加德纳·阿克利

大炮和牛油并举导致总需求和总供给的不平衡和通货膨胀。美国经济亟需调整。进行宏观调控，抑制通货膨胀的担子落在总统经济顾问委员会主席加德纳·阿克利的肩上。

阿克利是在 1964 年 11 月大选后，沃尔特·赫勒辞职时接替他担任经济顾问委员会主席的。尽管作风上有某些不同，很少人认为在新任主席之下经济思想会有什么变化。因为他自 1962 年就在委员会中工作，他是忠诚的凯恩

斯主义者。

在阿克利的委员会中，另外两个成员是留任的奥托·埃克斯坦和阿瑟·奥肯（Arthur Okun）。埃克斯坦辞职后接替他的是詹姆斯·杜森贝里（James Duesenberry）。工作班子像以前一样保持精干，只有 16 名职业经济学家。

阿克利不是约翰逊在经济政策方面的唯一顾问。但他对政治现实的理解以及同总统打交道的能力使他成了一个有影响的角色。他可以随时接近总统，常常同他开会或交谈并向他源源不断地递送备忘录。但是，约翰逊在经

济决策上常常坚持已见，对阿克利的使用是有限度的，这使阿克利感到苦恼。到 1965 年春，经济处于前所未有的繁荣之中。1964 年的减税给私人购

买力带来年率 120 亿美元的增长额。到 5 月份，和平时期 50 个月的经济连续扩张的以往纪录已被打破。阿克利所关心的是如何管理这种高就业的经济。以前在经济疲软时期作出决策比较容易，但当经济资源接近于充分利用时就容不得半点疏忽。新经济学——凯恩斯主义的扩张政策——看上去是成功的，然而尚待证明的是这种与高就业一起的经济增长能否在不触发通货膨胀的条件下持续下去。

阿克利就任经济顾问委员会主席后，有许多关于 1965 年可能出现经济滑

坡以及新主席将如何对待它的推测。可是，经济增长最后达到 6720 亿美元，

连顾问委员会对 1965 年最乐观的估计也比它少 140 亿美元。这一年最后一个季度的国民生产总值的增长是历史上最大的。失业率下降到 4％，制造业的设备利用率达到 90％，资本投资计划在加速。经济的这种急剧跳跃是由于1965 年 7 月越南战争的升级，国防开支的突然增长。支出的增加给经济加入了一个没有想到的刺激，它与约翰逊伟大社会计划的支出合在一起把总需求推进到生产能力之上并导致通货膨胀。经济顾问委员会和它的经济学家们总的来说对这种发展认识得很慢，直到 1965 年 12 月阿克利才终于向总统建议在第二年需要实行财政约束。

在这个时候，联邦储备局已经开始独立地抑制过热的经济。金融政策直到 1965 年中一直是适应于经济扩张的。但是自 1965 年 12 月开始，联储转变到高利率和总体紧缩银根的政策。约翰逊和福勒被联储的独立行动所激怒，并且担心这种发展会限制政府在 1966 年的政策选择。随着联储继续把利率从

1965 年 12 月的 4％调高到 1966 年的 5.75％，金融政策成为当年对经济的唯一约束。尽管联储当局并不热中于承担调控经济的全部重担，并且知道过分的金融紧缩将会造成的问题，联储还是不愿意看到在政府无所作为的情况下通货膨胀毫无阻碍地发展。到 1966 年 8 月底 9 月初，联储的紧缩政策似乎将导致一场金融危机。与此同时，经济活动开始出现放慢的迹象，联储因而转向较少限制的政策。

阿克利对联储实行紧缩政策一开始是颇为担心的，后来他已认识这种必要性。1965 年 12 月，他在写给约翰逊的备忘录中提出了增税问题。他说： “如果预算是 1150 亿美元，我毫不怀疑需要增税以防止无法忍受的通货膨胀

压力。”但是约翰逊拒绝考虑这种政策。一方面，他认为这在政治上不可能，特别是在选举年。他还担心要求增税会给他 1965 年刚才发动的伟大社会的国

内计划造成压力，因为这时正是 1964 年减税的第二阶段，它带来了财政收入的增长和相应安排更多国内社会开支的希望。他虽然愿意接受对非军事开支的若干限制作为约束经济过热计划的一部分，但他不愿走得更远。他更不乐意在越南战争的花费上让步。一些顾问建议把战争需要作为兜售增税的理

由，约翰逊则明显地不愿向公众揭示美国在越南战争中已陷得多深。事实上，连经济顾问委员会也不清楚这场战争卷入的程度和代价，而只是盲目地盼望战争能在 1967 年 6 月底结束，使之不致变为一个长期影响经济的因素。实际

上，美国 1966 年在越南的卷入以高于预算估计的两倍支出而告终，从 1965 年底开始的通货膨胀压力显然进一步加剧了。

鉴于总需求的状况，约翰逊政府为 1966 年制定的财政约束计划是远远不足以使经济达到平衡的。没有普遍增税，只有在非国防开支方面的一些小削减。约翰逊支持取消对汽车和电话消费税的减免，加速征收公司所得税并且提出有步骤的所得税预扣，然而这些计划过于零敲碎打以致不会有什么效力。尽管联储的紧缩政策在一段时间内起到了抵消政府财政政策无所作为的作用，到 1966 年秋天已经很清楚，由紧缩银根所导致的经济脱节必须予以缓

解。约翰逊根据经济顾问委员会的建议在 1966 年 9 月送达国会的预算中要求

暂时停止 1962 年的投资课税减免和加速折旧，这就为联储重新放松银根创造了条件。财政部长福勒等人反对停止实施投资课税减免，认为它应当是永久性税法的一部分，但是经济顾问委员会经过说服终于使福勒改变了立场。11 月国会通过了约翰逊的建议。

