第七节 清末的金融和财政

光绪宣统时期，是清代金融、财政发生重大变化的时期。这时外国金融资本迅速扩张，全面渗透，中国的外汇市场早已为帝国主义所控制，国内资金调剂市场也逐渐落入帝国主义手中。同时，帝国主义通过勒索赔款和进行政治贷款，控制了清政府的财政和税收。为了偿付赔款和债款，清朝统治者不择手段地加紧搜刮，成为外国侵略者忠心耿耿的“税务官”。

在金融、财政加速半殖民地、殖民地化的过程中，金融和货币体制、财政和税收制度本身也在发生变化，资本主义因素有所增长。清朝统治者迫于形势，也对金融和财政制度进行某些调整和变革。但由于已病人膏育，调整、改革均无济于事。往往旧的矛盾和困难尚未解决，新的矛盾和困难又接踵而至。结果，金融、财政危机愈加频繁和深重。

一 新旧交替时期的金融市场和金融机构

19 世纪 70 年代后的中国金融业，正处于一种新旧交替状态：作为新式金融机构的银行出现了，以银行为主体的新式金融市场开始萌发，但钱庄、票号、典当等旧式金融机构以及金融市场并未消失，甚至还在发展。新旧金融市场、金融机构同时并存，相互渗透。与此同时，外国金融势力不断扩张， 国内金融市场日益半殖民地和殖民地化。

（一）外国金融势力的扩张和金融市场的半殖民地化

外国金融势力在列强的对华侵略中，起着开路先锋的作用。它先是资助其本国的对华掠夺性贸易，继而直接在中国非法开设银行。英国东方银行（来华后中文名称为“丽如银行”）于道光二十五年（1845 年）在香港开设的分行，是中国领土上的第一家外国银行。五口通商后，随着对外贸易重心由广州北移上海，该行于二十八年在上海也设立了分行。到 60 年代中期，先后有

10 家外国银行在中国设立分支机构，其中 9 家是英国的。至此，外国银行已在中国站稳脚跟。

60 年代中叶后，外国金融势力在中国的扩张进入了一个新的阶段。同治四年（1865 年），总行设在香港的英国汇丰银行成立，不久，该行相继在上海、汉口、广州等 10 余座城市开设了分支机构。这时，德、法、俄、日等国的金融集团也加快了在中国建立侵略据点的步伐。德国的德意志、德华，法国的法兰西、东方汇理，日本的横滨正金和俄国的华俄道胜等银行，相继进入中国。从道光二十五年至光绪二十年的半个世纪中，先后有 20 家外国银行在中国设立总行或分行、代理处。到甲午战争前夕，除歇业、倒闭者外，在华外国银行计存 9 家，在各地的总、支行及代理处共 58 处，已经初步形成了外国资本主义的金融网。

甲午战争后，外国银行在帝国主义对华侵略中扮演着越来越重要的角色，更积极地在中国增设总行和分行，扩充地盘和业务。其中以日本金融势力的扩张最为突出。光绪二十八年，美国花旗银行也在上海开设了分行。这一时期还出现了一批中外“合办”银行，如中日“合办”的正隆银行、中德日“合办”的北洋保商银行等。

在长期的扩张和争夺过程中，一些大的外国银行逐渐形成了各自的势力范围。到光宣之交，全国主要金融势力范围已被瓜分完毕，外国金融势力渗透到了各通商口岸和大多数地区，外国资本主义金融网进一步扩大。

外国金融势力渗透扩张、外国资本主义金融网形成和扩大的过程，就是中国金融市场半殖民地和殖民地化的过程。

在外国银行闯入中国后的很长一段时期内，中国没有自己的新式银行。而钱庄、票号、典当等旧式金融机构，资金微薄，营业分散，活动范围狭小， 外国银行轻而易举地占领了中国的金融市场。首先是垄断中国的国际汇兑和对外贸易。国际汇兑一直是在华外国银行的重要业务，外汇牌价则被英国汇丰银行操纵。外国银行与洋行相勾结，通过国际汇兑、进出口押汇、打包放款、信用透支及外汇结算等方式，牢牢掌握着中国迸出口贸易的支配权；其次是发行钞票。早在咸丰初年，福建市面已有外国银行纸币行使。光绪中叶后，外国银行发行的纸币数额更大，流通范围更广，在有的地区甚至完全排斥和取代了当地钱庄的银钱票；第三是插手内地汇兑和存放款业务，控制内地资金周转市场。

