渐进主义政策的设计者——保罗·麦克拉肯

保罗·麦克拉肯（Paul Mckraken）是尼克松时期的第一任经济顾问委员会主席。他在担任这一职务之前，已经有一些政府工作的经历。他曾在哈佛大学学习经济学，并于 1948 年取得了博士学位。后来，他在明尼阿波利斯的联邦储备银行工作过，然后到芝加哥大学商学院教书。1950 年时，他已经是该学院的一名正教授。1956—1959 年，他曾是艾森豪威尔政府的总统经济顾问委员会成员，与当时的该委员会主席阿瑟·伯恩斯合作融洽。麦克拉肯之所以能成为尼克松的经济顾问委员会主席也主要是由于伯恩斯的推荐。因为，尽管尼克松在艾森豪威尔当政时是副总统，但是麦克拉肯和尼克松之间并没有什么交往，两人并不熟识。

这一任总统经济顾问委员会的另外两名成员是：财政政策专家赫伯特·斯坦（Herbert Stein）和国际经济学家亨德里克·霍撒克（Hendrick Houthakker）。

麦克拉肯曾说，斯坦、霍撒克和他自己是尼克松所能找到的仅有的三名共和党人经济学家。斯但认为这种说法并不十分准确，因为当时作为主流学派的保守的经济学家可能的确是不多了，但这并不表明他们这三人都是保守固执落后于时代的人。事实上，麦克拉肯是一个中间派人物，他的观点界于赞成“微调”的经济学家和主张自由放任的芝加哥学派经济学家的观点之间。在他担任经济顾问委员会主席之后，曾有一名记者在采访时间他，他是否是一名“弗里德曼主义者”。麦克拉肯回答说，他不是“弗里德曼主义者”，但他是“弗里德曼式”的经济学家。这里的区别就在于，他赞成货币政策对调节经济运行有重要作用，但并没把这种作用绝对化；他对货币主义是有保留的，而这种保留恰恰在于他对财政政策的接受。他赞赏约翰逊政府时期经济顾问委员会对财政政策的运用，但不赞成财政的过度扩张和“微调”政策。在麦克拉肯看来，对经济的不断微调只能造成经济的不稳定，而财政政策的过度扩张正好是凯恩斯主义的弊病所在。所以，麦克拉肯的目标是要实现财政和货币政策的稳定结合，是要寻求一种长期的经济目标。

麦克拉肯的这种专业背景使他成为尼克松政府初期“渐进主义”政策的设计者。在尼克松的就职典礼过后仅仅三个星期之内，麦克拉肯就在联合经

济委员会作证，对尼克松政府的经济政策做了第一个说明。他表示，鉴于当时通货膨胀率高、而失业率低的情况，政府的主要经济目标是要控制通货膨胀。政府不能接受当时的通货膨胀率，以维持一个较低的失业率，但也不愿采取猛烈的紧缩措施，使经济在危机中返回非通货膨胀的状态。他主张通过需求管理政策，逐渐地、谨慎地抑制需求，降低经济增长率，达到制服通货膨胀目的。麦克拉肯把这种做法称为“渐进主义”。麦克拉肯作证后，股市一度下泄，经济增长速度放慢。他认为，这与他的讲话有关，但也说明美国经济本身的冲劲已经在减速了。

麦克拉肯和经济顾问委员会的另外两名成员都是经济学家。他们习惯于用成本一收益比较的方法来想问题。因此，他们显然了解渐进主义也是会有代价的。这种代价就是经济增长的放慢必然会引起失业率的上升。但是，由于当时的失业率还相当低，处于人们普遍可以接受的 4％的自然失业率之下，所以，渐进主义的实行还是有余地的，可以操作。按照麦克拉肯等人的估计，失业率可能会上升到略高于 4％的水平，并持续较长的一段时间。这是进行经济调整不可避免会出现的情况。

麦克拉肯的这种认识源自弗里德曼关于自然失业率的理论。弗里德曼在1967 年 12 月提出了“自然失业率”的概念，其基本含义是：当实际通货膨胀率与预期的通货膨胀率相等时，这时的失业率就是自然失业率。用这一概念来分析通货膨胀与失业率的关系，就会得出这样的结论：只有在实际通货膨胀率超过预期时，失业率才会下降。如果通货膨胀率在一定时期内保持在一定高度，那么它就会改变人们的预期，从而使失业率上升，直至达到“自然水平”。这意味着，政府不应该用膨胀政策使失业率降低到它的自然水平以下。因为，失业率的自然水平是个变量，劳工队伍的结构变化，如年轻人和妇女的比例增长；就业市场信息状况的改进；工人对就业岗位要求适应力的增强；甚至失业补贴的多少等许多因素，都可能使失业率的自然水平发生变化。但是，如果政府用膨胀政策人为地压低失业率的自然水平，就会使膨胀变得可以预期，失业率的自然水平就会上升。因此，利用财政和货币的膨胀政策来控制失业率是错误的。在 1969 年时，麦克拉肯就是据此认为必须整治通货膨胀的。然而，降低现行的通货膨胀率，必然跟着一个失业率高于自然水平之上的时期，这就是经济调整的代价。问题是，由于自然失业率极难确定，几乎没有人能说得清它的具体比例，麦克拉肯等人也是按常规，把 4

