第一个百日新政的策划者

罗斯福是一个杰出的资产阶级政治家，他和资产阶级学者不同的地方，在于他重视听取学者的意见，但又不拘泥于学究式的意见，他有明确的政治目标：运用国家机器干预垂危的资本主义经济，挽救和发展并巩固这个制度。但是他把达到这个目的的过程看作是一个实验的过程，他在推行自己的政策时是雷厉风行的，而一旦发现问题又会随风转舵，改弦更张。他于 1932 年 5 月在乔治亚州亚特兰大城奥格利索普大学讲演时说过这样一段话：“这个国家需要勇敢的、坚持不懈的实验。采取一种方法试一试，这是一般常识；假如失败了，那就坦率地承认并且试一试别的办法，然而无论如何总要试一

试。”

在美国总统中，罗斯福以在自己身边团聚一批知识分子即所谓智囊团著称。这个智囊团早期人数甚少，后来逐渐扩大，容纳了各种不同见解的谋士，但是他们要求改良、反对保守则有一致之处。这些人在不同时期对制定经济政策起了不同作用，但是拿主意的始终是罗斯福自己。他存在于他们之中而又凌驾于他们之上，他的领导艺术在于审时度势，根据政治斗争的需要，时而采纳这一派意见，时而采纳另一派意见，使航船在大海的风浪中保持平衡，使自己在政敌林立，波涛汹涌的政治风云中始终立于不败之地。

第一次百日新政的出台是三个智囊人物参与谋划的产物。这三个人是哥伦比亚大学教授雷蒙德·莫利（RaymondMoley）；雷克斯福德·G·特格韦尔

（RexfordG.Tugwell）和阿道夫·A·伯利（AdolfA.Berle）。莫利是政治学家，特格韦尔是经济学家，伯利是一名对经济钻研很深的律师。他们三个人都主张联邦政府必须在经济生活中发挥积极作用，而以特格韦尔的倾向为最强烈。

特格韦尔在 20 年代和 30 年代早期著作中的主要论点，是现代工业技术和科学知识在工业中的运用已经使真正富裕的经济发展成为可能。这种趋势可以通过在政府领导下的工业合理化而得到推进。在《工业的未来岁月》一书中，他详细描述了劳动生产率的增长及其原因，并且雄辩地呼吁沿着这条道路走下去。他争辩说，大规模经营和兼并运动通过大量节省劳动和强化协作对生产率的提高做出了贡献。因此大型企业是应当受到鼓励的。他认为：工业兼并以后的生产机能如果管理得宜，能够调节流入工厂的物资，又从工厂到达消费者之手，其形式之完美可以达到我们所希望达到的最方便的程

度。行业联合会只要能使劳动生产率提高并且使生产合理化，从而把有关工业置于更高水准也应受到鼓励。按照特格韦尔的看法，兼并不应当被厌弃而应当受到褒奖，因为它能方便信息的交流和资源的利用。

他还认为工业的成熟以及由竞争走向联合使经济的自我调节机制消失并使公众利益和高度集中的工业发生冲突，这时政府调控应当发挥作用。合理化的工业应当受到鼓励并使之为社会的目标而不是个人目标服务。我们应当利用社会的而不是自私的动机给一个较好的有道德的世界带来好处。所有这些当存在一种计划时就能做到既使工业合理化而又适合社会需要。

特格韦尔对大萧条的解释，是从他的劳动生产率提高以及经济富裕的理论中推导出来的。在《计划经济原则和自由放任制度》一书中，他特别强调科学管理和加工工业的联合化。把它们看作是促进富裕的手段，但又指出生产商品泛滥成灾是经济无法应付的，他说：“如果我们有眼光能看到泰勒工作制的含义，我们必须懂得伴随生产的巨大膨胀而来的是把所有商业渠道堵塞，把人为限制的贸易机构淹没，并以一个剧烈的重建时期而告终。”