70 年代后，外国银行相继经营华侨汇款和内地埠际汇兑业务。80 年代后，汇兑和存放款业务进一步扩大。上海、汉口以及其他口岸的华商和钱庄愈来愈依赖外国银行放款进行买卖和资金周转，这些地区金融市场的支配权己落入外国银行手中；第四是经管清政府的赔款和借款，进行直接投资，控制中国的财政经济命脉。鸦片战争后的历次战争赔款，都是经由外国在华银行独家或联合办理。

70 年代后，清政府的外债也大多由外国银行经手或直接承贷。此外，外国银行还通过铁路、厂矿、电报、币制等各种贷款，进行实业投资。外国银行通过经管赔款、承贷借款和进行其他投资，不仅获取大笔手续费、高额利息和利润，而且一步步地加紧控制了中国的财政经济命脉。

（二）旧式金融机构的业务活动及其变化

清代的旧式金融机构主要是钱庄、票号和典当。

钱庄主要从事银、钱兑换和存、放款业务，也发行银票、钱票兑换券。鸦片战争后，钱庄业更加兴盛，通商口岸的钱庄数量明显增加，钱庄在

商业贸易中的地位日见重要。随着上海成为全国进出口贸易的中心，钱庄业的活动中心也由北京南移上海。

钱庄在其发展过程中，职能、机构、信贷和清算手段，以及社会性质， 发生了程度不同的变化，突出表现在上海等地汇划制度的建立和钱庄日益明显的买办化趋向。

在上海，钱庄庄票作为一种支付手段，早已通行，但各钱庄之间的结算一直使用现金。

60 年代后，由于钱庄数量增多，业务日益频繁，上海、宁波、苏州等地钱庄相继采用票据结算的“汇划”制度，取代原来的现金结算。光绪十六年

（1890 年），上海又创立了更为简便的“公单”制度，由大钱庄组成汇划总会，作为汇划中心，各汇划钱庄按时到总会凭“公单”相互轧抵，余额才收付现金。这种“公单”制度，是我国票据交换的雏形。

随着外国侵略的不断深入和中外贸易的发展，钱庄同洋行和外国银行的

关系日趋密切。洋行利用钱庄期票推销洋货，钱庄依赖外国银行的信用贷款， 并将其转贷给华商，获取利息差额。钱庄不仅在中外贸易中起着买办性质的桥梁作用，而且许多买办本身就是钱庄出身，或充当买办后继续开设钱庄， 一身二任，进一步密切了外国洋行、银行同钱庄的关系，加速了钱庄的买办化进程。

票号又称“票庄”或“汇票庄”，最初专营两地之间的银钱汇兑，后来也兼营并不断扩大存、放款业务。存款以官款为大宗，放款对象则多为钱庄和官吏、富商。票号不同于钱庄，注重结交官吏，而不与外国洋行、银行往来，带有更浓厚的封建色彩。

票号的兴起是由于商业发达而交通不便。从道光元年（1821 年）首家票号问世起，票号经历咸丰同治两朝的发展扩大，到光绪年间进入全盛期。

光绪时期票号的迅速发展和营业的极大兴旺，主要得利于官款汇兑，清政府的京协各饱和各种洋务经费、铁路款项、各省机器局资金往来等项，多由票号汇兑。票号不仅赚取了大笔汇费银，而且可以凭借这些官款进行资金周转。商业汇兑和信贷也是票号业务的重要组成部分。甲午后一段时间，票号的发展达到极盛，汇兑和贷放的款额明显扩大，贷放对象也由钱庄开始扩大到某些新式企业。

但是，票号的经营和管理制度保守，在金融发展的新旧交替关口，未能改革和弃旧图新，因而不能适应形势的发展，当国内新式银行出现后，票号业务立即由盛转衰，到辛亥时已一蹶不振。