％的失业率作为自然失业率来接受的，而当时的实际失业率为 3.3％，因此认为还有政策回旋余地；而要多长时间才能使失业率再降下来，却是谁也说不准的事，也没有作出充分的估计。

但是，尼克松对失业率的上升太敏感了，他很难忍受失业率上的这种不确定性。他自作主张带信给劳联一产联当时的主席乔治·米尼，向他保证，政府将解决通货膨胀而不引起失业增加，而且他事前根本没有通知麦克拉肯。麦克拉肯和经济顾问委员会的成员听到这个消息，都感到震惊。在他们

看来，在当时的情况下，做出这样的保证是不现实的，即使是为了政治目的，也是不明智的。因为经济政策的执行不能保证总统的允诺可以实现。事实证明，就连经济顾问委员会对失业率增长也是估计不足的。

然而，麦克拉肯认为治愈通货膨胀并不是一件容易事的预言却是一言中的。1969 年 9 月，经济增长速度已经放慢，通货膨胀率却没有相应变动的迹象。麦克拉肯继续警告说，衰退正在迫近，公众不该期望经济会持续增长；而且即使衰退进一步发展，也不能在反通货膨胀的政策上有所放松。因为这个过程对于制眼通货膨胀和压缩过度需求是必须的。11 月，繁荣已经结束，失业率升高，但是消费品物价指数仍不见下降，到年底时竟上升到了 6.1％，成为二战结束以来的最高点。无论是保守的经济学家，还是凯恩斯主义经济学家对这一点都始料不及。

随着衰退的加深，尼克松政府及其经济智囊班子承受着越来越大的要求改变经济政策的压力。前任总统经济顾问委员会主席阿瑟·奥肯建议重新采用“工资一物价路标”。国会和企业界领导人中也有强烈呼声，要求恢复旧的办法。但是麦克拉肯坚持认为，那种指导性路标的做法没有实际效用。特别是当通货膨胀由成本推进时，也就是在经济过热、投资过度而引起物价水平普遍上涨的时候，所谓指导性的路标政策常常是不公平的。而且采用这类收入政策之后，还会分散对财政政策和货币政策的注意力。按照麦克拉肯后来的分析，1969 年政府采取的抑制通货膨胀政策并非全无效果。如果以 1967

年上半年到 1969 年的这段时间中的情况来推算，到 1971 年时，通货膨胀率可能已达 8—10％；但实际上，通货膨胀率在 1970 年达到 6％左右后就不再继续上升了，说明政府的渐进主义政策还是起了作用。然而，反过来说，这种作用也是很有限的，并没有达到预期的目标。

如果说尼克松政府在 1969 年时完全排除了收入政策而支持实行了一种

渐进的财政政策的话，那么到 1970 年时，它已不可能那么坚定不移。为了对各方面要求收入政策的呼声做出回应，也为了给总统决策提出可供选择的依据，麦克拉肯和总统经济顾问委员会对反通货膨胀的后果做了大量的经济计量和分析工作，并向内阁经济政策委员会提出了几个报告。他们预计到，经济在 1970 年会出现间歇，从而准备实行非通货膨胀的扩张性财政政策，同时也一再指出，收入政策同尼克松政府的根本宗旨是相冲突的，收入政策将不会对抑制通货膨胀和恢复经济增长起作用。他们也提出，货币政策应予以配合。在他们看来，1969 年下半年的金融政策已经过紧，在经济进入衰退后，应该适当放松。但他们无权对联邦储备银行的决策进行干预，无法对它进行控制。联储的独立地位决定了它可以力排众议而自行其是，不受政府其他部门，尤其是财政部和预算局意见的约束。

尽管有这些报告的讨论和结论，尼克松政府、麦克拉肯和经济顾问委员会也还是受到一种认识的约束。他们把低通货膨胀和低失业率并存的经济看成是经济稳定增长的标准，并保证，他们可以使经济回到那种状态中去。当

