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移除书签第二节 边疆规复与开发
一 西北规复与新疆建省
同治十三年六月十三日（1874 年 7 月 26 日），大学士文祥上奏要求清廷“停不急之费用，谋至急之海防”。对日本的台事专条谈判结束后，奕 和文祥对同治以来举办新政的艰难进程进行了痛苦的反思，授意总理衙门周家楣拟出《海防亟宜切筹武备必求实际疏》5 条，据此又修改为“练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久”6 条，九月二十七日（11 月 5 日），以总理衙门公折呈奏。同日，军机处密寄沿海沿江各督抚，要求详细仪复实施办法。十月二十八日，文祥又补充要求购办铁甲舰和水炮台，指出，台事虽然办结， 若再有衅端，将“更形棘手”。
丁日昌对总理衙门这件整顿海防疏积极响应，通过广东巡抚张兆栋代递了海洋水师章程 6 条，建议于北洋、南洋、粤洋建设三大支海军；此外，署山东巡抚文彬、盛京将军都兴阿、升任两广总督英翰和安徽巡抚裕禄、浙江巡抚杨昌浚、福建巡抚王凯泰等也都对整顿海防提供了建设性的意见。
同治十一月初四日（12 月 12 日），直隶总督李鸿章在复奏中提出六点建议：（1）选汰陆军，改练洋操；（2）添购机器，设厂制造西式枪炮；（3） 购办铁甲舰，裁撤旧式艇船；（4）暂弃新疆，画界自守，以塞防经费匀作海防经费，并拨海关税收兴利开矿；（5）改革考试制度，加开洋务科，设洋学局；（6）稍变成法，从洋务事业中选用人才。他提出了具有近代意识的海防重于塞防论。
在他之后继续强调海防为重的有两江总督李宗羲和闽浙总督李鹤年。江西巡抚刘坤一、山西巡抚鲍源深、湖广总督李瀚章等。这些人都是所谓“海防论”者。
十一月十一日（12 月 19 日），湖南巡抚王文韶奏复到京。他虽不反对整顿海防，但强调海防安危以陆防为前提，如果中国能迅速收复新疆，使俄国不能得逞于西北，则各国“必不致构衅于东南”。不久，山东巡抚丁宝桢也奏称“俄人之患，心腹之疾，患近而重”，主张首先要加强东北与西北的边防。
光绪元年正月二十八日（1875 年 3 月 5 日），清廷谕令亲郡王会同大学士、六部九卿讨论“海防”与“塞防”关系问题。军机大臣沈桂芬和总理衙门大臣董恂倾向于塞防，他们强调，为了不使日本渔利，应避免与俄失和， 这又与塞防论者的原意不同。当日未获结论。次日，清廷再谕沿海督抚复议海防。
二月初三日（3 月 10 日），李鸿章再次强调新疆界于俄国和英印及波斯之间，是各方面争夺的地区，而中国目前力量难以兼顾，不如今西征军各路将领严守现界，并酌量撤停已经出塞各军及尚未出塞的各军，将西征军饷移作海防经费。军机处将这个奏折寄左宗棠，要求他提出意见。
左宗棠远在甘陕，复折于三月十五日（4 月 20 日）到京。他主张海防与塞防并重，然而就目前形势而论，列强还不至于在沿海挑起事端，收复新疆却是燃眉之急，因新疆安危关系到蒙古、陕西、山西、甘肃乃至京师的安全。
军机处对这次海防与塞防之争作总结时，军机大臣文祥力排众议，坚决支持左宗棠意见。他指出，如果让西寇养成强大，那时毁关而入，则陕甘震
动，驰入北路则破坏蒙古各部，彼时京师真可谓肩背皆坏，假设再遇海防紧急，必然背腹两面受敌。军机处最终认定收复新疆，南铃回部，北抚蒙古， 以防御英俄的方针。
三月二十八日（5 月 3 日），清廷授左宗棠为钦差大臣，主持新疆军务； 任命金顺为乌鲁木齐都统，仍帮办军务。
13 天后，李鸿章的幕僚薛福成应诏上了“海防密议十条”。四月二十六日（5 月 30 日），清廷以沈葆桢为两江总督，督办南洋海防事宜，命李鸿章以直隶总督督办北洋海防事宜。
这场“海防”与“塞防”之争，历时六七个月，以清廷确认同时并重而暂时收场。中国同时在西北与东南两个方向掀起国防建设热潮。
左宗棠为收复新疆做了大量准备，把在疆湘、淮、蜀、旗各军汰弱留强， 整编为包括汉、满、回各族将士的西征大军，内分刘锦棠部 25 营，张曜部
16 营，金顺部 40 余营以及陆续增编的其他部队，共七八万人；鉴于军饷严
重不足，他奏借英国怡和洋行 300 万两白银，借德国泰来洋行 500 万两洋债； 另外积储大量粮饷器械并策划转输事务，还在兰州开办机器局生产近代化的枪炮武器。