典当业是一种质物借贷的古老金融组织，按其资本大小和营业对象，分为典铺、当铺、质铺和押店等几个等级。鸦片战争后，各地典当有很大的发展。据统计，光绪十四年（1888 年），京师以外的典当铺有 7000 多家。从某种意义上说，典当是社会经济衰败、人民贫困化的产物。其“繁荣”往往同人民的贫困化程度成正比。愈是青黄不接、岁末或灾歉年份，典当营业愈是“繁荣兴旺”。如天津典当，一进腊月，“即有应接不暇之势”；光绪九年，苏州地区大灾，因灾民纷纷质物告贷，各当铺内外人山人海，以致不少求当者被挤伤、踩伤。典当的这种繁忙景象，恰恰是社会经济凋敝、民不聊生、无以卒岁惨况的真实写照。

（三）新式银行的产生

清代新式银行业的出现是在甲午战争后。光绪二十三年创办的中国通商银行，是中国自己创设的第一家新式银行。它比中国领土上第一家外国银行

——英国丽如银行晚了 52 年，比太平天国干王洪仁玕提出创设银行的设想也

晚了 38 年。

洪仁玕首先在《资政新编》中提出“兴银行”的主张。次年，即咸丰十年（1860 年），容闳向太平天国提出的七条建议中，也有建立银行制度的内容。但是，当时创办新式银行的历史条件尚不成熟。

70 年代后，情况有了变化：中国近代资本主义开始发生发展，官办军用工业开始向民用工业扩大，民族资本主义企业问世，城乡商品经济加速发展。甲午战争后，新式银行产生的社会条件更加成熟，尤其外国银行加紧扩张， 创办银行，迫在眉睫，开办银行遂被提上议事日程。

光绪二十二年九月，督办铁路事务大臣盛宣怀两度上奏，请设银行。同

年十月，清廷批准了盛宣怀的奏折。次年四月，中国通商银行总行在上海开张，中国首家银行宣告诞生。同年，北京、天津、汉口、广州等处分行也相继成立。该行拟定资本 500 万两，当年实收股本 213 万两。其业务除存、放款外，还代收库银，并有发行纸币的特权，成立次年即开始发行钞票。因此， 通商银行并非一般的商办银行。

继“通商”之后，作为国家银行的大清户部银行也于光绪三十一年八月在北京成立，并相继在天津、上海、汉口、济南、库伦等数十个城市设立分行。该行开办资本 400 万两。户部认股一半，另一半准私人自由认购，实际为官商合办。三十四年，户部改名度支部，户部银行也改称“大清银行”， 续招股本 600 万两，合计 1000 万两，仍官商各半。

户部银行的业务项目是：经营存、放款，买卖荒金荒银，汇总划拨公私款项，折收未满期票，并享有铸造货币、代理国库、发行纸币的特权。大清银行还加上了代公家经理公债票及各种证券的特权。户部银行（大清银行） 是中国第一家中央银行。另外，三十三年由邮传部奏准筹设的交通银行，虽章程载明“纯系商业银行性质”，实际上也是国家银行。

除通商、户部（大清）、交通三行外，清末还创办了一批商业银行和省官银号或省银行。商业银行计有浙江兴业、四明商业储蓄、信义、北洋保商和殖业等 8 家；省地方银行则有直隶、浚川源（四川）、浙江、福建等银行。

各省成立的官银号或官钱局，据不完全统计，共有 24 家。

清末的新式银行，是在帝国主义侵略日益深入、中国半殖民地半封建经济最后形成并不断深化的历史条件下出现的，不仅筹资招股困难重重，而且银行本身带有浓厚的买办性和封建色彩。银行制度、组织机构和经营管理办法统统照搬外国，通商银行还由洋人任“大班”。聘请洋商为“参议”，会商总行大政。发行的钞票正面不用中文而用英文，且须有洋大班签字，方为有效。同时，腐朽的官场作风也被引入银行机构。至于各省官钱号，实际上是省库，同当地封建势力的关系更为密切，封建色彩更浓厚。

二 货币制度的局部演变和改革

货币是商品交换的媒介。货币的数量、质量、信用和流通体制必须与商品经济的发展相适应。光宣时期，随着国内商品经济的发展和资本主义新式企业的兴起，古代货币制度开始演变。为了适应新的经济形势，尤其是解决日益严重的财政困难，清政府从光绪后期开始对原有的货币体制进行局部改革，主要是银元、铜元的铸造和信用货币的发行。