特格韦尔在用生产过剩一消费不足的理论解释大萧条之后，接着指出自由放任政策是在一个科学的经济管理中的“无政府状态”。他认为，“只要一味追求商业特权，混乱和骚扰马上就会泛滥成灾，窒息那种本来合理地属于工业体系的顺畅交易，计划化是使这一问题得到解决的途径”。特格韦尔主张创立一个全国经济委员会作为计划机构进行活动。

在增进生产率之外，特格韦尔认为未分配公司收益的积累是生产过剩一消费不足的重要原因。公司企业积累收益是作为对不景气的预防，但这样做的结果阻碍了能够防止不景气的价格下降和实际购买力的提高。

特格韦尔在 1933 年出版的《工业纪律和政府艺术》一书中，总结了他的计划化观点。他认为，一种有效的联邦政府制度能够在现存宪法和制度的框框内建立起来。有些变革是需要的，企业公司向联邦注册，从未分配利润中征税，驱使它们投入资本市场，在那里它们的分配能受到控制，并由一个政府机构编制生产计划确定价格，同时与主要行业联合会取得联系。用这种手段私营企业制度能够得到协调和指导，使获得更多的产量和更高的劳动生产率成为可能。

特格韦尔的观点在一些方面和罗斯福相呼应：如美国经济趋于成熟，萧条的根源是生产过剩消费不足，通过计划化能取得更好的生活方式。不过，特格韦尔比罗斯福表达得更具体，更充满热情，更重要的是他们两个人都看到需要联邦计划以稳定经济，这就不可避免地意味着拒绝放任自由的理想。伯利在智囊团中做出了另一类型的贡献。伯利原来是一个信贷和银行财

务专家。他对经济权力的集中作了卓有成效的研究，既补充了特格韦尔的计划化的观点，又支持了罗斯福对财阀和缺乏责任感的企业领袖的厌恶之情。伯利和经济学家加得纳·米恩斯在开始为罗斯福工作时写成了《现代公

司和私有财产》一书。这本著作精心描绘了现代公司体制的结构及其控制能

力。它表明所有企业财富的 38％（不算银行）都集中在 200 个巨型公司之手。而这些公司反过来又被一小撮经理和财阀所控制。广大的股票持有者——名义上的所有者——已经对他们的财产失去控制。由于经理们用松弛的联营执照、委托投票、发行无投票权股票、组织控股公司以及其他合法手段把企业牢牢抓在自己手中，股东们实际上已经失去了对自己财产的控制。在伯利和米恩斯看来，巨型公司的兴起和所有权与控制权的分离有重大含义。第一，传统的利润作用原理必须加以修正。在 19 世纪，制造商和买卖人拥有不同于纸面权利的真正财产，他住在企业附近并且一般对管理负直接责任。对他来说，自然增长的利润是推动他作出买卖决定的动力。但是在新公司体制下，所有者放弃了经营责任，明确的利润动力已经变得暗淡，传统的利润动力理论已无法维持。第二，传统的私有财产理论正在改变，所有者放弃了管理责任，他只能分享利润。经理人员的利益也不占统治地位，因为他们一般占有公司的很小一部分股票。巨型公司的兴起把社会是一个整体的论断提到了前列，把公司必须为整体的论断提到了前列。公司必须为整个社会的利益效劳。“面对社会的巨大利益，无论是所有者还是控制者都不能要求任何东西⋯⋯ 只有社会所提出的要求才能以其明确性和力量放到前面来。”

在以后的一本书《流动要求权和国民财富》中，伯利认为，为了保护公众利益，具体的政府干预是必要的。作者拒绝靠“自由放任”政策允许私人利益集团采取损害社会的措施。

伯利在 1933 年秋《纽约时报》星期日杂志的一篇文章中有说服力地总结了他的观点，他承认“旧的经济力量仍在起作用，它们也能经过一段时间之后达到平衡。但它们要花很长时间去做并且在此过程要压垮许多人，以致使加在社会体系上的高度紧张达到不能忍受的程度”。他把新政刻画为“一个巨大的试验，企图塑造个人主义和资本主义制度，使之变为有指导的经济之努力”。“不是通过革命而是通过更困难的温和重建过程”。