光绪二年（1876 年）二月，左宗棠建旗启行。三月，左驻节于肃州，命大将刘锦棠出塞，实施“缓进急战”与“先北后南”战略。这时，勾结阿古柏反动政权的陕回头目白彦虎正盘踞在北疆。闰五月，刘锦棠兵进古城。六月二十二日（8 月 11 日），锦棠首战告捷，克服黄田；二十八日（17 日）， 会合金顺部攻克古牧地，毙敌五六千人，生擒 250 人，获战马 200 余匹。从
黄田到古牧地共毙俘阿古柏的浩罕官兵 50 余人，夺获洋炮刀矛无数，击退阿古柏援兵阿托爱部。二十九日（18 日）攻克乌鲁木齐，获战马 70 余匹。接着，攻下迪化州和伪清真王妥明所筑王城，不战而下昌吉、呼图壁、玛纳斯北城。金顺军屡攻玛纳斯南城不下，刘锦棠分兵助战。九月二十一日（11 月6 日），克之。白彦虎率余部逃往南疆。新疆北路除伊犁地区外，大体略定。
阿古柏增固天山防线，命其子海古拉守托克逊，命骠悍善战的大总管爱伊德尔呼里守达坂，命白彦虎部将马人得守吐鲁番，构成三角防线，阻遏西征军进入南疆，而自居喀喇沙尔策应全局。
西征军于大雪封山后，一面休整，一面肃清天山北路。
三年三月，解冻。初三日（1877 年 4 月 16 日），刘锦棠挥师越天山， 锁达坂；张曜率部攻吐鲁番。刘部以大炮轰坚城，步骑军猛冲，初七日全歼达坂匪军，无一人一骑漏网，毙敌数千人，生俘 1000 余人，获战马 800 余匹，
精利枪炮 1400 余件，释放被裹胁维吾尔族及土尔扈特人数千，给以衣物令其各回原部。敌大总管爱伊德尔呼里以下大小头目“震慑异常”，表示愿向阿古柏报告西征军的兵威，以缴还南八城。刘锦棠乘胜又挥师奔袭托克逊，十三日（26 日）克之，守将海古拉逃走，城内 2 万居民出降，毙敌 2000 余人，
生擒 100 余人，夺战马数百匹，枪械 2000 余件。张曜部自三月初一日自哈密西进，至十二日（25 日），连下吐鲁番外围盐池、七格腾木、辟展、连木沁台、胜金台、鲁克沁等地。十三日，会同刘锦棠的援兵罗长祐部攻下吐鲁番满汉两城，接受白彦虎部将马人得投降。
此时，南八城人民苦于阿古柏政权的急征暴敛，亟盼祖国大军解救。阿古柏于四月初十日（5 月 22 日）在库尔勒暴死，其子海古拉裹其尸西行，将至库车，阿古柏长子伯里胡里派人截杀海古拉，踞南境自立为王，推白彦虎
守库尔勒。
英国人出面向清廷调停，请保全阿古柏政权。对此驻英公使郭嵩焘、北洋大臣李鸿章都有意接受调停。左宗棠则断言不可，强调阿古柏政权所占据的喀什噶尔在汉代就已经隶属中国，本是中国土地，现在英国出面要求允许阿古柏立国，实际是企图为它自己的印度殖民地增加一座屏障，我们决不能示弱。清廷采纳左宗棠的意见。
左宗棠遂派刘锦棠率军长驱直进南八城，以张曜为后续部队，搜剿潜伏顽匪，安定后方秩序。八月二十六日（10 月 20 日），锦棠主力进至曲惠， 迫近喀喇沙尔。白彦虎掘开都河堤阻止前进。西征军绕行。九月朔日（7 日）， 锦棠收喀喇沙尔。两日后，部将余虎恩收库尔勒。白彦虎裹胁数万群众运粮西走。刘锦棠选精骑追击。白彦虎弃难民自率亲兵逃库车。西征军从库尔勒至库车，6 日内奔驰 900 里，营救被裹胁群众 10 万人，设善后局，给以籽种使之各安生业。十五日（21 日），锦棠军至拜城。十九日（25 日），在上铜厂痛击叛匪，毙其数千，生擒百余，夺战马 200 匹。而后又连克阿克苏、乌什。
十月朔日（11 月 5 日），张曜军进至库车，西征军后方巩固，粮食可就地采购。和阗头目反伯克胡里，请清廷招抚。伯克胡里仅拥西三城。
十一月，刘锦棠分兵三路，十四日（12 月 18 日），克复沦陷 12 年的喀什噶尔，毙敌七八千人，生擒千余。十七日（21 日），克叶尔羌城，二十日
（24 日），克英吉沙尔。二十四日（21 日），伯克胡里和白彦虎逃入俄境。总计西征军收复西四城战役毙敌万余人，其中包括阿古柏妻女、第五子、第六子和悍党千余人，生擒叛国集团头目金相印父子，解放大量被裹胁群众。
在不到两年时间内，新疆除伊犁地区外全部收复。新疆的重新规复，把设省问题提上议事日程。
乾隆年间清军平定准噶尔以后，在北疆乌鲁木齐和巴里坤地区设置迪化府和镇西府，编为镇迪道，划归甘肃省管理，在哈密地区由札萨克王公管理民政，在南疆维持原有大小伯克的统治。全疆军务以伊犁将军总理，下辖伊犁参赞大臣、塔尔巴哈台参赞大臣、乌鲁木齐都统及各战略要地办事大臣和领队大臣。这种军民分治的军府制造成官民悬隔，不利于贯彻中央集权制统治，给少数民族上层分子制造民族分裂以可乘之机。有识之士早有将新疆改为行省的建议，如龚自珍、魏源等。