（一）日益复杂而混乱的银两、钱币制度

清代采用的货币制度是不完整的银铜平行本位制度。银和铜两种金属都作为货币材料同时流通，但两者之间没有一定的法定价值联系。两种平行货币之间，明显地不协调。

这种不完整、不协调的平行本位制，商品流通尚不发达时，已有其局限性。到光绪时期，这种货币制度本身，变得愈来愈复杂和混乱，其局限性更加明显。

银作为一种货币，以重量计值，通称“银两”，是一种称量货币。银两

的形状和名称，清沿前制，总称“元宝银”，但是各地所铸银两成色、重量不一，又各有自己通行的名称。据民国初年极不完全的统计，各地的宝银名称、成色和重量达 100 多种。

因各地银两成色、重量不一，换算困难，给商品交换带来极大困难。为便于交易，在实体银两之外，出现了只作货币计算单位而无实物的虚拟银两。纹银是最早的虚银两，鸦片战争后出现的九八规元（上海）、炉银（营口）、洋例银（汉口）、行化银（天津）和海关银等，也都是虚银两。

虚银两虽使一些地区的银两种类有所减少，但从全国范围看，仍十分繁杂。即使同是标准银两，兑换率也不一致。如海关银和库平银这两种全国通用的标准银两，各地兑换率就不统一。

各地银两的这种复杂和混乱，给汇兑、解运带来极大困难和麻烦，有人统计，从江苏拨解一笔税款银两到甘肃作协饷，居然要经过九次兑换。

作为铜币的制钱，由政府铸造，以个计值，似乎已经超越称量货币的发展阶段，但实际上仍以其含铜量作为货币价值的标准，不同制钱的实际价值因其重量和纯铜含量而异。问题恰恰是各种制钱的重量和含铜量极不一致。而且，清政府往往有意减低制钱重量和成色以谋利，使制钱质量每况愈下， 光绪宣统两朝最劣。这就更加剧了制钱的贬值和混乱。

造成钱币制度混乱的另一原因是私铸。有制钱即有私铸，咸丰同治以后尤为严重。市面流通中，支付制钱夹带私钱已成常例，而且私钱比重越来越大，从一二成增加到四五成以上。

制钱本以个计值，每个为一“文”，千个为 1000 文，或称“吊”、“串”、“贯”，面值与单位数量等同，本来十分简单明了。然而，在实际流通中， 各地并不按此计算。如“京钱”千文只有 500 文，“东钱”只有 160 文。另外还有“大钱”、“小钱”、“满钱”、“除底”等多种名目。按其“除底” 数量的多寡不同，又有其专有名称。五花八门，极为复杂。

此外，咸同光三朝，还一直为太平天国战争期间开始鼓铸的“大钱”所困扰。清政府在同光年间曾多次试图废止大钱，但因铜价上涨，铸钱成本高昂，难以用制钱填补大钱的空缺，无法实行。结果，制钱既不可复，大钱又不可行，清政府进退维谷。银两和铜钱制度到了非改革不可的程度了。

（二）银元、铜元的铸造和货币制度的局部改革

清末货币制度的局部改革，主要是银元和铜元的铸造。

中国银元的铸造源于外国银元的流入，以及由此而引起的货币和社会危机。它经历了一个长期的酝酿和准备过程。早在明清之际，外国银元就开始流入中国。随着银元在国内流通范围的扩大和价格的不断上涨，洋商纷纷用低潮银元套购白银出口，加工铸成银元，再输入中国，赚取差价，使中国在经济上遭受巨大损失。鸦片战争后，鸦片大量输入，白银大量外流，银元输入则不断减少，导致现银恐慌，银价上涨，动摇了银钱平行本位货币制度的基础，加速了以制钱为主要交换手段的农民和手工业者的贫困破产。

在这种情况下，清朝统治集团内部开始有人提出改革币制、鼓铸银元， 用铸币取代原有的称量货币。早在道光十三年（1833 年），江苏巡抚林则徐即奏请仿照制钱的式样鼓铸银元。此后，从咸丰五年至光绪十二年，又有多人提出自铸银元的主张，但都未获清廷允准。