莫利对罗斯福经济思想贡献不多。他是原来智囊成员之一。实际上，特格韦尔和伯利都是他在 1932 年春引见给罗斯福的。莫利在这个集团中的作用不是经济政策的倡导者而是组织者和触媒剂。这个集团里还有塞缨尔·罗森曼和巴兹尔·奥康纳，后来他们被休·约翰逊所取代。

在这个集体中最重要的成员是罗斯福。莫利曾经描绘过罗斯福在奥尔巴尼和他的顾问们聚会的情形。

莫利说：“日常活动很简单；萨姆（罗森曼）多克（奥康纳）和我带一两个人乘下午的火车去奥尔巴尼，晚饭时间抵达。在饭桌上的谈话是愉快、随便和无关紧要的。可是我们一旦走出餐室进入研究，漫无目标的谈话就结束了。罗斯福、萨姆或者是我自己会向访问者提出问题。我们立即以一种极为兴奋和使人疲劳的速度谈下去。

“罗斯福这时立即变为一个学生，一个盘问者和裁判。他全神贯注地听几分钟，然后插进来提出问题，其尖锐程度常常被穿插一些有趣的轶事和对

发言者的同情所淡化。或迟或早我们都转向访问者。但是，罗斯福提出的问题总是像节拍器一样打着拍子，问歇则越来越短，问题本身将会变得内容更加丰富和充实——这是他每晚的例行功课。

“到午夜，我们必须赶去纽约的火车，萨姆、多克和我已经精疲力竭。访问者看上去已经无精打采，罗斯福这时已不屑于再提问题，他将就我们讨论的问题作生动的发言，晃动手中的香烟以突出重点。这种表演总是从春天到夏天一次又一次地重复下去。”

特格韦尔曾经描述过一系列相似的会议，并称它们为“作总统的准备会议”。在会议上，对参加者所作调查涉及的领域有许多是以前没有专门研究过的。特格韦尔指出，罗斯福和他的智囊们都想对大萧条找出答案，遗憾的是他们始终没有找到。罗斯福的顾问塞缨尔·罗森曼（Samuel Rosenman）指出，“罗斯福几乎总是就这些题目读一些东西，常常提出关于这些问题未经消化的意见。他毫不踌躇他说出自己想法并请大家评论”。

这种会议有几方面作用。第一，他使罗斯福明确自己对主要经济问题、趋势和时间因素的想法；第二，大家带给他最新的观点队及问题的答案，智囊们的讨论似乎很少遗漏重要建议；第三，他们常能开辟新的政策蹊径，而那是以前从没有想到过的。当罗斯福于 1932 年 4 月去温泉休假时，他要他的智囊们在他外出时继续工作。目的是准备一项关于经济问题各方面的备忘录，提出一些特殊措施以便供罗斯福考虑，为一种有效的方案奠定基础。这项准备工作迫使智囊们明确自己的基本信念，找出作为连贯性政策可以立足的基本点。

罗森曼说：

首先，我们从这一假定出发，即我国经济出毛病的原因是国内的，因此治疗的办法也必须是内部的。

第二，需要一种信念，即不仅必须扩大政府的管理权力以防止滥用权力（例如管理股票市场，取缔童工），而且要加强控制以刺激和稳定经济（例如“农业计划”并集中很大权力于联邦储备局）。

第三，拒绝传统的威尔逊——布兰戴斯哲学，即认为假如美国有一天能变为一个小业主的国家，变为在栗树下面营业的街头杂货店、铁匠铺就能解决美国生活中的问题。我们同意我们困难的核心是经济权力集中的无政府状态。我们相信任何把企业划小的企图必然要摧毁美国对它的全体公民给予高标准生活所作的重大贡献——大规模生产的发展。我们同意必须保持机会均等。但我们承认竞争并不是内在的美德。竞争既阻止也制造滥用权威。