光绪三年五月二十四日（1877 年 7 月 4 日），清廷谕令左宗棠通盘筹划新疆事务。六月十六日（26 日），左宗棠奏《遵旨统筹全局折》，认为改行省，设郡县，是新疆长治久安之策。次年正月，当南疆全部收复时，左宗棠再次提议设置新疆省。清廷担心战乱之余，新疆人口流失，无可治之民，令左宗棠再求可进可退之策。左于十月二十二日（11 月 16 日）奏道，趁此战乱之后，各地头目人等多有衰败，正可设省置县，克服关内外隔绝、官民隔绝等积弊，掌握民情，修明政事，奠定长治久安的基础。清廷赞成此议，但认为在伊犁尚未收回的时候，一切有关建置问题还难以决定。
左宗棠遂领导部下在已恢复的失地上做了大量的建省准备工作。当西征军转战于北疆时，左宗棠就指示在已复之地上招集流亡，收复屯田，修治道路，疏浚水利等。进军南疆后，又陆续设立“善后局”，领导各族群众进行重建家园的活动，同时将原由王公伯克或宗教头目控制的“命盗、钱债、田土、户婚”等地方民政、司法和赋税的管理权掌握起来，起到了地方临时政
府的作用。
光绪六年四月二十九日（1880 年 6 月 6 日），左宗棠再次奏请在新疆设省，强调这对于国计民生和边防都有大益，他提议设总督一名于乌鲁木齐， 设巡抚一名于阿克苏，使之分控天山南北两路，互相声势联络；同时，在改革原有军府制设置以维持治安基础上，具体拟定郡县设置计划。
八年三月二十七日（1882 年 5 月 14 日），陕甘总督谭钟麟重提新疆建省，认为新疆应改行郡县制，但不必设官过多。七月初三日（8 月 16 日）， 刘锦棠综合左宗棠和谭钟麟意见，提出修正方案，他认为新疆州县尚少，而且经济上依赖甘陕，难以孤立存在，拟仿江苏建置的先例，在陕甘总督之下添设甘肃巡抚，加兵部尚书衔，驻于迪化，下设三个道，为镇迪道，除原甘肃省镇迪道所辖各州县外，另辖原属甘肃省安肃道的哈密；阿克苏道，辖南疆东四城；喀什噶尔道，辖南疆西四城。每道以下各设府、厅、州、县若干。伊犁仍设将军，但不再总理全疆军务，只管伊塔边防，在塔城增设副都统一员。将吐鲁番及南路原参赞大臣、办事大臣及领队大臣一律裁去。将哈密北至伊犁的其他都统、办事大臣及领队大臣酌量裁撤。十一月十五日（12 月 24 日），清廷批准这一修正方案。
九年四月，刘锦棠奉旨与陕甘总督谭钟麟委任试署南疆各道府厅县的各级官员。各官府治所开始完善城垣、坛庙、仓敖、监狱、驿站等设施。十年十月初二日（1884 年 11 月 19 日），清廷授刘锦棠为甘肃新疆巡抚，调魏光焘为新疆布政使，新疆正式改为行省制。十一年，刘、魏先后到达迪化（乌鲁木齐），建立巡抚及布政使衙门。至光绪二十八年（1902 年），全疆共建镇迪道、阿克苏道、喀什噶尔道和伊塔道等四个道，下辖 6 府、10 厅、3 州、23 县与分县。
设省后，清廷在新疆有效地推行了一些有利于统一政治、恢复并发展经济的措施。光绪十三年（1877 年），清廷将新疆所有伯克名目全部裁汰，根据原有品级高低分送道府厅州县衙门当书吏，或者专司稽查。在北疆镇迪道和伊塔道所属各州县以及南疆东部，地方政府广泛推广屯垦制度，有“兵屯”、“犯屯”、“民屯”等 3 种形式。“兵屯”主要为左宗棠所部湘军先后退役的数万人，安插于驻防地垦荒屯田；“犯屯”是发遣内地的“绞罪减流人犯” 来疆垦荒，给予牛籽房具，或自行来疆垦种，以达移民实边的目的。在南疆各城，地方政府分别设立“蚕桑局”，招募浙江湖州等地有丰富养蚕植桑经验者来传授栽桑、养蚕、缫丝、织绸等先进技术。同时加强思想文化方面的教育，在较大城镇普遍设立义学，教授儒家典籍，招生采取摊派方式，规定汉、回、维吾尔族儿童均须入学接受教育。
二 台湾建省与建设
日本自明治维新以后，由落后的小国一跃而成为称霸东亚的强权，并参与西方列强对远东地区的殖民争夺。它的侵略魔爪首先伸向琉球与台湾。琉球是中国的藩属国，台湾是中国的领土。
同治十年（1871 年）十一月，一艘琉球船只遭飓风袭击，船上 69 人， 淹死 3 人，其余漂至台湾东海岸，与当地高山族人发生冲突，被杀 54 人，仅
逃出 12 人，辗转经由台湾府风山县护送到福建省，妥善安排回到琉球。十二年（1873 年）三月，又有日本小田县渔民 4 人漂流到台南山后，被台湾居民
救出送至上海，交给日本领事馆回国。前者是琉球人遇难，与日本无关；后者是日本渔民得到台湾居民救助得以脱险，本应感谢中国。但日本早已把台湾作为海外扩张的首选目标，遂以此为藉口，挑起外交争端。
