要把它主要归之于偶然事件，要碰运气，不过也要把它部分地归之于自己心中的一些计划。本来，我对怎样给总统当顾问也心中无数。但是后来发生的事情说明我有许多事情好做。我是一个经济周期专家。我看到一次衰退即将到来，并看得很清楚。由于在这个领域没有什么助手，我要在监视导致衰退来临的各种经济变量的发展方面做很多工作，并且制定对付局势的临时计划。至于如何给总统当顾问，我不知道该怎么办。但是我预感到迟早要发生点事情，果然，一天我接到艾森豪威尔的电话，他要见我，这是我和他的第二次重要会面⋯⋯我想了一下，我去了似后给总统出主意应当做点什么。谈经济，说明事态的发展状况，我不需要为此作准备。我很明白，我要谈这些，或者根据总统的要求，或者是由我主动，不过，我问自己，这样够不够？这里是一位总统，他是靠他在军队中的纪录走上这个岗位的。他在哥伦比亚大学的作用是很有限的。他在经济领域肯定没有特殊背景，或者根本没有背景。所以他必然关心正确处理经济事务。要帮助他我首先必须教会他，但我怎样去教一位总统呢？很明显我不知道，但是，我感到他肯定对政府的职能有兴趣，不管怎样他现在正领导着它。因此，回顾政府的历史，从数量上谈几十年来的就业，支出和收入的走势，等等。然后，我可能不仅要对他谈经济的现状也要谈经济周期，谈某些对经济周期起主导作用的特点，谈一两个其他我所注意到的经济问题，如我们的税收制度。所以我把一些统计表和一两个图表集中起来。我不知道我将如何运用这些资料，但我决定把它们带在身边，看机会教总统关于国民经济的知识，告诉他他所领导的那个政府属于什么类型，今后它将走向何处。一旦你对怎么办有了很明确的考虑，机会自然会来敲你的大门或者你自己将创造你的机会，所以在我同总统谈话过程中，我发现把我的一些图表和表格拿出来并谈一点关于经济周期的历史，政府在就业、收支方面的增长以及税

收结构等方面发挥作用是适宜的或者说是明智的。艾森豪威尔对此深感兴趣。当我要离去的时候，他说‘你必须等一分钟’，他把管安排约见的秘书汤姆·史蒂文斯叫进来，并对他说：‘我刚才和这位伯恩斯先生进行了一次很有意思的谈话⋯⋯现在你记下来，以后每周按排一小时的约见，从现在开始，不得漏掉。’这就是事情开始时的情形。”

尽管汉弗莱在经济事务方面常常具有最后的发言权，但伯恩斯同艾森豪威尔的往来以及他作为经济周期专家的说服力，使这位经济顾问委员会主席成为汉弗莱强有力的竞争者。艾森豪威尔尊重伯恩斯在经济方面的意见，让他在 1953 年新成立的经济增长和稳定顾问委员会中担任主席。这个小经济内阁由与经济决策有关的各部门的代表组成，包括商务部、劳动部、农业部、财政部预算局以及联邦储备委员会。一个由经济顾问委员会的戴维·卢金组织的高级参谋机构“星期二小组”，更加强了委员会在制定政策中的作用。此外，委员会还建立了各种工作组，并参加内阁小企业委员会一类的部门间的组织。如果说伯恩斯决心停留在政治聚光灯以外，他实际上却在制定政策中发挥着积极的作用，远远超过埃德温·诺斯在杜鲁门时期所追求的科学的、中立的专业权威的那种地位。

艾森豪威尔尊重伯恩斯的意见。1953 年当伯恩斯向艾森豪威尔预报说一场衰退正在来临时，的确引起了艾森豪威尔的严重关切，他对伯恩斯说：“阿瑟，你是我们对付经济衰退的参谋长，你要每周在内阁会议上报告我们已处于什么阶段，我们应该做些什么。”这样经济顾问委员会就担负起这一责任。据伯恩斯回忆，艾森豪威尔对委员会应付衰退的计划很满意，在一次每周召开的会议上，当伯恩斯报告自己的行动计划时，艾森豪威尔高兴地说：“阿瑟，如果在战场上你将是多么好的参谋长啊！”作为一个军事统帅说这样的话对伯恩斯可算得是最高的赞誉。

