围绕社会保障问题的策划

里根经济学对社会保障制度持批判态度，认为它并没有使真正的穷人受益，反而哺育了大批懒汉。

里根对自愿社会保障计划特别感到兴趣。这种计划主张排除政府干预， 要工人为自己的将来投资。60 年代，这种想法在保守派中广为流传。一旦实施它，将使几百万收入最高的工人退出政府的社会保障计划，从而使整个制度遭破坏。1964 年 12 月 27 日，里根在为戈德华特竞选时提出过这个设想。

1976 年 2 月 8 日，他又提出一种主张，即在社会保障立法中制定一个条款， 允许那些能靠自己为将来退休做好准备的人自愿退出社会保障。这一宣言曾使他左右的助手感到震惊。当时，为福特竟选的司徒·斯潘塞正好利用里根在这个问题上的弱点对他进行攻击。这个问题直到四年以后在老年选民中仍有残余的影响。斯潘塞 1980 年转过来帮里根竞选，他建议里根对社会保障制度要给予明确的支持，或者设法回避这个问题。这对里根是一个难题。一次里根在杰克森维尔一家饭店的走廊中漫步，碰见一名妇女，这名妇女问里根过去对社会保障的看法。里根说：“我过去讲过，由于它是作为保险计划付款的，一个付款人应当有权选择自己以何种方式受益。”

里根当选总统以后曾给白宫的助手们看过一篇把社会保障描绘为一场惨败的文章。但是里根此时已被他身边的智囊所包围。在这些人中，白宫主任贝克同斯潘塞一样担心供应学派关于社会保障的看法会产生消极政治影响， 极力主张里根回避这个问题。正如斯托克曼所说，贝克“认为社会保障是里根的阿基里斯脚心，并决心使总统尽可能同它保持距离”。里根入主白宫不到两个月时，国会授予他放慢社会保障增长速度以减少预算赤字的创议权。贝克把这个建议看作是陷阱而不是一种机遇。

80 年代初，美国的社会保障制度曾发生支付危机。新墨西哥参议员皮特·V·多梅尼西为此提出过一个把政府从困难中解救出来的建议。多梅尼西是一个主张平衡预算的传统经济学家，始终不相信供应学派所鼓吹的削减税收会刺激经济使预算出现结余的说法。正如两党的许多参议员一样，多梅尼西懂得联邦预算中根据法律必须支付而不能随意削减的所谓“权利项目”已经失控，并威胁到财政的稳定。他要求实行预算改革。多梅尼西预算班子的负责人曾通过自己的分析，向这名参议员反映未来预算的前景绝不像白宫的乐观吹嘘，减税将缩小财政收入，而斯托克曼的节约计划也不足以扭转财政的巨额赤字。多梅尼西认为，里根应当利用他同国会的政治蜜月做出在将来会做不到的艰难抉择。

恰好民主党中的保守分子，特别是参议员欧内斯特·霍林斯也抱有和多梅尼西相似的对赤字的担心。霍林斯在卡特时期就提出过放慢按物价指数自

动增加生活费津贴的主张。在里根当选后，他继续提出这样的建议。霍林斯与多梅尼西是朋友，他们已就此问题讨论过多次。1981 年 2 月，霍林斯通知多梅尼西说，他准备支持一项冻结社会保障生活费用津贴以及其他联邦养老金计划的方案。这并不是新闻。使多梅尼西感兴趣的是，霍林斯还告诉他至少有另外四名在预算委员会中的民主党人准备投票赞成冻结或严厉削减生活费津贴的方案。由于多梅尼西知道在该委员会的 12 名共和党参议员中有 11 人赞成这一方案，这就意味着他可以成功地促成一项两党交易。他认为，要想保持社会保障制度的财政健全性，这佯做是必要的。多梅尼西认为，现在通过这一方案已经万事俱备，缺少的只是一个关键要素——白宫的支持。

然而这一支持却姗姗来迟。在参议院多数党领袖霍华德·贝克通知白宫主任贝克关于预算委员会这一议案之后，后者和斯托克曼一起进行了策划， 打算阻止里根接受这一主张。正如斯托克曼后来所说的，贝克反对多梅尼西的主张是因为他“陷入了一种红色警戒”之中。这种担心同竞选时对社会保障的看法一脉相承，即认为它是里根所不应当触动的东西。斯托克曼的动机则更为复杂。他已经为弥补赤字找到 740 亿美元马上可以兑现的节约额，但