五月二十六日（6 月 20 日），日本驻华副使柳原前光访晤总理衙门大臣毛昶熙和董恂，质问琉球难民被杀一事。毛昶熙、董恂回答“二岛俱我属土， 属土之民相杀，裁决固在于我。我恤琉人，自有措置，何烦贵国事而烦为过问？”但又表示“杀人者皆属生番，故且置之化外，未便穷治”。日方表示： “贵国舍而不治，是以我邦将查办岛人”。对日方这种明目张胆的侵略企图， 既未当场予以严厉驳斥，也未在事后采取紧急措施予以制止。
十三年二月（1874 年 4 月），日本设立台湾著地事务所，任大隈重信为长官，派陆军中将西乡从道为台湾事务都督，率兵 3000 人侵略台湾。
三月初三日（4 月 18 日），英国公使威妥玛向中国透露消息，问总理衙门：“东洋兴师，曾向中国商议准行否？”接着，西班牙使臣、法国翻译官和总税务司赫德等都告知此事，上海报纸也揭载出来。二十六日，总理衙门谴责日本出兵侵台。二十九日，清廷指派船政大臣沈葆桢带兵舰巡视台湾。四月十四日，又加派沈葆桢为钦差大臣，渡台办理防务。
日军已于四月初七日（5 月 22 日）开始进攻台湾高山族牡丹社和高士滑等部落，牡丹社头目阿禄父子多人战死。五月初一日（6 月 14 日），沈葆桢带福建布政使潘霨、洋将日意格和斯恭塞格乘三艘国产军舰出发，初四日先后抵达台南安平。初八日，潘霨偕台湾道夏献纶及洋将日意格、斯恭塞格赴琅峤的日本兵营访晤西乡从道。西乡称病不见，并称生番非中国所属。潘霨等人以台湾府志所载生番亦按年缴纳番银以及各番社均有对官府具结为证。西乡无话可说。
四月十八日（6 月 2 日），日军约集三四千人，乘二十六七艘火轮战舰侵台，其中有 2000 人上岸进攻番社。许多高山族居民遭到屠杀蹂躏，存者据险力抗日军，出没无常，也使日军时有损失。西乡从道于是改变战术，修造道路桥梁，建都督府，用屯田法围困高山人。
日本得知中国将派大兵赴台，十分恐惧。六月，日使柳原前光到天津访晤李鸿章，继而到京与总理衙门辩论。日本国内各道征兵，进行战争准备， 向英国商购铁甲舰。清军则在澎湖列岛构筑炮台，架设台湾厦门间海底电缆， 向德国购买 3 万支洋枪，向素习西洋枪炮的淮军唐定奎部 6500 人以及水师赴台，决计遏止日本侵略。
清政府的强烈反应，使羽翼未丰的日本政府感到畏惧，遂要求通过谈判解决问题。谈判中，日本要求中国承认日本的军事行动是正当的，并赔款 500
万两，后来降为 200 万两。中方主持谈判的文祥坚持两处皆属中国，两地生番相杀，与日本无关，拒绝日方的赔款要求，执意一个钱也不给。谈判陷入僵局。
日本转托英使威妥玛出面调停，威妥玛对总署说，日本所欲 200 万两，
为数不算多，非此不能了局。总理衙门同意付银 50 万两，但不是赔偿。
经英国公使出面调停，九月二十二日（10 月 31 日），清政府与日本签订了《台事专条三款》与《会议凭单》。其要点为：（1）清政府承认日本国出兵台湾为“保民义举”，不加谴责；（2）清政府对前次所有在台湾遇害之家属给予抚恤银 10 万两，日本在台湾所修道路营房等，由清廷留用，给以价
银 40 万两；（3）注销两国有关此次台事的一切往来公文，作为罢论，中国
政府设法“妥为约束”台湾“生番”。
这个事件，中国本来在各方面都处于有利地位，可以在谈判桌上取得完全胜利。但最后还是同意付款 50 万两。尤为严重的是，日方在条约文字上暗下工夫，而清朝政府的谈判官员却糊里糊涂。如条约的说明文字宣称：“兹以台湾生番将日本国属民妄为加害⋯⋯”。条约的第一条又称：“日本国此次所办，原为保民义举起见，中国不指以不是。”在所谓的“属民”、“保民”等词语的掩盖下，琉球竟被当做了日本的属国。而在日本兴兵侵台这个事实上，条约中竟用了“义举”字样。对于如此重大的疏漏，清政府却丝毫没有觉察。而刚刚走上对外扩张之路的日本，由此从中得到某种激励。1879 年，日本公开吞并了琉球，设冲绳县。
中日台事纠纷办结以后，沈葆桢以战略眼光主张要用“创始”精神经营台湾善后事宜，以绝资本主义列强觊觎之心。其措施是把开山、抚番和海防诸事融为一体，为台湾的近代化建设奠定良好基础。