罗斯福及其智囊们在纽约州首府，为参加竞选做了充分准备。1932 年的总统竞选是胡佛保守主义经济政策和罗斯福改良主义经济政策的对抗。

在整个 1932 年竞选运动中，罗斯福斥责胡佛对大危机无所作为。照罗斯

福的说法，这次大危机所以如此严重，胡佛恰恰是帮了倒忙。1932 年 8 月 20 日，罗斯福在俄亥俄州的竞选演说可以说是这种攻击的典型。他说：“我可以对现政府的历史作用用四句话加以概括。第一，他通过错误的经济政策鼓励投机和生产过剩；第二，他企图缩小崩溃的严重性，并引导人民不注意其严重程度；第三，他错误地把危机的原因归之于世界其他国家；最后，他拒绝纠正国内恶势力，危机就是这种恶势力带来的，他拖延救济，把改革置于脑后。”

这种攻击在 10 月 25 日的巴尔的摩讲话中达到了顶峰。罗斯福把他的四点批评概括为共和党现领导的“四名骑手”，它们是破坏（Destruction）拖延（Delav），欺骗（Deceit），绝望（Despair）。罗斯福的竞选纲领是一种中间的改良主义的立场。1931 年，他写道：“我们正在走过一个困难时期，我想这个国家的每个人都了解这个事实，今后的几年将会有许多变化，采取许多调整措施以应付新情况，然而说到底，基本原则将和往常一样。”

罗斯福 1932 年 7 月 2 日在芝加哥发表的提名演说为竞选定了调子。他承诺施行一种中间道路性质的改造，既不倒退也不激进。他说：“狂热的激进主义的危险只能带来灾难。倒退对激进派并不是路障⋯⋯应付危险的办法是提出一种改革的纲领。”

然后，罗斯福就指出大危机的基本原因——消费者的购买力赶不上生产的步伐。其结果是“大量的公司积压了过剩产品”。

在阐述了对改革的一般立场并且把危机归因于消费者手中缺少购买力之后，罗斯福就转向特殊问题。他主张政府节约，批准公共工程以刺激就业，条件是这些项目能自力更生，并且通过发行债券筹集资金。对于农场主，他主张把那些无利可图的土地退耕还林，合理安排，减少过剩生产。用合理关税收入的一部分提高农产品价格。他答应降低贷款的长期利率，延长抵押贷款的还款期。他攻击共和党的自由放任政策。强调美国人民需要工作和保障。罗斯福用下面的名言结束他的演说：“我向你们宣誓，我立誓对美国人民施行新政。”

接着，罗斯福就提出了应付危机和紧急状态的大纲。这个纲领反映了他自由主义改良派的姿态。他对农场主、企业家和工人都许了一些愿。

首先是农民。他指出问题的中心是农业在国民收入中所占的份额已由1920 年的 15％下降到 1932 年的 7％。而这一时期，农村家庭大约占全国人口的 22％。罗斯福把解决农业问题的政策分为长期的和短期的两种。长期政策是建议施行农业计划作为解决问题的基础。然后转入短期救济计划，这是农场主们更关心的问题。第一，他答应对农场抵押贷款重新提供资金，降低利率和延期偿付本金；其次，他答应降低关税以“恢复国际贸易的流通”，这种流通所带来的成果将大大帮助美国农场主处理他们的剩余产品。

罗斯福还提出一个相应的工商纲领补充了他的农业纲领。8 月 20 日，他

在俄亥俄的讲演中批评了美国工业的集中控制，他说：“在一个寒冷的黎明，对形势估量之后，我们发现了什么呢？我们发现 2／3 的美国工业集中在很少的几百户大公司。管理这些公司的人实际上不过 500。我们发现这个国家中半数以上的储蓄是投资于公司股票和债券中，并且在美国证券市场上倒来倒去。我们发现不足三打私营银行和商业银行的股票附属机构在指挥美国资本的流通。换句话说，我们发现经济权力集中在少数人手中，和胡佛总统所说的个人主义完全相反。”