随着越南战争的军事开支盘旋上升，约翰逊政府内外的顾问们坚持认为必须增税以平衡战争费用，使过热的经济冷却下来。早在 1966 年 3 月，内阁就讨论了这种可能性，但是出于政治原因，约翰逊仍然坚持反对立场。阿克利以及其他人继续进行游说，赫勒、萨缨尔森以及剑桥研究小组也参加进来。约翰逊终于转变了立场，在他 1967 年预算咨文中提出了一项在个人和公司所得税上增加 6％附加税的建议。然后经济顾问委员会也在它的报告中强调了这种增税的反通货膨胀作用。问题在于 1966 年初库存调整正使繁荣受挫，对衰退的担心多于对经济过热的担心。不能期望后半年即将改选的国会愿意根据经济预测通过一项不受欢迎的增税法案。出于这个原因，约翰逊直到 1967

年 8 月，在经济滑坡情况好转之前，一直没有把立法送交国会。这时，通货膨胀压力已经到了必须把附加税由 6％提高到 10％严重程度。很明显，约翰逊早在 1967 年 6 月已经决定这样做。但他不想在 8 月以前宣布这一决定。约翰逊的决心扫除了增税的障碍，可是还需要做国会的工作，使之相信政府的预测是采取立法行动的充分依据。这一点只是在阿克利离开经济顾问委员会以后才得到解决。在此期间，国际支付平衡越来越成为政府的重要问题。1965 年 2 月，约翰逊在国际支付平衡的特别咨文中建议采取一种自愿计划，重点

集中于对大企业的国外投资实行“限额”以阻止资本外流，并鼓励吸引外资。虽然在此以后美国的国际经济地位有所改善，但商品和服务贸易恶化了。到1967 年，随着英镑贬值资本外流重新开始，形势更加严重。同时商品和服务顺差急剧下降。1967 年第四季度，经常帐户逆差达到 70 亿美元。这时谣言四起，说美元由于已无力用黄金兑现，将效法英国使美元贬值。为了驱除这类谣言，约翰逊要求国会取消发行美钞要有 25％黄金准备的规定，以便有足够的黄金应付兑现美元的国际义务。然而，在国际金融市场抛售美元的问题依然难于遏制。

工资一物价路标是肯尼迪反通货膨胀计划的重要部分，在约翰逊时代被继续执行。然而，经济的繁荣改变了成功概率。充分就业给劳工以讨价还价的本钱，工人对工资的要求提高了。同时企业方面则比较愿意通过提价来吸收掉提高了的成本。他们相信政府的刺激政策将能保证在市场上有足够的需求。到 1965 年，劳工对政府实行工资一物价路标日益敏感。他们说自 1960

年以来公司税后利润增加了 67％，而工厂工人拿回家的工资却只增长了 21

％（实际收入增长了 13％）。工会领袖们认为劳工正被迫承担了工资一物价路标加给他们的全部重担。通货膨胀提高了生活费用，劳工变得更不情愿接受政府 3.2％的工资增长指标。

1965 年，在制铝、水泥、玻璃、容器和汽车等行业工资协议都超过了 3.2

％的指标。到秋天，随着通货膨胀压力的上升，政府决定至少要赢得一个大的非通货膨胀协议以显示它的工资一物价政策。由于钢铁业的订价被认为对经济稳定至关重要，经济顾问委员会和政府决定集中力量阻止一项可能导致物价进一步上升的通货膨胀性的钢铁协议。钢铁业的领袖们坚持协议必须建立在估计为 2％的生产率增长的基础之上。后来经济顾问委员会所提出的 3

％的估计终于被接受。在约翰逊的压力下，1965 年 8 月，一个恰好定在 3.2

％指标上的协议终于达成。

在 1966 年，由于经济顾问委员会同 50 个不同产业进行了私下谈判，政府继续在物价政策上取得成功。政府为了控制物价继续运用政府采购、库存倾销和外贸管理等手段。

然而，到 1966 年底，政府的工资一物价路标政策已经明显出现了麻烦。在初秋，迫使汽车和钢铁价格回落的努力只得到局部成功。劳工专家发现经济顾问委员会“小数点”政策在实际谈判中已经行不通并且与集体谈判背道而驰，劳工早已感到实行工资指标时并不努力控制物价是不公平的。1968

年，有组织的劳工发现无工会企业工资上涨的幅度很大，而政府又拒绝了经济顾问委员会把路标提高到 3.5％的建议。他们对此十分忿怒。然而，转折点是 2966 年 8 月航空公司机械师罢工的解决。工会已经拒绝了仲裁委员会3.5％的和解建议，而约翰逊本人则在 7 月批准了一个 4.3％的和解方案，这是对路标的明显违反并遭到阿克利和经济顾问委员会的反对。使约翰逊烦恼的是工会对这个 4.3％的报价也拒绝考虑而最终接受了 4.9％的和解方案。政

府的屈服和失败使进一步保卫路标成为不可能。后来超过路标的和解案例日益增多，这一政策终于走进了死胡同。

政府的工资一物价政策在 1967 年改变了。经济顾问委员会的报告取消了3.2％的指标，并且接受了把生活费用因素包括进去的要求，这是对劳工的明显让步。

经济顾问委员会是执行工资一物价路标的主要部门。这从许多方面看是不幸的。经济顾问委员会力求使别人服从这一政策，把自己放到了企业界和劳工的对立面，因而损害了它的形象并且把本来应当用在解决长期经济问题的宝贵时间消耗掉了。强调工资一物价政策把委员会的注意力集中到了微观经济问题，而这是以掩饰宏观决策的失误为代价的。换句话说，总需求过度这个通货膨胀的根本原因被工资一物价这个派生因素掩盖掉了。