同治十三年（1874 年）十一月，沈葆桢筹议台湾善后所提的最重要措施是提高台湾的行政地位，建议将福建巡抚移驻台湾，以使台湾能够屏蔽东南七省。他将原有的一府二厅增为二府八县四厅。清廷议定福建巡抚今后冬春驻台，夏秋驻闽，两处兼顾，加强对台湾的经营管理。光绪二年十二月十八日（1877 年 1 月 31 日），刑部侍郎袁葆恒上疏指出，福建巡抚半年驻闽， 半年驻台，恐有荒闽中事务之弊，而台湾的建设又会流于空谈，他建议把福建巡抚改为台湾巡抚，长驻于台湾，闽省事务归闽浙总督管理。这时正担任闽抚的丁日昌也有同感，他上奏说分驻两地，往来不便，请派重臣驻台湾， 督办数年后建省。清廷未能采纳他们的建议。中法战争爆发后，台湾的战略地位再次引起注意。十年九月（1884 年 10 月），督办台湾军务的淮军名将刘铭传被任为福建巡抚。次年五月，他以台湾需要大力建设的理由，坚辞闽抚，请求专驻于台。七月，左宗棠也上折重申台湾应以大员专驻的建议。此外，贵州按察使李元度也有相同建言。七月初五日，清廷遂正式发表台湾建省上谕，将福建巡抚改为台湾巡抚，由刘铭传为首任，福建省事务归闽浙总督杨昌濬兼理。
刘铭传于十二年（1886 年）对台湾省行政区划进行较大的调整，将彰化桥仔头设为台湾首府首县，作为省会（今称台中）；将原台湾府县之地改称台南府、安平县，将嘉义东境和彰化南境合并为云林县，将新竹西南境独立出来设为苗栗县，将卑南厅升为台东直隶州，于花莲港设州判，将淡水东南土地划归基隆厅，改通判为同知。这样，沈葆桢时代的二府八县四厅，一变而为三府一州十一县三厅，初具省级规模。
刘铭传在沈葆桢所开端绪的基础上，积极推进台湾的近代化，主要从三个方面着手。
- 开化高山族居民，加快其进化速度
刘铭传看到高山族人民的开化与海防实为表里，如果“番地”不开化， 社会秩序不安定，则“防海”尚须“防番”。到光绪十二年上半年，刘铭传督率部下招抚 400 余番社，归化 7 万余人，十三年，其部将张兆连在山后又
招抚 218 社，归化 5 万余人；章高元于山前招抚 260 余社，3.8 万余人。在继续“抚番”的同时，仍推进开山工程。张兆连开通了嘉义至卑南道
路，林朝栋与抚垦帮办大臣林维源开辟中路和东路。开辟横贯前后山的道路工程尤为险难，由张兆连部从水尾凿山向西，章高元部由集集街凿向东，越
险谷穿峭壁，180 余里山路于十三年春竣工，使穴居野处的高山族人走出原始生活，至十六年全台秩序大体安定。
为了加速高山族人的进化，刘铭传制定招徕政策，派人到大陆广招福建贫民来台开发，使之与高山族人杂居，逐步推广汉族先进生产技术，还在各重要番区设立抚垦局，立番市，局中设有医生及教耕教读人员，教高山族人学习耕织技术：另在一些义塾吸收高山族子弟千数人入学，台北所设的番学堂不但教以汉文、算术、官话、台语和礼仪，而且给以衣食。这些措施对高山族人的社会进步及台湾秩序安定都发生了良好的作用。
- 清理台湾财政，积累近代化资金
台湾土地税自康熙年间谕令“永不加赋”后，土地开辟日多，而国税却没有丝毫增收，小民负担却并未减轻，均被土绅剥削而去。台湾开始建省后， 不能自养，行政经费要依赖国家指定福建省给予每年 80 万两的“协饷”。为了解决近代化资金问题，光绪十二年四月，刘铭传在台北府与台南府分别设立清赋总局，各属县厅设分局，由知府统理，知县主持，进行彻底的清丈土地和清理田赋工作。至十四年大体完成，所收田赋已超过原额 40 万两，而小民负担有所减轻。其新赋交收办法仿一条鞭法，方便农民，而肯吏不便朘削， 除正赋外，明定“补水”、“平余”章程，不许胥吏额外加派。台湾正额赋税原是 18 万两，经过一番整顿，赋税额增至 67 万余两，接近 4 倍。此外， 恢复了因中法战争被破坏了的基隆煤矿，购进新式洋机，增加煤炭产量；又设煤油局，钻取石油；设全台脑琉总局，收取樟脑、琉璜之利；加强船政管理等。于是，全台杂税（包括煤炭、茶叶、樟脑、船货厘金、盐课、鸦片等） 由原来 90 万两增至 370 余万两。刘铭传还设官银局，购用洋机造币，每年出币数十万枚，开中国近代币制改革之先。
- 以国防为龙头，开展近代化建设
刘铭传认为台防是南北洋海防的关键，而澎湖又是台防的“锁钥”。所以他的一切近代化建设都是紧紧围绕着加强国防的目的进行的。
刘铭传兴工改筑钢筋混凝土西式炮台 10 座，向英国阿姆士顿厂购置钢铁
后膛大炮 31 尊，水雷 80 具，以及加农炮若干，加强台澎岸防设施。将澎湖
副将改为总兵，部署防军 30 营，均配用洋枪，聘外国军事教官进行教练。还在台北设立机器局，聘德国彼德兰为工程师，生产弹药、枪弹，炮弹等。基隆炮台聘用德工程师庞斯监工，按照西法重建，极其坚固。