伯恩斯与汉弗菜时有冲突，尽管汉弗莱同艾森豪威尔有更深的渊源，但他并不总是胜利者。伯恩斯回忆起这样两件事。

“1955 年 12 月，也许是 1956 年初，汉弗莱和我碰头，我们常常见面，但不定期，汉弗菜是一个率直的人，相当诚实。他对我说：‘阿瑟！我们必须作出决定，你和我。你正在向总统提出税收方面的建议，可是这恰好是我的职责，你侵犯了我的权限。现在你所干的事很不好，你的想法和我的想法完全不同，这一点把事情搞得更糟。这种情况令人无法容忍。’我说：‘乔治！你是这个意思吗？’他回答说：‘是的，我已经仔细考虑过，我对此感到抱歉，但这是我的决定。’我说：‘乔治，我不明白让总统看到财政政策的两种观点有什么不好。是由他作决定，不是由你，也不是由我。我们并不总是有分歧。’当时我们的确在 1956 年的税收政策上有尖锐分歧，汉弗菜要求减税，而我不是这样。

“1956 年税率的确很高，我对他减税的目标很同情，但对我来说根本的问题是时机。1955 年通货膨胀开始加温。它还没有反映在消费物价指数上，

但是在敏感的原材料价格上已经表现得很清楚。广泛的批发物价指数也在上扬。所以我反对而汉弗莱则主张减税。毫无疑问，政治原因在他的思想中起作用，不管怎样，他对我们各自的角色已得出结论，所以我说：‘好！你已经作出决定，我必须接受这一点；但是我的确要你理解，我没有侵犯你的领域。可能总统必须在你和我之间进行选择，但不是因为我侵犯了你的领域或权威。作为经济顾问委员会主席，我不能忽视财政政策。如果我忽视了它，我就没有履行法律赋予我的责任。自然，你作为财政部长，不可避免地要介入财政事务。总统将如何对待你的和我的建议取决于总统本人。但是，我肯定没有侵犯你的权威，请你不要忘记这一点。’他回答说：‘我理解你怎么想，但我认为它主要是财政部的责任——不管你怎么说，我已经得出结论。’ 我说：‘好！你请吧，和总统约个时间。’然后我又说：‘我不必去了，那是你的问题而不是我的。’他说：‘我要以完全公正的态度去办这件事。’ 我说：‘好！如果你坚持要我去，请你同总统约一约。’这次约见是一两天以后的事⋯⋯最后按汉弗莱的安排，在约好的那一天的下午两点在椭圆形办公室同总统见面，艾森豪威尔以他一贯的热情欢迎我们，他说：‘我的两位朋友，你们正好是我要见的两个人。我刚刚会见一个愚蠢的商人，他说我们现在应当降低税率。这正好是在通货膨胀开始加温的时候⋯⋯这时要降低税率！你能想象哪个白痴能像这个人吗？’我拿出一条手帕，掩住我的脸面⋯⋯ 这是我控制自己不放声大笑的唯一办法。然后在总统那里谈到了各种事情，历时一小时零一刻钟。我一言未发，我等待汉弗菜，但他再也没有谈及这次会见原来的主题。

“我还要告诉你关于汉弗莱的另一个故事。我们通常私交不错，但在1955 年经济报告的问题上不是这样。我是那种该死的主席，总是自己起草总统经济报告。当然，我也从我们的工作班子中得到帮助，但基本部分是我的手笔。正如你所知道的，在总统国情咨文出台的那个季节特别忙。我在那些天被一个接一个的会议弄得不可开交。我在办公室一直呆到晚 8 点钟左右，

然后回家，晚饭很迟，休息一小时，到 10 点或 11 点我又开始写报告，直写

到凌晨 3 点、4 点或，点。这样持续了几周。当然到 8 点，我又要回办公室。所以你可以想见，我的神经已紧张到极点，在一个晴朗的早晨，我接到乔治·汉

弗莱的一个电话，他对我说：‘阿瑟，我要谈谈经济报告。’‘好，’我回答，‘有什么问题？’当时我已把草稿送给有关部门要求给予评论。然后，他说：‘我不喜欢它。’我回答：‘有什么错误吗？’他说：‘它带有社会主义气味。’我大笑：‘社会主义气味？不！你不是这个意思。’他继续说： ‘不！你应当抛弃它。’我最后说：‘乔治！我把全部心血都放在这个报告上，你不喜欢它，你认为应当扔掉它，但是你找错了人，我将不改一个字或一个逗点！’我接着说：‘你找错了人，你最好和总统谈谈，我的报告将维持原状。’他大声说：‘你不是这个意思！’我回答：‘我绝对是这个意思！’ ‘我们的谈话到此结束，再见。’后来从豪格那里来了一个电话，他说：‘阿