还有 440 亿美元“没有找到的节约额”有待进一步落实。他的秘密计划是在

国会批准 740 亿美元预算削减额之后向社会保障开刀。其实，多梅尼西和贝克都会告诉斯托克曼这种打算在政治上是幼稚的。然而斯托克曼私下里几乎像看不起总统一样，也看不起多梅尼西。他暗地里促使《华尔街日报》编辑部使用《约翰·凯恩斯·多梅尼西》这样的标题，诋毁多梅尼西是一名凯恩斯主义经济政策的提倡者。斯托克曼还不公正地指责多梅尼西是“胡佛派”， 说这名参议员相信“预算支出需要急剧削减，预算要很快平衡”。其实，这倒是里根在竞选中在预算上所做的承诺。然而斯托克曼为“革命”的梦想而入魔，却忽视了一个事实，即多梅尼西一霍林斯创议有比他自己的建议产生更大节约的可能性。斯托克曼没有客观地估量这个创议，自以为是地断言这名参议员之所以建议权利项目的削减，仅仅是为了避免其他方面的削减，而这些削减对斯托克曼想肢解福利国家的打算说是至为关键的。斯托克曼在《权术的胜利》一书中说道：“他们要削减权利项目，这样就可以保留他们的能源项目、水土保持拨款、公路基金和教育补助。”“这些是不亚于民主党人的共和党政客、包括自认为是保守派和温和派的人们所赖以茁壮生长的母 奶。”这种说法是可以争论的，但从数学上说是论证不足的。失控的权利项目支出远远超过国会所宠爱的项目。斯托克曼敌视那些站在里根和他自己平衡预算目标之间的人。里根不知道这一点，而斯托克曼也没有告诉他。斯托克曼简慢无礼地拒绝了一个可以甩掉很大一部分赤字的创议。

然而，并不用斯托克曼去说服里根。贝克出于对政治后果的担心，也由于并不知道斯托克曼正在策划一个向社会保障开刀的更危险的行动，已经发动白宫的工作班子说服里根反对这一议案。这是白宫三巨头的全盛时期。贝克、米斯和迪弗彼此虽有分歧，但一致认为任何可被解释为削减社会保障的

计划都会给里根带来风险。三巨头对里根讲的道理是，即使他只同意在未来削减社会保障也将被人看作对竟选许诺的食言。所有里根的政治助手都知道这个道理几乎永远对里根有说服力，并能使他回到以前允诺的立场。三巨头对经济学并不精通，他们中间没有一个人曾经注意过里根预算会产生巨额赤字的前景。贝克后来在迪克·达曼的推动下，懂得了如此深广的减税是一个错误。但在 1981 年 3 月，他还不懂得这一点。当里根于 3 月 17 日去国会山与共和党参议员会见时，他根据贝克提供的情况抵制了多梅尼西的建议。

斯托克曼把自己看作是一个革命家，而将社会保障看作是“空谈社会主义”。他想取消嫁接在社会保障这棵大树上的各种福利计划，并急剧减少给提前退休者的津贴。斯托克曼在 5 月 9 日把这个计划通知白宫工作班子，但它的含义则并未被广泛理解。这种情况并不是偶然的。正如斯托克曼后来的自我表白，他的文件是“用完全不可理解的社会保障署的格调和行话写出来的，它把每件事都弄得含糊不清”，“上面所附的备忘录几乎没有说清任何事情”。他于 5 月 11 日带着这个建议去见总统。在对里根一小时的汇报中， “里根的眼睛被技术细节弄得模糊不清，因此除了接受或拒绝这一揽子建议已没有其他选择”。斯托克曼为分阶段取消提前退休提出了强有力的理论根据，说这种做法本来并非是社会保障的一部分。里根接过斯托克曼的话说： “我自 1964 年以来就提出警告说社会保障正在走向破产，这是为什么会如此