为了对付这种工商业寡头对金融业的操纵，罗斯福要联邦政府对公众提供保护。他提出的一系列办法后来成为新政关于证券交易和银行立法的基础。其中包括：向公众提供有关发行新股票的目的以及发行新股票公司的真实信息；联邦政府对跨州经营的控股公司以及证券交易的管理；对银行实行更严的监督；限制投机；商业银行和投资银行的分离，等等。

罗斯福在谈到工业问题时，为一年以后建立全国产业复兴署确定了若干原则。1932 年 9 月，他在旧金山演说中回顾了历史，陈述了经济成熟的理论。他认为巨型公司的发展以及新边疆的消失给美国提出了新问题。罗斯福认为不可能“使时钟倒转，把大公司加以破坏，回到每个人拥有自己单个小企业的时代”，然而“高度集中的经济制度”能够变成“20 世纪的暴君”。此外，机会均等已经由于边疆的无法扩展和大公司在一个又一个经济领域排挤小企业而日益减少。罗斯福断言，在这个新的公司世界，对价值观必须重新估量，现在的问题不是新建工厂和开辟边疆而是为过剩的生产重建国外市场，解决消费不足的问题，为此必须调整生产和消费，更公平地分配财富和产品，要使已经存在的经济组织适应于为人民服务。在这样的环境中，政府的作用必须改变。要限制制造业中的商人和工商业团体的自由行动，使之符合于全体的利益。政府的作用是“实行制约”并且“保护公共利益”。

对于美国商会（Chamber of Commerce）的主张，即允许各行业限制竞争，协调生产和分配，罗斯福是赞同的。他认为“新政”对工商业的基本原则是在政府指导下的合作而不是竞争。

在向农场主和工业家发出呼吁之后，罗斯福转向工人。他要解决的是城市工资收入者就业不足和失业的问题。

在整个竞选运动中，罗斯福反复强调他的信念，即要使购买力维持下去必须更平均地分配收入。他答应工人，只要是失业者就将得到足够的救济，联邦政府鼓励各州建立失业保险制度。

罗斯福 1932 年的纲领表明他超出了美国人过去的传统，在更大程度上接

受了计划原则。在 1932 年的竞选运动中，他主张把计划原则应用到许多领域中去。在退耕还林的土地政策以及政府必须把发展电力作为区域发展基石的观点以外，他还主张施行农业计划以维持农业的购买力。实行工业计划以平衡生产和分配。对铁路运输，他也主张由政府计划，指挥和进行财务管理。每一个这种类型的计划都将由政府和企业家结合起来进行决策。

许多政治评论家并没有注意到罗斯福演说中要改变政府在经济中所发挥作用的含义。只有一位观察家理解 1932 年的选举是经济政策的一个大转折。这个转折将把企业家在经济决策中的支配地位让给联邦政府。这位观察家就是胡佛。

胡佛 1932 年 10 月在麦迪逊广场花园发表的演说中争辩说，他是站在真正的美国理想的立场上，而罗斯福的建议则是对这种理想的背弃。

胡佛看出罗斯福将扩大联邦政府的权力以实现罗斯福主张的“社会正义的哲学”。胡佛认为，“这意味着联邦政府的膨胀，意味着官僚主义将在我国以史无前例的速度增长”。

胡佛意识到罗斯福的当选将意味着“积极国家（Positive State）—— 管理的扩大。福利和计划将战胜胡佛拥护的“自由放任国家”的观念。美国选民最后以 2282 万票对 1756 万票的结果选择了罗斯福。

罗斯福就职以后三个月，他的新观点、新规划像连珠炮一样向国会袭来，这在美国的历史上是前所未见的。从 1933 年 3 月 9 日通过紧急银行法到 6

月 16 日通过铁路协调法案这 100 天中，罗斯福向国会递送了 15 件咨文，通

过了 15 项立法，发表了 10 次演说，每周举行两次记者招待会和两次内阁会议，和来访外国国家首脑会谈，主办了一次国际会议，作出了主要的国内国际政策决定。这个时期也是罗斯福的经济智囊们殚思竭虑为罗斯福出谋划策的最高潮。他们的理想和抱负是通过总统的行动开始付诸实施的。罗斯福坚决果断、雷厉风行与胡佛时期的优柔寡断、无所作为形成鲜明对照，由此取得了振奋人心，坚定信念的政治效果。这是罗斯福的一个重要目的。