瑟！一场暴风雨要来了，乔治·汉弗莱对经济报告感到忿怒，他正在对你搞阴谋，我想和你坐下来商量如何反击。’我回答说：‘加比，你我一直密切合作，请尊重我的愿望，你不要介入这件事。可能有一个阴谋，但不会有反击，让乔治·汉弗莱做他愿意做的事情，让他去干最蠢的事情去吧！总统将或者同意他对报告的判断或者不同意。至于我，我不想干预这个过程，我肯定不想要你有什么行动。’后来加比说：‘但他正在想毁掉你。’我回答： ‘好！如果乔治·汉弗莱能在这个题目上毁掉我，那么即使他今天不做，一两个月以后他也会借别的题目做这件事。艾森豪威尔或者对委员会和我个人正在做的事给予信任，或者他不这样，让我们随他去吧！’我清楚地记得这一天终于到来。这是当我把经济报告提交内阁审查的时候，是在 1955 年。在提交报告时，我只能口头上概括地介绍，有时在这里或那里就原文读上一节，因为报告太长了。一开始艾森豪威尔对我说：‘阿瑟！你有两个烟斗在手里，你怎么可能同时点燃两个烟斗？’直到他提起这一点我还没有意识到，所以我回答：‘总统先生！今天早晨我准备得很好！’真的，我确实准备得不错，听的人都精神振奋。我感到很自信，不管汉弗莱⋯⋯我将得到大家的赞同。当然，我已经把报告草稿送给了各方面的人，但是我忽略了尼克松，因为没有明显的理由必须送给他一个副本，可是他发言了，并且说：‘这是一个精彩的报告，它赋予共和党以一种它所缺少的哲学。’乔治·汉弗莱的阴谋可能包括一些商人如辛克菜·威克斯和国防部长查礼·威尔逊。⋯⋯不管怎样，没有一位企业界大人物说一句话。只有威克斯简单地问了一个问题，那不是敌对性的问题，也不是以敌对态度提出的。这就是内阁会议上对这个报告的全部辩论。然后，艾森豪威尔为这个报告对我表示感谢并且说：‘阿瑟！你这里提出的自然只是一个提纲，现在我要你给我一个完整的报告，我要把报告整个儿地看一看。’我说：‘对！我很高兴这样做。’并且马上递给了他一本。那天下午大约 4 点半钟，我接到艾森豪威尔写来的一封绝妙的信。事实上，几个月以前我有机会重读了这封信。一个叫埃瓦尔德的人，原是白宫的工作人员，正在写艾森豪威尔传记，我把这封信找出来交给了他。在这封信中除了对报告的表扬之外，艾森豪威尔指出：‘有些人可能说这个报告太激进，另外一些人会说它太保守，而我自己则认为这个报告恰到好处！’在这件事情过去之后，我再不掩饰对汉弗莱的感情。他如此粗暴地谴责这个报告，可是他没有做任何具体的批评，只是说它有社会主义气味，我实在怀疑他有没有读过这个报告。我认为可能有人给他读过，指出有三四个句子不合适，而这本来是容易修改的，但他谴责整个报告有社会主义气味，这就变成粗暴的行为。因此我没有掩饰我的感情。有一段时间，当我看见汉弗莱时不理他，这样持续了约 10 天。不过，我们之间的联系并没有中断。而当我不用眼看他时，有一天他拦住我，并且高兴他说：‘阿瑟！你那个报告真是个杰作。’”

这两个故事说的都是艾森豪威尔两个重要智囊之间的明争暗斗，在这两

件事上，伯恩斯都占了上风，说明尽管从根本的经济哲学来说艾森豪威尔更倾向于汉弗莱，但他并不像汉弗莱那样固执。

作为经济周期的最高权威，伯恩斯最关心的是设计一种对阻止经济大滑坡十分必要的灵活计划，他不像凯恩斯主义者，他不认为阻止不大的经济疲软是政府的职责。然而，他懂得在某种环境下财政赤字、减税、公共工程和放松银根这些凯恩斯主义工具的价值。这种观点同艾森豪威尔更保守的顾问们是冲突的，但是，伯恩斯则致力于推动艾森豪威尔接受政府起更积极作用的观点。这与其说是回到新政的立场不如说艾森豪威尔政府发现必须接受联邦对经济的责任，尤其是 1954 年的经济衰退使共和党担心他们会被指责又带

来一个 1929 年。

就经济政策而言，艾森豪威尔政府希望削减联邦开支，平衡预算，减税并且一般地缩小政府在经济活动中的作用。它主要关心的是通货膨胀对私营企业所造成的危险以及政府对经济的过度干预。由于朝鲜战争正在结束，取消对经济的管制是它的第一个动作。尽管对解除杜鲁门的价格、工资管制应当多快有争论，到 1953 年春天的晚些时候，大部分管制已经取消。然而对战