电报线在沈葆桢和丁日昌时已由台南架至安平和旗后，不足百里。刘铭传于十二年五月招德商上海泰东洋行承办台北至基隆、沪尾以及台南的 800 里陆线，使全岛信息畅通。八月，复招英商上海怡和洋行承办安平至澎湖、淡水至福州的水线，使台湾与大陆信息贯通。十四年，陆线和水线均告竣工以后，设立一座电报学堂；此外发行邮票，票面上部绘龙，下部绘马，寓示中国邮传；另备邮船两只，往来于台湾与闽省及上海之间。台湾办新邮政比大陆早九年。刘铭传另拟于台湾办电话事业，因故未能完成。
在海上交通事业方面，刘铭传在香港定造 4 艘轮船，另由南洋侨商集资
购买 2 艘，航线由台湾达于上海、香港、西贡、新加坡、吕宋等港。
十三年，刘铭传招商股办起台湾南北铁路，计划北起基隆南达台南，使海防陆路得以贯通首尾。十四年，因商股观望不前，集资困难，改归官办。十七年，基隆台北段 20 英里通车，两年后，台北新竹段 42 英里通车，两段
合计 62 英里（近 200 华里）。
刘铭传治台 7 年，积劳成疾。复因厉行新政、清赋加税收，绅商富户多怨其苛，诸项革新多遇官场掣时，最后又因基隆煤矿续开新井无款，委诸英商集资承办，遭革职处分。刘铭传愤而辞职。
他的后继者邵友濂吸取消极教训，一反刘铭传所为，将各项新政废止， 停办学堂和铁路等，台湾建设陷于停顿。
三 西藏问题与西南改土归流
西藏地区是清帝国的重要藩部，归理藩院管理，分别由达赖喇嘛和班禅喇嘛协理前后藏事。清廷另派驻藏大臣及帮办大臣分驻于前后藏，地位不仅与达赖和班禅平等，而且凡藏内宗教、民政、财政、军政、外交、司法、交通、边防等悉归管理。充分体现中央对西藏地方的完全主权。
英国殖民主义者早在乾隆四十五年（1780 年）就向后藏班禅喇嘛要求互市，妄图向西藏渗透。道咸时期以来，英印殖民当局相继征服廓尔喀（尼泊尔）和哲孟雄（锡金），清帝国和西南藩篱大坏，西藏更直接暴露于侵略者面前。
光绪二年（1876 年），中英《烟台条约》规定英国可派员从北京出发经由甘肃青海一带，或由四川进入西藏探访抵达印度的路径，也可以由印度进入西藏；各地方大吏及驻藏大臣应“派员照料”。十二年（1886 年），中英商订《缅甸续约》时，因清廷代表对此规定不满，予以撤销，但英国对印藏路线已探访相当详悉。十四年，英印当局以争哲藏界地为名，进攻西藏，藏军顽强抵抗，伤亡数百人，亚东、朗热等隘口失守。清廷派驻藏大臣升泰赴印度加尔各答对英谈判，放弃对哲孟雄的宗主权，承认其归英国保护，并重定藏哲边界，以布坦交界的支莫挚山起至廓尔喀止，分为哲属梯斯塔和山南诸小河流域、藏属莫竹和山北诸小河流域。十六年二月二十七日（1890 年 3
月 17 日），中英双方正式在条约上签字。十八年，驻藏大臣升泰进一步与英印当局议定藏印通商事宜，六月四日议妥《中英会议印藏条约》，规定中国开放西藏亚东为通商口岸，次年十月二十八日（1893 年 12 月 5 日）正式签署。这时俄国也在窥视西藏，暗中煽动西藏地方政府拒英。二十一年（1895 年），前藏十三世达赖喇嘛亲政后，受三大寺蛊惑，“恃俄国为外援”，拒绝按升泰所订的条约派员勘界。次年，西藏在俄国鼓动下与受英国控制的廓尔喀发生磨擦。至此英俄两国对西藏的争夺公开化。二十九年（1903 年）， 英俄两国抛开中国在伦敦谈判西藏问题，为在藏权益争得不可开交。九月， 英印当局诉诸武力，单方面派兵进入西藏。十月，英兵进抵亚东。十一月， 俄兵也进入西藏，但因日俄之间战云密布，没有再向西藏展开军事行动。三十年二月二十六日（1904 年 4 月 11 日），英军进抵江孜，藏族军民殊死抵
抗，藏兵伤亡 800 余人，江孜失守。四月初一日（5 月 15 日），西藏地方政府正式对英宣战。六月初一日，英军向拉萨推进，初七日（7 月 19 日），达赖喇嘛遣使求和，本人走青海，抵库伦。英军于二十二日（8 月 3 日）进入拉萨。清廷褫夺达赖喇嘛名号，饬令班禅摄理藏事。七月初五日（8 月 15 日）， 西藏地方政府接受英方要求，二十八日（9 月 7 日），签订《拉萨条约》， 除承认光绪十六年所订藏印条约外，另规定开放江孜、噶大克、亚东为商埠， 拆毁边界至江孜及拉萨间的所有炮台和防御设施，并向英赔款。订约后，英兵撤出拉萨。
俄国闻知订立此约，立即向清廷抗议，谓中国如将西藏对英开放，亦须将蒙古库伦及新疆等地利权让于俄国。清廷表示不承认此约，派唐绍仪前往西藏查办，旋又委任为议约全权大臣赴印，重新对英交涉。英印当局不予转圜，谈判陷于僵局。唐回国，留参赞张荫棠于印度。不久，英印当局竟然派兵 50 名到后藏把班禅劫到印度。