国内外资产阶级为美国从崩溃的边缘得到拯救而庆幸。休·约翰逊后来评论说：“我们那时距离崩溃和革命已近在咫尺。”特格韦尔说：“3 月 4 日我们是在有秩序的革命——和平地、迅速地和过去的观念决裂——和狂暴地、无秩序地推翻整个资本主义结构之间做出选择，这样说是决不过分的。” 温斯顿·丘吉尔作为美国之外西方世界的代表性人物，对罗斯福的百日新政做了如下评价：“罗斯福是一位探险家，他所作的航海和哥伦布一样是前途未卜的，这是一种探索，其重要性可以和发现新大陆相比拟。”

百日新政所带来的振奋人心的效果，清楚地说明垄断资本主义制度已经发展到没有国家机器的支撑就难以为继的阶段。但是国家究竟能在多大程度、用什么方式解决垄断资本主义的各种矛盾呢？没有现成的答案，必须经过试验。1933 年的百日新政就是这样的试验。

第一个百日新政的各项经济政策和经济立法基本上是为了达到三个目的，这就是救济（Relief），复兴（Recovery）和改革（Reform）。在各个立法中有的是简单地为了达到一个目的，有的兼顾几个目的。这些政策的实施有不同的遭遇和不同的效果。其中最有争议、也是早期智囊人物为之奋斗的核心部分是农业调整法和全国产业复兴法。

百日新政处理的第一件事是银行倒闭。然而 1933 年 3 月间，使罗斯福

感到紧迫的另一个问题则是农业危机。在美国人中，除了黑人劳工之外没有人比农场主在大危机中所受的打击更大。农场主在 1932 年实现的净收入少于1929 年的 1／3。农产品价格跌落了 50％；工农产品比价从 1929 年的 83，降低到 1932 年的 55（以 1910—1914 年平均价格为 100）。整个冬季农业地区的暴力事件沸腾起来。农场主联合起来不许因还不起债而被取消抵押贷款赎回权。沿公路组织纠察线阻止农产品运往城市。这些行动说明农场主的忍耐已经到了尽头。1933 年 1 月，农业联合会的首领爱德华·欧尼尔在参议院声称：除非为美国农场主做一些事情，否则在 12 个月内，农村将发生革命。”

罗斯福对这些情况很清楚，他懂得在有这样大一部分人口丧失了购买力的时候经济的全面复苏是很少可能的。他告诉来访者说：“农场主是必须加以扶植的人。”早期新政的智囊人物对农业政策有两派意见。一派是休·约翰逊的同事乔治·皮克（George N.Peek）。他的主张带有保守的、民族主义的色彩。他主张给农场主以关税保护。政府把进口农产品时所收的高关税分配给农场主，数目和他们在国内市场所销售的农产品成比例。在这种情况下除非遇到特别丰收的年头，不需要对农场主的生产加以削减。对剩余农产品，由政府给予支持，运到国外市场去销售。

另一派以华莱士（Henry Wallace）和特格韦尔为首，他们主张由政府控制耕地面积，实行国内配额计划（Domcstic AllotmentPlan），凡是放弃了生产的耕地，农场主可以通过收取租金的形式从政府得到补偿，用这个办法限制生产。农场主与政府合作是自愿的，但他们一般不会拒绝接受因放弃耕种一定比例的土地而得到的支票。皮克认为，这一计划尾随着政府对农场主的管理，带有集体主义的味道。同时它通过在国际市场上减少美国的剩余农产品，提高农产品的世界价格而使外国农场主得到好处，所以又有国际主义的味道。皮克认为这种办法行不通。

双方的争执在 1933 年 3 月初摆到总统面前，可是罗斯福却站在华莱士等人一边主张控制耕地面积。不过，罗斯福并不愿意放弃皮克计划中的“民族主义”色调，所以农业调整议案中的措辞是兼收并蓄的。此外，罗斯福还同意让皮克任农业调整局的局长。