后通货膨胀可能性的担心依然存在。与此相应，联邦储备委员会在 3 月已在推行紧缩的信贷政策，虽然这一政策在夏初又必须扭转过来以适应财政部长期债券的发行。政府也抵制共和党国会要求减税的压力，并且成功地争取到战时超额利润税的继续实行。避免减税对实现艾森豪威尔竞选中关于平衡预算的诺言是必要的。虽然在 1954 财政年度平衡预算极少希望，政府仍然力求

削减杜鲁门的预算，并且设法把赤字从 99 亿美元降低到 39 亿美元。

然而，伯恩斯和他的同事们对制定这些反通货膨胀和削减开支的政策并不起重要作用，因为他们仍然处于重建委员会的过程。但是到 1953 年 9 月

25 日，伯恩斯已经向艾森豪威尔通报了经济情况不好的消息，根据他对一系列由全国经济研究局所发表的经济指标的研究，经济正处于下降或调整的阶段之中。在指出股票市场下跌、企业倒闭数上升。耐用品订货单下降、库存过多的证据以及其他因素之后，伯恩斯得出结论说，这个国家已经在衰退之中，它大概开始于 1953 年 7 月。这个衰退可能是由于削减政府对军事订货的开支以及调减企业库存对销售的比率两个因素相结合的影响。虽然有些人坚持说年初奉行的紧缩银根政策起了某种作用，可是上面说的两个因素是更主要的。

尽管怕发生另外一次 1929 年大萧条，内阁最初的反应是试图熬过衰退而不采取极端行动。可是经济顾问委员会则开始考虑更积极的行动，但仍与政府把联邦行动减少到最小限度的目标保持一致。联储在夏季放松银根可能在某种程度上缓和了这次经济下降的幅度。伯恩斯发现内部对这些建议有许多抵抗。财政部长汉弗莱坚定地主张为了保持稳定，对刺激手段进行一些约束并且反对伯恩斯放松住房信贷的努力。尽管 1954 年住房法案没有赋予总统对政府担保放款酌情决策的权力，政府还是能实行放松放款的政策井足以使住

房建筑恢复生机。汉弗莱也抵制可能增加预算赤字并在长期内导致通货膨胀的进一步减税的计划。他的意见再一次受挫，因为伯恩斯已使艾森豪威尔相信力振兴经济采取这种行动的必要性。由于集中力量于减少消费税和税制改革，政府的建议被批评为过分亲近企业，太晚，也太温和，不足以抵消 1953 年政府削减预算所造成的损失。但是减税也表明汉弗莱的财政保守主义在政府中并不总是占统治地位，说明即使是共和党政府，还是接受了把减税和增加预算赤字作为反周期性经济衰退的基本措施。

共和党人长期以来一直批评新政以及公平施政的民主党人企图通过大规模政府支出进行“水泵启动”，力求推迟这种行动，但是作为最后的依靠，它仍被认为是一种可能的选择。还有一种选择是加快政府支出的步子而不增加实际支出的数额。伯恩斯认为这些预算上的灵活措施可以被证明是一种重要的反周期波动的工具。1954 年 2 月，劳工和国会自由主义者的压力迫使艾森豪威尔考虑施行新的公共工程计划。他力求避免鲁莽行动井委托伯恩斯对一批备用公共工程进行实际规划和协调，一旦经济形势证明有必要就付诸实施，不论伯恩斯或政府中任何其他人都对这种可能性不热心，当 1954 年 7 月的经济复苏解除了这种行动的必要性时，大家都大大地松了一口气。

随着复苏，艾森豪威尔政府又回到强调“自由竞争企业”的立场。他们对 1946 年就业法案的解释与杜鲁门政府强调“维持就业、生产和购买力水平”成为鲜明对比。这意味着要经济顾问委员会和政府不要起太积极的作用。伯恩斯任期的后两个经济报告强调私营部门在发展经济中的作用。伯恩斯继续推广宽松的房屋贷款，扩大政府高速公路以及对长期萧条地区的援助计

划，但在财政事务方面政府中占上风的调子仍然是保守的。当承认政府要起作用的时候，它仅是被要求在建立经济增长和稳定的环境中充任私营企业的伙伴。按照政府和其支持者的观点，这意味着政府主要应实现对经济增长十分必要的稳定。而批评者则坚决认为，这种偏见与反通货膨胀措施相结合将损害全面复苏和长期增长的机会。这一期间，政府不是强调充分就业和增长而是侧重于反通货膨胀，实行紧缩的货币政策，反对进一步减税并且再一次试图使联邦预算实现平衡。在艾森豪威尔的第二个任期，在新的经济顾问委员会主席的主持下，这个在增长目标和稳定之间的冲突继续成为政府里辩论的中心议题。