对于西藏四部之一的拉里地区，英国也力谋进取。光绪十六年（1890 年），英兵侵入拉里所属拉达克，三十一年（1905 年）将拉达克置于英印殖民保护下。拉里首府噶大克开放后，英员驻此考察一切，却阻止中国的中央政府官员前往视察。
三十二年（1906 年），唐绍仪以外务部恃郎之职与英使萨道义在北京重开谈判，订立《中英藏印条约》四条，将原《拉萨条约》作为附约予以承认， 英国承诺不侵并西藏领土，不干涉西藏一切政治，中国承诺不准其他外国干涉西藏及其一切内政，给英国以自西藏设电线通报至印度的权利。此约订立后，英俄两国分裂我国西藏的阴谋暂时受挫。不久，英俄订立协定，共同承认中国对西藏的主权，并相互承诺不干涉西藏内政。而后，张荫棠作为查办藏事大臣，在藏召集会议，演讲物竞天择、自强图存公理，告诫藏民应避免印度和哲孟雄沦为殖民地的覆辙。藏族僧俗大众为之感泣。张又一再向清廷力陈改革西藏内政的必要性，倡议改革官制，设西藏行部大臣，加强中央集权；加强西藏军事力量，练新军；由汉族军官统带藏兵，购置新式枪炮；推广学校，设立汉文蒙小学堂；改良交通，架设电线；整顿地方财政，统筹经费，设立官银号；振兴工商，办矿务、讲工艺、种茶桑；重交涉，设总领事于印度加尔各答等。清廷采纳其议，命川滇边务大臣赵尔丰为驻藏大臣，以四川为依托进而经营西藏。
但赵尔丰遇到西藏地方当局极力抵制，未能入藏。
三十四年（1908 年），廓尔喀遣使入贡，谋求加强与中国的传统友好关系。达赖喇嘛也在清廷一再催促下离开库伦南下，从西宁、五台山来到北京人觐。
英国公使朱尔典趁机大施挑拨离间之能事，多次晤见廓尔喀贡使，并笼络达赖喇嘛，抵制清政府对西南藩属的控制和对西藏的改革，以扩大英国的影响。
达赖喇嘛听信了朱尔典的挑唆，转向亲英，公然支持西藏上层宗教分子对改革的抗拒，年底返回西藏。
宣统元年（1909 年），达赖喇嘛致书英使朱尔典，要求声援西藏；又密托英印驻江孜商务委员电请英、俄、日、法驻华公使出面抗议中国中央政府对西藏的改革，甚至派遣使者到俄国彼得堡求援。二年，清廷决定派川军入藏巩固西南边防并以武力保护西藏内政改革。达赖深自恐惧，率部分藏官逃至印度。清廷革去他的达赖名号，派人另寻灵异幼童。英国撕掉不干涉西藏政治的假面具，质问清廷派兵入藏及革去达赖名号的原因，强硬要求清廷对西藏内政的改革不得妨害尼泊尔（即廓尔喀）、不丹（即布鲁克巴）和锡金
（即哲孟雄）。清廷外务部发现尼泊尔和不丹虽然已被英控制多年，但并未经中英条约认定，尤其尼泊尔国王近年还遣使入贡，遂于七月初十日与九月二十六日（1910 年 8 月 14 日与 10 月 28 日）两次郑重声明尼泊尔与不丹均系中国藩属，并传旨嘉奖尼泊尔国王的“深明大义”。
由于英国的干涉和西藏上层分子的抵制，清廷停止对西藏的改革，宣布
藏事重在整顿而不重在改革。
至于尼泊尔和不丹，清廷直至宣统三年三月初二日（1911 年 3 月 31 日） 仍向英使声明为中国属邦，不得与已沦为殖民地的印度和哲孟雄相提并论。
西藏以川滇为依托，川滇以西藏为屏障。为保守西藏地区，使之免于英、俄等帝国主义侵略，清廷从光绪二十二年（1896 年）起致力于川滇地区的改土归流运动，以消除原有土司割据状态，加强中央统一管理。
四月十九日，四川总督鹿传霖奏道，因同治四年的土司叛乱，前藏奉旨平叛有功而将川西瞻对上、中、下三土司赏给达赖喇嘛，并许其派藏官管理。自此以后，藏官“日肆横暴，侵凌各土司地界”，成为不安定因素；进而又奏称该地为川省门户，设西藏有事，瞻对即失，川省“危亡可立而待”。当此瞻对藏官带兵出境滋扰附近土司之际应声罪致讨。在此之前，给事中吴光奎也奏说藏事孔亟，应于川省巴塘、里塘一带招垦开矿，以杜外人窥伺。
鹿传霖派四川提督周万顺进驻打箭炉，派候补知府罗以礼和知县穆秉文去查办瞻对附近朱窝和章谷两土司争袭互斗案。而瞻对藏官带兵越界干预。于是，自六月至十月，周万顺兵连破上、中、下三瞻坚碉大寨。鹿传霖请朝廷将瞻对地区收回，改归流官管理，御史高燮曾也上疏请在瞻对设汉官，派兵驻守，开垦屯田，以固川安藏。
但是中枢机构始终担心达赖喇嘛不服，令鹿传霖与新任驻藏大臣文海等共同筹划一条“外不使达赖萌反侧之心，内不使瞻民罹水火之厄”的两全办法。
