阿瑟·奥肯

1968 年 1 月，约翰逊任命阿瑟·奥肯接替阿克利为经济顾问委员会主席。

这一遴选保持了赫勒一阿克利委员会在许多政策上的连贯性。奥肯只有 38 岁，是历史上最年轻的委员会主席。他也是凯恩斯主义的虔诚信徒。他还是一个有数字头脑的人，过去负责总统经济顾问委员会的经济预测。上届委员会成员詹姆斯·杜森伯里（James Duesenbery）继续留任，此外，又由默顿·佩克（Merton Peck）参加进来，后者是 60 年代早期麦克纳马拉国防部中的“神童”。杜森伯里出身于哈佛，奥肯和佩克出身于耶鲁，这样，在约翰逊政府的后期，他的经济顾问委员会就具有了鲜明的名牌大学“常春藤”联合会的特征。

奥肯在同约翰逊打交道时体验到了与阿克利相似的许多困难。到 1968 年初，越南战争夺走约翰逊越来越多的时间，许多经济问题已引不起他的注意，他已被政治问题搞得焦头烂额。从尤金。麦卡锡和罗伯特·肯尼迪方面来的对民主党总统提名的挑战把约翰逊置于日益虚弱的地位。然而到了 3 月

31 日，当约翰逊公开宣布放弃总统提名之后形势得到了缓解。与此同时，这也为他提出的增设附加税的请求获得国会通过增添了希望。

10％的附加税从来不为国会和公众所欢迎。约翰逊同他的顾问们强调了增税对抑制通货膨胀、放松银根和防止国际支付平衡恶化的重要性。1968 年的总统经济报告和经济顾问委员会报告都强调，如果国会仍然不就 1967 年的增税建议采取行动，将会造成严重经济后果。然而，国会不为所动。众议院筹款委员会主席米尔斯把这个建议搁置起来。尽管他对推迟汽车和电话消费税的削减和加速征收公司和个人税收上做了让步，却拒绝考虑在预测出现经济麻烦的基础上增加税收。

然而政府对经济的预测很快就变为现实，随着国民生产总值在 1968 年 1

季度增长 190 亿美元，通货膨胀率攀升到 4％的水平，利率超过了 1966 年的

高峰，国际支付平衡更糟了。在此情况下，企业界领袖和金融界加入了政府行列推动增税方案。特别是金融界认为：附加税不能在国会立法是美国在财政上不负责任的行为，只能破坏人们对美元的信心。此后，国际金价改为双轨，使局势有所缓和，而最后增税提案得以通过则是由于约翰逊对米尔斯等人要求对联邦开支规定上限的要求作出了让步。约翰逊抵制预算削减是因为他希望维持并扩大他的“伟大社会”计划，但是当削减国内开支明显地已成为使附加税提案获得通过所必须支付的代价时，约翰逊让步了。削减预算支出的数字是在国会与白宫、众议院和参议院、民主党与共和党之间通过谈判决定的。在财政部长福勒领导下最终制订的方案是在参议院把附加税和 60 亿美元支出削减添加到众议院已通过的税法上去。尽管这是了种非传统的做法，米尔斯还是让步了。约翰逊在 1968 年 6 月 28 日签署“收入和支出控制

法案”时已经是在 1967 年 1 月最初提出附加税议案的 18 个月以后。

个人所得税附加和公司所得税附加的实施分别追溯到 4 月 1 日和 1 月 1 日。奥肯和其他政府经济学家们预期附加税将使经济放慢并使通货膨胀率降低。这将使失业率暂时上升到约 4％。在附加税生效之后，经济有些放慢，但繁荣实际上仍在继续。经济学家们很明显未能清楚地解释 1968 年最初几个月的经济形势，并低估了经济繁荣的程度。消费者支出并没有像预期的那样放慢，在 1968 年 3 季度实际增长了 50 亿美元。住房建筑在年初有些下降，

但是 1968 年下半年又有所好转。厂房和设备的支出也增加了。政府的财政政

策似乎对经济很少发生作用。增税来得太晚了而且要扭转自 1965 年以来积累起来的通货膨胀压力力度又太小了。

奥肯认为，有一些因素如对长期繁荣和附加税暂时性质的预期可能对增税的影响力起了抵消作用。但是更重要的原因也许是联储放松银根的政策。总统经济顾问委员会和大部分政府经济学家都同意实行更具刺激性的金融政策，因为他们看到了建筑业的走势，担心约束性财政政策走过了头。但是他们的经济分析和担心都错了，联储的政策只起到抵消财政约束和促进通货膨胀的作用。当联储终于实行紧缩政策的时候，经济的反应并不比它对政府财政政策的反应更明显。联储在 1966—1968 年之间的政策转变遭到了国会的批评，并导致国会对金融规则控制的加强。但经济顾问委员会则站在联储一边坚持其独立性。