农业调整议案在参议院中遭到代表中小农场主利益的约翰·辛普森（John

A. Simpson）的抨击。他认为，不论是控制耕地还是提高关税实行对等补偿都解决不了问题，它只能治标不能治本，根本的问题是：“40—50％的农场主掉在抵押贷款这条河的中间，首要的事情是扔给他们一个救生圈。”办法是：“使美元贬值，使农场主、小业主、自由职业者，每一个人都能支付他们的债款。”众议员莱姆克宣布，辛普森正确地表达了 85％农场主的心声。众议院以压倒多数赞成实行通货膨胀政策。最后，通过了托马斯修正案给总统以自由铸造银币、确定金银比价、无限制地发行纸币和使美元的含金量降低等办法使通货贬值的权力。当国会辩论农业调整议案时，玉米种植区的骚动达到了高潮，艾奥瓦地区法官被暴动的农场主用绳子吊起来直到失去了知

觉。农场领袖大会于 5 月 4 日大会表决全国罢工。于是联邦政府又提出以低利息帮助农场主重新得到抵押贷款资金。这样，农业调整法在最后获得通过时满足了农场主的三项要求，即对过剩农产品实行价格保护，使货币贬值以利清偿债务并向农场主发放低息贷款。人们认为，自 1863 年实施宅地法以来没有任何别的法律比它给农场主的好处更多了。

不过，人们对农业调整法也有许多批评。显然，这一立法对大农场主最为有利。中小农场因为没有多少土地租给政府而获利有限，农场工人、分成农民和租地农民更得不到什么好处。此外，该法只对几种主要作物和产品如棉花、小麦、烟草、玉米、猪等给予价格支持，在此范围以外的作物价格反而更加疲软。1934 年，旱灾和尘暴帮助了耕地控制计划，限制了生产并使农产品价格上升。但中小农场破产加速，租地和分成农民由于机械化和集约经营被从土地上赶走。农业调整法未能给所有人带来福音。尽管如此，该法所确立的政府对农业进行干预的模式，如价格支持、限产限售、土地休耕等却成为战后历届政府在不同情况下解决美国农业问题的主要手段。

抢救农业为新政拉开了序幕。然而，工业问题却日益引人注目。美国经济的心脏既不是金融也不是农业而是工业。可是，这颗心脏的跳动却越来越微弱。根据联邦储备委员会的指数，制造业生产从 1929 年的 110 降到 1932 年的 57。几乎下降了 50％。制成品按现价计算的总价值跌得更惨，从 380 亿美元降到 175 亿美元。私人建筑业由 75 亿美元降到 15 亿美元。

然而，如何推进工业呢？罗斯福的智囊人物约翰逊和莫利在一点上是一致的，即必须在企业和政府的框框内推行工业计划。身为将军的约翰逊 15 年前曾经为战争进行过工业动员，现在他主张全国一致努力为复苏而把工业动员起来。他一直相信战时工业局的经验对和平时期有用。他曾经在一个报告中说：“尽管详细的中央计划也许并不必要，但和平经济要想充分发挥效率只有一个办法，就是在反托拉斯法禁止联合行动的条件下通过行业联合会实行计划化。”他断言，“新政的核心是在政府监督下，实行工业和农业协调行动的原则，以达到经济的平衡，反对那种野蛮的豺狼般的个人主义的自相残杀以及人不为己天诛地灭的哲学”。

与此同时，企业界的领袖们也已经走得很远，奇异公司的杰勒德·斯沃普和美国商会主席亨利·哈里曼要求停止实行反托拉斯法，允许行业联合会制定全行业的计划。这种主张得到了莫利的支持。他认为，“要给经济生活找到一条摆脱混乱的出路，行业联合会是非常顺理成章的手段”。1933 年 4 月，罗斯福指示莫利搞一个工业动员计划，使经济车轮重新转动起来。5 月10 日，罗斯福任命了一个起草委员会把具有不同主张的人聚集在一起，要求起草人把他们自己关在一个屋子里，不写成一个提案不准出来。一周以后，罗斯福向国会提出了一个把各种意见都放进去一点的混合提案。这个议案在国会通过后，由罗斯福签署，成为全国产业复兴法案。