光绪十二年，两广总督张之洞订购机器，奏请由广东设厂试造外洋银元， 终获清廷批准。广东造币厂于十五年四月正式投产。一元币重七钱二分，背面有蟠龙图案，俗称“龙洋”，是中国第一批官铸银元。除一元币外，另有五角、二角、一角、五分等四种辅币。龙洋于十六年进入流通。

继广东之后，湖北、天津、江南、山东、四川等省也相继开铸银元，不受节制，以致银元品质、规格庞杂，数量过剩。在这种情况下，清政府下令归并银元局，统一铸造。宣统二年颁定《币货则例》，规定银元为国币，铸币权统归中央，停止各省分散铸造。并决定次年五月宁、鄂两厂开铸新式大清银币，十月发行。是月辛亥革命爆发，即以所铸新币提充军饷，流入市面。

铜元的铸造开始于光绪二十六年，当时广东出现钱荒，市面流通的外洋铜仙增多。总督李鸿章因此试铸二等铜仙，每枚重二钱，当制钱 10 文，中间无孔；形状模仿香港铜仙，周围铸有“广东省造，每百个换一元”字样，则说明它已同“制钱”脱钩，成为银元的辅币。

铜元进入流通后，颇受欢迎，出现不同程度的申水。这样，各省视铜元铸造为筹款捷径，纷纷设厂鼓铸。到三十一年底，已有 17 省 20 多个局厂开

铸。所铸铜元数从上年的 17 亿枚增至 75 亿枚。结果铜元品质庞杂，价格跌落，流行不畅。各省为了自身利益，又往往禁止外省铜元流入，更妨碍了货币的流通和商品交换的正常进行。

清政府为了遏制滥铸铜元势头的发展，决定归并铜元局，收回铸造大权， 收购贬值铜元，加铸一文新钱，但均遭各省抵制。最后清政府决心厘定新币制，另铸新铜元。《币制则例》规定，新铸铜币分为二分、一分、五厘、一厘四种，同时限制旧铜元的使用数量，逐步收回改铸。但未及实行，清朝就覆亡了。

（三）信用货币制度的发展和银行货币的发行

五口通商尤其是进入光绪朝后，随着对外贸易和国内商业的不断扩大， 银两和铜钱两种金属货币，直接在市面流通，其局限性和弊病日益明显，加上白银外流，铜材短缺，以及民间的私销私毁，银两和铜钱的数量不断减少， 严重影响商业流通的正常进行。这就促成了信用货币制度的推广和银行纸币的发行。

所谓信用货币，是指代替金属货币充当支付手段和流通手段的信用证券。钱庄、典当签发的银票、钱票，以及前面提到的营口“炉银”等，都属于信用货币。它们在这一时期均有较明显的发展。

钱庄早就发行银票、钱票两种兑换券。五口通商后，钱庄庄票的发行更加普遍。福州开埠后的大宗贸易，都以钱庄票据为交换媒介；甲午后一段时间，天津因极度钱荒，一两元以上的市场交易，全凭钱庄“帖片”支付。在上海，这种银、钱票称为“庄票”。同治光绪年间，庄票结算中相继出现的“汇划”制度和“公单”制度，是钱庄信用的进一步发展。典当也签发银、钱票。不少典当在收受质押物后，并不支付银钱，而是忖给随时可兑现的银、钱票，有些典当的银、钱票，还能在一定范围的市面流通。这一时期，大当铺发行银票相当普遍。

营口“炉银”是这一时期信用货币制度发展的典型例子。“炉银”本是炉房代客改铸零星银块为“营宝”银时付给客户的凭条。交银者可持凭条在

市面交易。因它比现银更为简捷，一些商户有银即存入炉房，领取凭条，无银也请求立户发条，“炉银”遂成为当地市场交易的重要媒介。到光宣之交， 炉银已发展为当地最主要的交易媒介。

钱庄、典当、炉房等签发的信用票据，在一定程度上克服了银钱现货的局限性，但因钱庄、典当资本额不大，信用程度低，银钱票的发行量和流通范围小，一旦发行量超过限额，往往出现挤兑风潮，最后导致钱庄、典当倒闭，形成地区性金融和商业恐慌。

对外贸易和国内商业的发展，银钱短缺和旧式金融机构信用证券的局限性，以及外国银行在华纸币的发行和金融势力的扩张，呼唤中国自己的新式银行纸币的产生。发行银行纸币的条件成熟了。

