二、强化计划生育服务

实施行之有效的计划生育是所有国家控制人口增长采取的第一步措施。除了采取措施预防不必要的生育来控制人口增长外，还要使人们认识到他们可以控制自己的生育率。由于计划生育使得生育间隔增大，减少婴儿的死亡率，反过来促使出生率进一步下降。出席 1974 年联合国在布加勒斯特召开的世界人口会议的国家同意接受计划生育是一种基本的人权。据世界银行透露，截止 1984 年，有 87 个发展中国家由政府资助计划生育。由国际计划生

育联合会进行的一项研究发现，有不少于 138 个国家的政府，直接或间接地支持计划生育，如古巴、韩国、毛里求斯和墨西哥。即使在社会经济制度上有很大不同的发展中国家，也都采用了符合当地和国家需要的计划生育措施。例如，在印度的喀拉拦邦，通过全民教育和计划生育工作，已在降低出生率方面取得显著的进展。在 60 年代，由于印度尼西亚执行了一项移民计划，使 1969 年出生率高达 3%；而一项得到政府强有力支持并针对农村一级的计划生育，使出生率于 1983 年降低了近一半。如政府采取对达到计划生育目标的地区，提供一所新学校、一台灌溉水泵，甚至一台电视机的奖励办法， 对农民进行劝导来实施计划生育。例如，在泰国，由于采取了强有力的计划生育措施，1970 年仅有 14%的男性人口采用某种形式以避孕，而到 1980 年， 增加到 60%。①在亚洲和拉丁美洲国家，目前和预期中的避孕法使用者平均达到育龄夫妇的 75%。这个统计数字非常有意义，因为 75%的避孕法使用者是与从统计学上平均每个家庭两个孩子，或者说人口学家称为“替代水平生育率”相联系的避孕方法使用水平。换言之，在许多发展中国家妇女中会有足够的生育控制需求，从而使下个世纪初能实现平均每个家庭两个孩子，并开始逐步达到人口稳定化。世界生育调查也清楚表明，还有大量的未发掘的对节育的需求。该生育调查发现，所有生育年龄的已婚夫妇，约有一半不想多生，然而，大多数由于得不到计划生育服务而不采取任何种类的避孕措施。这种未满足生育控制需要状况约影响到 9000 万到 1.6 亿对夫妇。

据调查，目前还有 3.5 亿对夫妇得不到计划生育服务，这 3.5 亿对夫妇中肯定存在不愿再要孩子的夫妇。但他们为什么没有利用计划生育的方法呢？一是因为得不到信息和买不起的“服务”。市场没有满足许多低收入夫

妇的计划生育需要。在许多非洲国家，1 年的避孕套和生育控制药片的全部商业开支等于人均年收入的 1/3 以上，而且只在大城市才有供应。尽管 120 个国家的政府对计划生育服务提供某种财政支持，但在许多国家这种服务只有不到 1/3 的夫妇能得到。二是因为计划生育服务中的质量问题。通常一些国家提供计划生育服务的组织，往往是便于计划生育服务提供者，而不是便于用户的方式组织起来的，所以他们只提供有限的避孕方法供用户选择，而且不能提供足够的个人咨询⋯⋯结果之一是，有些避孕方法（药片）每年停用率可达 50%以上。结果之二是，一些国家的计划生育服务提供者普遍偏向使用由他们控制的节育方法，而不是由用户控制的长期起作用或永久性的方法。在印度，70%的避孕夫妇依靠女方绝育，很少有暂时性方法可供那些想计划生育的年轻夫妇利用。所以只依靠一种或两种避孕方法（特别是质量差的方法），是不可能导致普遍自愿计划生育的。因此有的学者进一步认为：不周到的计划生育服务会降低人们自愿避孕的积极性，加深对避孕安全性和副作用的误解。

优质的计划生育服务并不一定就很贵。如果许多地区的计划生育服务能广泛利用当地医务工作者（他们当中大多数是妇女），就能给广大用户提供开支少于在医院和门诊部的依靠医生的服务。并且计划生育服务的成败不完全取决于全面的经济发展，而是发展过程的一个有机组成部分，而且这部门是不必等待这一过程的各个方面都实现之后才开始进行。施里达斯·拉夫尔认为：“发展需要时间，在某些国家，发展的进展可以十分有效和迅速，而在另一些国家则不这样，摆脱贫困在一个国家的某些地区可以取得比另一些地区更为有效的进展。发展的某些领域，如卫生服务和妇女地位等方面的进展可以快于诸如工业化、农业多样化和土地改革等其他发展领域。”①一些发展中国家的经验也证明，即使在教育水平低，相对贫困的地区，计划生育工作也可成功进行。因而，一些专家认为：如果世界各国政府充分利用公共和私人部门的资源去满足生育控制的需要，避孕采用率将在目前的水平上有大规模的提高，计划生育将取得立竿见影的成效。

在大多数情况下，更广泛采用避孕方法将导致生育率急剧下降，那些对计划生育服务感到满意的用户会对他人起到示范作用，优质计划生育服务本身也造成对生育控制的需求。世界人口工作的最重要挑战，不是创造对计划生育的需求，而是更好地满足现有的计划生育需求。①因此，提高计划生育服务质量应成为今后控制人口增长的中心工作。许多国际和国内的成功经验证明，政策的实施效果取决于民众的接受程度，而民众的接受程度与服务质量的高低有直接的因果关系。计划生育服务的范围不能拘泥于一般的发放避孕药具和实施节育手术，而应包括以下一些内容：所有夫妇和个人享有生殖权利，他们在行使个人权利时，应考虑到他们现有子女和未来子女的需要， 以及他们对社会的责任。任何对权利的承认同时也意味着责任。政府负有向夫妇提供有关计划生育所需信息、教育和方法，帮助人民自由而负责地作出有关生育决定的责任；政府应当向需要计划生育的人员提供负担得起、可接受和可获得的高质量计划生育服务，不应把堕胎作为计划生育的手段加以提倡，避免和尽量减少不必要的怀孕；妇女自愿要求中止妊娠时，应提供安全、科学、良好的服务。大多数国家反对抽象谈论人权、生殖权利和性权利，他们认为，当夫妇在对自己和对子女获得的只是勉强生存条件，而不是提高生活质量时，他们没有真正的权利和选择自由。