奥肯从来没有说过附加税将解决这个国家的经济问题，但他希望政府的财政约束可以为企业界和劳工树立一个好榜样。尽管约翰逊在 1968 年 2 月建立了一个新的内阁稳定物价委员会，在通过附加税之前它在工资一物价委员会领域却毫无成就，原因是奥肯和其他经济学家在政府自己还没有奉行这样的政策时，不愿推动企业界与劳工实行工资物价控制。内阁稳定物价委员会研究了医疗照顾和建筑业以及受到管制的各行业的价格，但是没有采取什么具体的工资物价行动。奥肯曾经设法取得稳定物价委员会对建筑业进行批评的声明，但是他制止铜价上升的努力却失败了。对电话价格也没有采取行动。

随着通货膨胀的恶化以及企业界一劳工所达成的协议继续超出政府的指标，约翰逊等人曾考虑实行直接工资一物价管制的可能性，但是奥肯则力求说服总统继续实行耐心讲道理的做法。7 月 21 日，稳定物价委员会在经济顾问委员会的建议下发表了一项声明，敦促所有公司和工会都采用工资一物价路标的解决办法。在 1968 年选举以前，经济顾问委员会设法做到了对家用取暖油价格的削减，使上涨的钢铁价格回落，使汽车价格的攀升减缓（后两件事是在国防部的帮助下对这些行业施压的结果）。在共和党获得秋季大选胜利之后，约翰逊的肢脚鸭政府就不再活跃了。12 月，劳工一企业顾问委员会再次确认它对路标的支持，内阁稳定物价委员会建议对工资一物价实施新的目标，同时提出许多涉及人力资源开发、贸易、反托拉斯行动的微观经济政策。奥肯自己对政府在这一领域的做法并不热心。他认为路标可以起重要作用，但他强调需要具体的数字指标，要同企业界劳工协商，要把确定路标的责任同经济顾问委员会以及总统脱钩。

标志着肯尼迪一约翰逊时代终结的最后一个经济报告，发表于 1969 年 1

月。经济顾问委员会向人们提示自 1961 年以来美国经济前所未有的增长。报告承认通货膨胀是个问题，但它坚持认为没有及时向约束性的财政政策转移是主要原因，其目的在于说明出现这个问题不是“新经济学”的失败，而是需要有一种更灵活的政策。它主张国会应当授予总统在一定限度内不经国会批准提高或降低税率的权力。它向继任者提出要斟酌情况延长附加税，如果经济形势改变则取消附加税。照奥肯的说法，1966—1969 年的通货膨胀问题并不说明需要回到一种无所作为的财政政策上去，而是要强调采取稳妥性财政政策的重要性以求避免重复同样的错误。

看一下约翰逊自己如何评定他的历史功过是有趣的。从他的回忆录中可以发现，他对大炮和牛油并举的决策失误是始终不认帐的。他把陷入困境的原因归结到国会迟迟不愿增税，又把增税的困难归结为白宫和国会之间的三大冲突。

第一是由白宫和国会的不同代表性而产生的冲突。他认为总统关心的是整个国家的经济利益。相反，国会是由各州和 435 个地方的选民分别选出的。每一个人只代表这个国家七巧板上的一小块。他说，许多众议员并非不理解总统关心的是整个经济，但是每一个议员压倒一切的需求是要为送他们到国会来的选民们做出点成绩。在增税的问题上，选民们的呼声特别有力。在国会山反对增税的信函堆积如山。在 1966 年的日子里，许多众议员打电话给约翰逊对他所处的困境表示同情，但是支持增税对于他们则无异于政治自杀。

第二是由信息来源而产生的冲突。总统有经济顾问委员会、财政部和预算局提供信息。到 1966 年，这些顾问们对经济问题的诊断和所开的药方都已取得一致。他们认为通货膨胀是由高涨的收入造成的，由于需求超过生产能力，迫使物价上涨。因此，药方是：增税并把需求控制在合理的水平上。

约翰逊认为总统的上述优越性是议员们所没有的。国会议员每个人只有

三四个私人助手，即使是委员会也不过只有半打左右的工作班子。结果，他们必须或者接受白宫提出的而为他们所不愿意承认的事实，或者由自己去找另外的信息源。尽管大多数经济学家同意增税以抑制通货膨胀，但有不少国会议员根据自己的信息作出不同的判断，而他们的声音是会引起各方面注意的。

约翰逊还透露：在要不要增税的争论中，负责起草税收议案的大多数筹款委员会的议员对经济形势的认识是与白宫不同的。他们认为通货膨胀不是由需求过度造成的，而是由生产者转嫁成本费用，特别是把更高的工资成本转移到价格上所造成的。另外一些国会议员则认为削减政府支出是唯一正确的解决办法，但对削减什么支出项目则意见很少一致。约翰逊认为事实上很难使拨款委员会和整个国会控制住预算支出的增长。