经济的现实表现与他们的愿望相悻时，他们必须对现实做出解释，并采取某些行动，这些行动实际上是他们对收入政策做出的让步。

1970 年 6 月 17 日，尼克松发表演说，除表明继续坚持原来的需求管理政策外，还宣布：1.成立全国生产率委员会。这一委员会由政府、劳工、资方和大学等各方面的代表组成，以监督劳动生产率的增长。2.由经济顾问委员会定期发布“通货膨胀警报”。3.成立政府采购与规章评估委员会，用以抑制政府中可能提高物价的措施。这三点措施本质上都和收入政策有关。其中第一点主要是由当时的劳工部长乔治·舒尔茨提议的。他的本意是通过这一机构为劳工与资方的对话提供机会，使上述各方人士坐下来，讨论工资和价格的问题，以贯彻自愿收入政策，并由此抑制工资的上涨。这一目的实际上并没有达到。但是在当时起到了转移公众注意力的作用。第二点措施是麦克拉肯的“杰作”。通过定期发布“通货膨胀警报”，可以使公众对物价和工资的发展动向有所了解。但是最重要的是，它虚张声势，给人以政府在采取行动的印象，而实际上并没有什么实质性的行动发生。麦克拉肯强调这一警报只是为了传达信息，尽管警报报告中提到的某些行为，如轮胎、香烟等产品价格增长超过其成本增长等，隐含有批评，但不是直接干预。第三点措施旨在对某些政府部门可能引起物价上涨的做法进行监督，如施行进口管制可能由于进口商品减少而引起国内价格上涨。

然而，尽管这三点措施都同防止物价一工资上涨有关，其效用并不大。正如麦克拉肯所表明的，他的目的并不是要用这些措施干预经济，而是做出一种姿态，使人们认为政府在行动，以缓解公众对政府的压力。另一方面，所有这些措施也受到来自不同角度的抵制和反对。所以，即使它们原本有可能起些作用的话，实际上也打了折扣。

因此，国会在 8 月份通过了《1970 年经济稳定法》，授权总统可以自由决定对工资和物价实行强制性管制。由于当时的国会是由与尼克松的共和党相对立的民主党所把持，这一立法的实际意义并不是扩大尼克松的权力，而是在指责他的经济政策不力，既不能抑制通货膨胀，又不能降低失业，因为他拒绝实行直接的干预手段。另一方面，这一立法也表明，国会不愿与尼克松共同承担经济失败的责任。立法表明国会的态度是，国会已经赋予总统直接干预经济的权力，如果总统不使用这一权力，经济失败的责任就在总统了。然而，国会可能并未料到尼克松会有朝一日真的运用这一权力；而尼克松本人也一再表示，他无意使用这一权力，他之所以签署这一法案，只是不愿在抑制通货膨胀的问题上表现得比民主党人软弱。但是，这一立法后来却成为尼克松政策彻底转变的一个契机。

整个 1970 年，尼克松和他的经济顾问委员会成员们在艰难地维持着渐进主义政策，抗拒着各种要求实行收入政策的压力，虽然他们有时也不得不做出一些表面上的让步。但是，到了 1970 年底，尼克松已经开始动摇。民主党

人在国会的选举中取胜了。如果经济情况不能很快好转的话，尼克松在 1972

年的大选前景就不妙了。顾及自己的政治前途，尼克松更愿意尝试一下干预的效力。他在 12 月宣布放开对石油的进口限制，以平抑国内燃料油价格的上

涨；在 1971 年 1—3 月间干预了建筑工人的工资调解，并严厉批评钢铁业大公司提高价格的企图。麦克拉肯承认这些做法是收入政策的因素，但坚持认为它们只是在有限的行业中实行，又借助于市场竞争，只是财政一货币政策的补充。然而，麦克拉肯的解释已不能掩盖尼克松正在抛弃渐进主义的事实。

麦克拉肯开始受到冷落了。在政府中的其他经济学家看来，他过于拘泥于经济理论，而不能兼顾现实需要。他对经济发展的预测，尽管已经乐观到没人相信能实现的地步，却仍与白宫预算管理局的口径不一致。1971 年 6 月，尼克松选择财政部长约翰·康纳利作为政府经济政策的发言人，取代了麦克拉肯；然后，在 8 月 15 日，以宣布新经济政策的实行，彻底放弃了麦克拉肯的渐进主义。

在新经济政策的第一阶段中，也就是实行工资和物价冻结的 90 天中，麦克拉肯曾被任命为为执行这一冻结而建立的“生活费用委员会”的副主席。当时，作为这一委员会主席的康纳利由于在对外经济政策方面还负有愈来愈重要的使命，而不能将主要精力放在生活费用委员会的工作上。在这种情况下，麦克拉肯不得不将大量时间和精力用于执行冻结政策，尽管他并不赞成也不相信这一政策的作用。最后，麦克拉肯于 1971 年 11 月 24 日提出辞呈，

并在 1972 年 1 月 1 日离职。在此之前，经济顾问委员会的另一名成员亨德里克·霍撤克已先离职回哈佛大学任教；而另一名成员赫伯特·斯坦则留下来，继任尼克松政府第二任经济顾问委员会的主席。