的原因之一。”斯托克曼的计划文本将于 1982 年 1 月 1 日生效，它将把提前

退休者的每月津贴由 469 美元减至 310 美元。假定这个建议是按熙这样的辞句送达里根，那么他和他的政治顾问们一定会想到这个计划将导致的政治喧嚣。但是无论斯托克曼或任何其他人，都没有提到这个建议的生效时间。安德森支持斯托克曼并对里根说：“你将是历史上第一位诚实而又一劳永逸地修补好社会保障的总统。”他还说“没有第二个人有你的勇气去做这件事”。里根在这几个人的影响下采取了一个不寻常的行动，当场批准了斯托克曼的方案。

迪克·达曼（Dick Darman）在他为白宫服务的许多年中，这是少有的一次受到突然袭击。他在会前匆匆地浏览了斯托克曼的建议，在讨论中没有发言。他怀疑文件的术语中隐藏着政治上可疑的建议。达曼是贝克工作班子中公认的智囊。这次他并没有感到什么紧张，他知道里根很少当场决定问题。对于敏感问题，里根通常的做法是带回去考虑，这样就给白宫工作班子一个机会去分析任何摆到桌面上来的建议并进行政治探测。如果一项有待决定的建议被认为在政治上有风险，贝克和达曼通过三巨头会议或立法战略小组的操作，通常就能找到一个摆脱它的途径。可是就在这一天，里根越过了通常的程序，当场做出了决定。这就使贝克和达曼迅速向外推销这个社会保障计划但不用白宫的标签。在里根做出决定后两小时召开的立法战略小组会议 上，贝克命令把这个社会保障计划称为“狄克·施维克计划”，并在第二天由健康与人力服务部部长施维克而不是由白宫宣布。施维克和斯托克曼提出

抗议，但没有用处。尽管贝克和达曼并没有推翻总统决定的权威，但他们对何时发表有完全的控制权。施维克虽然不喜欢贝克的安排，仍然尽到自己的责任，第二天在健康与人力服务部宣布了这个建议。

但重要的不在于宣布决定的地点而在决定本身。《华盛顿邮报》在 5 月

13 日的头条新闻中宣布“里根建议削减 10％的社会保障费用”。在第一版的分析中，高级记者戴维·布罗德评论说：“里根做了任何前总统不敢做的事情——极力要求国会从这个最受珍爱、得到最广泛支持的福利计划中切下一大块来。”国会不想干这样的事。共和党参议员被激怒了，并且士气低落， 而两院的民主党人则对白宫给他们这样一个好机会大为高兴。众议院议长奥尼尔称这个建议是“可鄙的”。参议院财政委员会主席多尔立即警告白宫， 共和党将不支持这个计划。在遭到民主党嘲笑之后，参议院的共和党人率先破坏了这个计划，5 月 20 日，一致否决了这个议案。后来评论家认为这个社会保障建议是“里根政府国内政策的主要错误，它是一个由斯托克曼和施维克做出的政治上有极大错误的判断，而这两个人自 1980 年以来一直在国会中服务”。

里根后来在政治上逐渐从这场灾难中恢复过来，但他再没有对联邦预算中这个基地展开过大的进攻。为了挽回面子，他于 1981 年 12 月任命了一个以艾伦·格林斯潘为首的两党委员会，处理社会保障的财政危机。委员会成员由总统、众院议长奥尼尔和参院多数党领袖霍华德·贝克任命。白宫向“社会保障改革全国委员会”传达的一些设想是由达曼和贝克控制的，他们同格林斯潘密切合作，高度关注为斯托克曼所忽视的政治限度问题。

在 1982 年选举之后，格林斯潘设计了一个微妙的妥协方案，它摆脱了眼前的财政危机但并没有解决这个制度的长期结构性问题。这个妥协方案的要点是：分两阶段增收雇主和雇员的工资税；逐步提高退休年龄，到 2027 年由

65 岁变为 67 岁；对高收入的受益者的津贴收税并且把按指数化增加的生活

费用津贴推迟 6 个月支付。这些更改节约了 1650 亿美元的开支，被认为足以在进入下个世纪前使社会保障制度得救。长期的社会保障支付问题被推迟到将来解决，做法与这个制度最初创立时一脉相承。然而里根却相信自己已经正视并解决了所有的问题。1983 年 4 月 20 日，里根在白宫的南草坪为社会保障的修正案举行了立法签字仪式。里根说：“这个方案表明我国无论何时都对社会保障承担铁一般的义务。”奥尼尔的评论是：“今天对美国是一个高兴的日子。”