在川藏大员间，对于是否应该实行改土归流问题意见不一。鹿传霖反复疏陈必要性，一是革除土司制度的弊端，二是避免重归藏官的侵凌，三是巩固川省门户。他说，“三瞻之得失有关川藏之安危”。进而他又提出将争袭互斗的朱窝和章谷两土司也一并改土归流，再于里塘、巴塘地区展修电线至西藏以利于西南边防。新任驻藏大臣文海及成都将军恭寿却不积极，史传文海惮于人藏办事，害怕收回瞻对会激怒藏方，而恭寿则收受藏官贿赂更不能支持改土归流。
鹿传霖急于展修电线而要打通川西最大土司德尔格忒地区，于二十三年四月派属员以“咨行不义”，“苛虐土民”的罪名，擒获了小土司昂翁降白仁青母子，奏请将该土司改为流官。文海随即以路过打箭炉访闻“各土司皆有不安之象”人奏，恭寿也趁机弹劾鹿传霖开边生事。
九月初二日，清廷责备鹿传霖办理川省土司事宜失当，饬令他开缺回京。次日命恭寿以署理川督向德尔格忒宣布取消改土归流决定。十八日，达赖喇嘛奏请仍将三瞻地区赏给前藏管理。十一月十一日，清廷正式将瞻对重新赏给达赖。至此，西南地区第一次改土归流宣告失败。
二十九年（1903 年），清廷因有人奏“川藏危急，请简员督办川边，因垦为屯，因商开矿”，命四川总督锡良察看情形。三十年，发生英军自印度入侵西藏事件，清廷决定在察木多添设大员，招民开垦巴塘土地，令驻藏帮办大臣移驻察木多，以便居中策应，“筹防练兵”。鹿传霖也重提亟应收回瞻对的问题。经营川边活动重新进行。巴塘一带土司及喇嘛因利害相关，再次反对改土归流。当地丁林寺喇嘛煽动僧俗大众 3000 余人抗阻练兵开垦，风传新任驻藏帮办大臣凤全欲将巴塘汉夷百姓僧俗尽归于洋人管辖，以致群起暴动，将凤全及统领吴以忠等数十人戕死，又谓练习洋操，登记户口，垦荒开矿为“冒犯神灵，污秽天地”，遂焚毁法国教堂，打死法国教士。附和此
次暴动的尚有察木多、里塘、瞻对等上司。四川总督锡良急命提督马维骐带兵镇压，云贵总督丁振铎也派兵防堵。六月，马维骐平定巴塘地区并打败瞻对喇嘛，八月平定里塘。锡良命建昌道赵尔丰办理善后事宜，着手收回瞻对， 并劝告清廷对此“勿稍疑贰”。
清廷采纳他的建议。三十二年七月初三日（1906 年 8 月 22 日），清廷置川滇边务大臣，派赵尔丰为首任。赵尔丰在巴塘、里塘大刀阔斧地实行改土归流。三十四年（1908 年），清廷调赵尔粪为川督，作为对赵尔丰的实力支持。赵氏兄弟积极兴革，改巴塘为巴安府，改三坝为三坝厅，改盐井为盐井县，改乡城为定乡县，均隶于巴安府。又将打箭炉改为康定府，里塘改为理化厅，稻坝改为稻城县，在贡噶岭设县丞，隶于稻城县，改中渡为河口县， 均隶于康定府。设康安盐茶道，统辖新设备府厅县。
十月，瞻对藏官纠从逼近三崖、德格。德格土司长子和次子争袭大乱。清廷谕令赵尔丰先行开导，继以兵威，并进而命藏官退还瞻对土地。次年， 讨平德格土司叛乱，赵尔丰奏请将德格、春科、高日三土司改设为登科府及德化、白玉二州和石渠、同普二县，设边北道统辖这些新府州县。另将原康地首府察木多改为昌都府，乍丫改为察雅县，恩达改为恩达县，贡觉改为贡县，江卡改为宁静县，桑昂曲宗改为科麦县，杂瑜改为察隅县，均隶属于昌都府，改原梯龚拉为原梯县，妥坝为归化州，在木牛甲卜设县丞，均隶属于归化州。宣统三年（1911 年），赵尔丰又奏请改孔撒、麻书两土司为流官管理。二月，清廷民政部以筹备宪政，尤宜扩充民治，奏准各省未改流土司一律改流，加快了西南改土归流的步伐。这时，锡良调云贵。滇西有土司数十， 恣横无法。其中土司刁安仁有宣慰使衔，曾游历东洋，外人称其为“王”， 犹默认，目无中央，闻有改土归流之议，曾想抗拒。锡良派员晓以利害，刁安仁终以大局为重，滇西遂安。
四月，清廷调赵尔丰署理川督，川滇边务大臣一职委于四川布政使王人文。赵尔丰没有即刻赴任，继续办理改流繁务，并限期瞻对藏官回藏，然后将瞻对改为怀柔县，甘孜改为甘孜县，炉霍改为炉霍县。闰六月，赵尔丰离开巴塘入川赴督署。至此，川边土司全部改流，共设 2 道、3 府、34 县，辖地数千里，为建省奠定了基础。赵尔丰奏请在此建“西康省”。后因保路运动兴起，无暇顾及。
清末改土归流的成功使西南少数民族地区在政治、经济、宗教、习俗等方面推进了改革，实行了新政，消除了土司割据，加强了中央对边区的直接管理，加强了边地与内地的联系和藏汉人民的交流与团结，推动了川滇藏区的社会发展。但由于清廷以巩固封建统治为目的，对少数民族实行民族压迫， 利用军事力量进行强迫同化，因此不能不引起少数民族的反抗情绪，因此当清政府因辛亥革命而崩溃时，边区许多旧有土司便乘机复辟了。
