二、中国的城乡划分和统计口径

我国没有恰当而稳定的城乡地域划分标准。主要原因是我国一直以市镇的行政界线作为

表 2－1 我国现行的设市标准

指标	县级市	地级市
	原来县的人口密度
	＞ 400	100 — 400	＜ 100
人口	县城镇人口中非农产业人口非农户口人口	≥ 12 万 ≥ 8 万	≥ 10 万 ≥ 7 万	≥ 8 万 ≥ 6 万	市政府驻地非农户口人口＞ 20 万
	县总人口中非农产业人口	≥ 15 万 ≥ 30 ％	≥ 12 万 ≥ 25 ％	≥ 10 万 ≥ 20 ％	市区人口中非农产业人口＞ 25 万
经济	全县乡镇以上工业产值占工农业总产值	≥ 15 亿 ≥ 80 ％	≥ 12 亿 ≥ 70 ％	8 亿 ≥ 60 ％	市区工农业总产值＞ 25 亿工业产值占＞ 80 ％
	全县GDP	≥ 10 亿	≥ 8 亿	≥ 6 亿	市区GDP ＞ 25 亿
	全县第三产业占GDP	＞ 20 ％	＞ 20 ％	＞ 20 ％	第三产业占GDP ＞ 35 ％
	地方预算内财政收入	≥ 100 元/人 ≥ 6000 万元	≥ 80 元/人 ≥ 5000 万元	≥ 60 元/人 ≥ 4000 万元	地方预算内财政收入＞ 2 亿
基础设施	自来水普及率	≥ 65 ％	≥ 60 ％	≥ 55 ％
	道路铺装率	≥ 65 ％	≥ 55 ％	≥ 50 ％
	排水系统	较好	较好	较好

城乡划分的基础，没有建立城镇的实体地域概念。而我国市镇的行政管辖范围都大于其景观上的实体范围，包括了相当一部分的乡村地域和农业人口。城乡划分有多方面的意义，最基本的目的是用于区分城乡人口。城乡人

口结构的状况是极为重要的国情状况，向来受到各国和世界组织的重视，而我国的城乡人口统计却问题丛生。

1955 年公布的我国第一个城乡划分标准规定，城镇人口包括设有建制的市和镇辖区的总人口（非农业人口和农业人口）以及城镇型居民区的人口。当时市和镇的郊区较小，城镇人口中包含的农业人口只有 15％左右。规定还是比较切合实际的。

“大跃进”以后，我国经济进入困难时期，作为克服国民经济困难的一项措施，在 1963 年规定城镇人口只计算设有建制的市和镇的非农业人口，不再包括农业人口。从这时候开始，城镇人口与城镇地域之间开始脱节。市镇辖区内的人口并不全部是非农业人口，而作为城镇人口的城镇非农业人口却不一定居住在城镇建成区，而可能在郊外的乡村。居住在城镇建成区内持有农业户口的居民却又不计入城镇人口。城镇人口的这种统计标准比实际偏小是主要倾向。这一城乡人口划分标准使用了 18 年之久。

1979 年以后，政府和学术界对中国的城市化方向取得了一致认识，而且愈来愈感到以前的城镇人口统计口径偏小，不反映我国城市化的实际水平。因此在 1982 年第三次人口普查时重新使用 1955 年的标准。公布当时城镇人口占总人口比重为 20.6％。然而，不久以后我国设置市、镇建制的标准大幅度下降，市、镇的数量直线上升；加上普遍推行“整乡改镇”、“以镇管村” 和“撤县建市”、“县并市”的行政措施，市、镇的辖区范围迅速膨胀，使

我国的城镇人口统计出现了数量上的超常增长。 1989 年城镇人口比重上升

到 51. 7 ％，其中农业人口占 63.5％。这时候的我国有关城乡的概念和城镇人口的统计已完全失去实际意义。联合国和世界银行等国际机构也停止公布我国 1982 年以后的城镇人口统计资料。

在这种背景下，1990 年中国第四次人口普查不得不为城镇人口制订新的统计标准。城镇人口由市人口和镇人口两部分组成。市人口是指设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口；镇人口是指不设区的市所辖的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口。普查结果，城镇人口占全国总人口的 26.23％。从表面上和总体上看，这一结果是可以接受的，比较接近于中国城市化的实际水平。与第三次普查的结果相比，虽然两次普查采用的城镇概念和统计标准并不一致，但因城镇人口中包含的农业人口份额相差不大，两次普查的城镇人口数量上是基本可以衔接的。

然而，从深层次分析，第四次人口普查对市镇人口的划分仍有许多缺陷。表现在：

第四次普查的市镇人口是对设区的市的统计偏大和对不设区的市和镇的统计偏小同时并存，相互抵消的结果。

图 2－1 表示第四次普查对城乡人口的划分。我们知道，村民委员会和居民委员会是分别管理农业人口和非农业人口的最基层单位。因此从本质上讲，第四次人口普查的城镇人口统计标准对设区的市而言，采用总人口—— 取 1982 年时的标准——为偏大统计；对不设区的市和镇而言，采用非农业人

口——取 1963 年时的标准——为偏小统计。新标准是过去两种不科学的标准的结合，其本质仍然是不科学的。

设区的市

城区街道委员会

街道委员会

居委会（ 1 ）

居委会（ 2 ）

居委会（ 3 ）

村委会（ 4 ）

市人口

郊区

乡村委会（ 5 ）

(1)─(6)

设区的市

街道委员会镇

乡

居委会（ 6 ）

居委会（ 7 ）

村委会（ 8 ）

村委会（ 9 ）

居委会（ 10 ）

填人口

(7)─(10)

城填人口

镇

县村委会（ 11 ）

乡村委会（ 12 ）

乡村人口

图 2-1 中国第四次人口普查城乡人口划分示意图

对设区的市和不设区的市和镇采用双重标准导致市人口中设区的市和不设区的市没有可比性。例如，廊坊市和任丘市都位于河北省，最早都从县晋升而来，从市区面积、建成区面积、总人口和非农业人口看，这是两个

规模相当的城市。但因廊坊是设区的地级市，它的市人口以总人口计，成了接近 60 万人口的大城市；任丘是不设区的县级市，市人口不足 10 万。

即使同为设区的市，相互之间也有不可比性。如吉林市和遂宁市分别是吉林省和四川省的设区的地级市，市区面积和市区总人口相差不大，但从建成区面积、非农业人口、工业产值等实际规模看，吉林市是遂宁的几倍。遂宁是刚从县升格为地级市的。按新标准计，它们都成了百万人口以上的特大城市，我国由小城市升格为地级市的有数十个，它们的市人口统计均偏大。
对设区的市和不设区的市和镇采用双重标准，偏大因素和偏小因素在各省区的不平衡分配，造成了省区间的不可比。凡是设区的市较多，设区的市非农业人口比重又较低，市、镇设置标准掌握较宽的省区，普查以统计偏大为主，如浙江、山东、广东、天津；若设区的市相对较少，或设区的市非农业人口比重较高，市镇设置标准掌握较严的省区，普查统计以偏小为主，如江苏、江西、上海等。
第四次人口普查的城镇人口比重与第三次普查虽然在全国的数值上可以衔接，但在各省区间的衔接很不理想。福建、江西、河南、云南的城镇人口比重在两次普查间几乎没有前进，天津和贵州反而倒退了，这种反常现象主要是统计口径上的扭曲造成的。