法案的第一部分“产业复兴”的主要内容是建立行业联合会以促进各行

业团体的共同行动，要求按行业签订公平竞争法典，不受反托拉斯会的约束，并由政府对签约企业发放执照。与此同时，保证劳资双方的集体谈判，由政府规定最高工时和最低工资。第二部分“公共工程和建设规划”要求建立公共工程管理局，拨款 33 亿美元以满足公共工程倡议者的期望。这个法案的有效期为两年。

1933 年夏天，罗斯福政府的主要任务是同主要工业部门谈判产业复兴法的法典。罗斯福任命休·约翰逊（Hugh Johnson）为复兴管理署的署长。约翰逊全力以赴投身法典的制定工作，并在纺织业找到了突破口。纺织界的巨头们同意取消童工，在棉纺法典中规定了最高工时和最低工资，保证进行集体谈判。作为对纺织工业家增加劳动成本的补偿，产业复兴局同意他们限制生产以维护价格。这是一个先例。其他制造业者很快为自己提出同样要求。 1933 年 7 月，工厂生产指数从 3 月份的 56 激增到 101，工业股票从 63

上升到 109，可是到了 7 月 19 日，股票市场又垮了下来。这次转瞬即逝的繁荣景象一度曾经鼓舞人们认为国家已走上复苏之路，事后证明人们的乐观大早了。形势迫使约翰逊加紧推行他的产业复兴计划。为了使这一运动戏剧化，约翰逊画了一个蓝鹰的形象附带铭文：“我们做我们应做的事。”一夜之间，产业复兴局的蓝鹰在报纸的报头，商店的橱窗到处出现。纽约市发动了这个城市最大的、有 25 万人参加的蓝鹰游行，最后由 200 多万雇员签字支持产业

复兴法。在这种炽热的气氛中，约翰逊发动了新攻势。到 8 月初，已有造船、毛纺、电器和服装行业签订了协议。后来石油工业也接受了法典。钢铁行业在得到价格政策上的巨大让步之后，接受了最低工资和最高工时的条款。在汽车业除了亨利·福特之外都达成了协议。到 9 月 18 日，当白煤经营者也同意签约之后，约翰逊取得了对最后一个大工业的胜利。

但是到 1934 年初，产业复兴法的弊端开始暴露出来。家庭主妇埋怨涨价；企业主攻击政府干预过多；工人认为最低工资条款软弱无力。多数批评集中在产业复兴法压迫小企业。新政人物如利昂。亨德森则担心这个法典阻碍复苏，允许涨价和削减生产。

到 1934 年夏季，休·约翰逊已经失去了各方的支持，9 月，罗斯福让他辞职。在约翰逊离职后，许多评论家就断定产业复兴法是一个失败。它的价格政策被发现是一个大错误，复兴署因工业的加速集中而受到批评，说它伤害了小企业。小企业的怨恨不在于他们受垄断者压迫的事实，而在于政府不许他们像过去那样剥削工人。产业复兴署可以夸耀的成就最后看来是这样一些：它使 200 万工人得到工作；它阻止了毁灭国家的通货紧缩；它在提高企业道德和文明经商方面做了一些事情；它建立了一个最高工时最低工资的全国模式；最后它取消了童工和血汗工厂。

对产业复兴法的致命打击是1935 年5 月最高法院对斯凯克特家禽公司控拆美国政府一案的裁决。这一决定宣布全国产业复兴法不合宪法。理由第一是国会不能把立法权如此完整地委托给别人而又不建立任何规定和标准；第

二是由政府规定工业企业工时、工资以及工作环境的权力是对州际贸易条款的限制。这一裁决同时也宣告了罗斯福新政第一个试验阶段的终结。