约翰逊引用威斯康星州参议员威廉·普罗克斯麦尔的例子说明白宫和国会议员对病因诊断上的差异。他说这名参议员同意“对于一个繁荣、奔放和直线上升的经济来说，增税是抵制通货膨胀压力的良药”，但是他不相信美国经济正在进入繁荣时期，相反他认为主要麻烦是成本过高而不是需求过度，他认为大多数产品实际上是需求不足。如果这种判断是对的，那么当然增税只能减少需求，把经济搞得更糟。约翰逊认为，所有这些不同意见来源于相互冲突的估计、不同的信息来源和对病因的不同诊断。在这种情况下，对于什么是治病的最好药方的看法自然也是互相冲突的。

第三是由任期不同所引起的冲突。约翰逊认为总统和国会是按不同时间表履行职务的。白宫的主人占有这个地方的时间有限，最大限度只有两个四年任期用于达到他的目标。因此，在总统任期内，他必须努力采取行动推行其决策。总统明白自己的责任，懂得历史的裁判将不以 1966、1967 或 1968 年的盖洛普民意测验为依据，而是根据他能否在衰退和失控的通货膨胀之中引导美国经济绕过浅滩。与总统在白宫的有限时间相反，一名谨慎的国会议员可以终身以国会山为家。当总统受危机和限期的困扰时，国会议员却可以用拖延的艺术避免承担义务，在这种义务同个人增税相联系的时候尤其如此。

约翰逊把他自己同筹款委员会主席威尔斯·米尔斯做了比较，他认为，米尔斯的领导能力是由阿肯色选区和他在众议院的同事们来判断的。为建立自己的声望，米尔斯奉行一个基本原则，只有当他感到通过某项议案机会很好时，他才愿意向国会报告。多年以来他发展了一种在委员会和众议院估计票数的高明技巧。当票数不够时，他情愿等待而不愿损害自己的声望，他绝不会冒玷污自己领导形象的风险。

约翰逊还埋怨新闻界所起的不良作用。他说：“选民、信息和任期所引起的分歧是内部冲突，而新闻界则在这上面火上浇油。税收问题是一个理想的题目。米尔斯主席和约翰逊总统的冲突为报纸提供了最好的标题。报纸喜欢看白宫和国会打仗。但是随着每一个新闻报道的发表，白宫同国会的分歧

都会升级。”

约翰逊对民主党的不团结也有所抱怨。他说：“在许多场合，党派哲学可以在总统和国会议员之间起到微弱的粘合剂作用。但是在税收议案上民主党是分裂的。”一方面，许多保守的民主党人都对他说：“在增税问题上我们将跟随你，但是你必须以维护美国威望为理由，作为战时举措，并把增加的收入仅仅用在军事开支上而不是用于你的伟大社会计划。”另一方面，有些自由派议员则说：“我们将追随你，但是你必须把所有的收入用于建设伟大社会，而不可以为军事行动花一分钱。”其他的自由派议员则要求把税制改革作为税收议案的一部分。约翰逊哀叹说：“他不论朝哪个方向行动都要受到批评，每一种选择都将冒不同的危险。”如果把增税同维护美国的威望相联系就会扩大战争并且缩减急需的社会改革。他也不同意把增加税收仅仅用于国内目的并把税制改革加进去。因为税制改革需要几个月乃至几年的时间，此外如果提出为伟大社会迫加支出就会给保守派枪毙这个税收议案找到借口。约翰逊对大炮和牛油并举的辩解是：他必须走一条中间道路，因为他认识到自己在总统任期必须同时对付国外的军事危机和国内急需改革的双重任务。他承认走这条路是很不舒服的，如果索性全力以赴打一场战争，或者放弃对其亚洲盟友的承诺而集中于国内任务就要容易得多。但是约翰逊说，他最终还是说服自己只有中间道路是美国应该走的正确道路。所以，他的政府不准备放弃这个基本方针。但是，坚持这条路线从两方面损害了他的声望，对主战派和社会改革派两方面都不讨好。因此，他十分痛苦他说：“做一个总统必须时刻记住选民给他的授权是短暂的。”在他 1964 年的大获全胜与

1966—1968 年为增税而挣扎的困难日子之间，他曾审慎地用这个授权完成了许多有争议的改革。但是，作为一个最活跃的总统，他的声望很快就消逝了。

约翰逊对他的智囊们所奉行的凯恩斯主义新经济学及其宏观调控理论的最终评价是，“经济理论和政治现实之间存在着差距”，他说：“减税是受欢迎的，而要说服人们相信今天减少收入会使你明天生活得更好则是困难的。”