中国通商银行在光绪二十三年（1897 年）发行的银两、银元两种兑换券， 是中国最早的银行纸币。银两券有一百两、五十两、十两、五两、一两等五种面额；银元券有一百元、五十元、十元、五元、一元等五种面额。式样完全仿照汇丰银行所印银两、银元各票，各处市面平色，亦照汇丰折算办法。因此，这种纸币带有浓厚的殖民地色彩。

作为国家中央银行的纸币，则直至光绪三十一年才出现。这年九月，户部银行先在北京开始印行纸币，后来天津、汉口、济南、奉天等分行也相继发行。其种类除银两、银元两券外，还有面额为十吊、五吊、四吊、三吊、二吊等五种钱票。

此外，交通、浙江兴业、四明商业等三家银行以及各省官银钱号，也都先后发行过纸币。

银行纸币的发行，无疑是一种历史进步。但这时尚处于创始阶段，规章制度极不完善。由于银钱货币制度本身的庞杂混乱，作为银钱兑换券，银行纸币也只能因袭迁就，因时因地而异。而且，各银钱行号一哄而起，把发行票纸视为生财捷径，一时间全国票纸多至百余种，结果又造成货币流通新的混乱。鉴于这种情况，清政府于宣统元、二两年，先后颁发《通用银钱票章程》和《兑换纸币则例》，限制银钱行号的纸币发行，规定未发者不得新发， 已发者限五年内收回。纸币发行权统归大清银行，该行所发“大清银行兑换券”代表“国币”，并备足兑换储备金。但是，上述措施和章程，并未认真付诸实施。

三 财政、税收制度及其变化

随着中国社会经济半殖民地化的加深，清末的财政和赋税制度发生了两大变化：一是财政自主权的严重丧失，财政管理和赋税收入分配大权几乎全部落人帝国主义手中；二是财政体制和赋税制度本身发生了若干变化。这两大变化标志着中国封建财政的终结和半殖民地半封建财政的最后形成。

（一）清末财政自主权的丧失

清政府财政自主权的全面丧失是在甲午后，但开始很早。帝国主义对中国财政的控制是通过两个环节或步骤来进行的：第一步，篡夺中国的关税自主权和海关行政管理权，抢走中国的大门钥匙；第二步，向清政府勒索巨额赔款和大举贷款，并以关税和其他税项作为债款的担保条件或偿还基金，进

而控制中国关税和其他赋税的征收、支配大权，扼住中国财政的咽喉。

中国关税自主权和海关行政权的丧失，始于第一次鸦片械争后的“协定关税”，先是中英《江宁条约》规定，进出口关税均须“秉公议定”，而不能由中国自行确定；继而咸丰八年（1858 年）更将进出口税率定死在从价值百抽五的水准上。并建立子口税制度，使中国不仅被剥夺了一个主权国家应有的自行确定和调整关税则例的神圣权力，而且失去了一部分内地赋税征收自主权。

海关行政管理权的丧失始于咸丰四年。是年，英、美、法三国领事乘小刀会占领上海之机，控制了上海海关行政权。第二次鸦片战争期间，又将其控制扩大到其他口岸。同治二年（1863 年）英人赫德接任总税务司后，官署移至北京，并将这一特权进一步扩大和制度化。赫德把持中国海关长达半个世纪，成为统治中国人民的“太上皇”。

帝国主义攫取中国的关税自主权和海关行政权后，进而又控制赋税的征收和分配使用权。

帝国主义对清政府的贷款，包括由战争赔款转成的债款，一开始就是以关税为担保条件或偿付基金。第二次鸦片战争对英、法两国的赔款，英国以保证按期偿付为由，在《北京条约》中规定派员稽查关税数目清单。由此首开外人稽查中国海关收入清单及支配收入分配大权的恶例。

进入光绪朝，清政府的财政日益拮据，对外债的依赖程度加深，外债数额增加，借期延长。同治十三年至光绪二十年（1874—1894 年）的 21 年间共借债 26 笔，计 4137 万两，相当于同治十二年前 21 年间外债的 9 倍。相当

一部分外债的借期在 10 年以上，担保条件也由关税扩大到厘捐和陕、甘、晋、鲁、豫、直等省地方财政收入，帝国主义通过贷款已部分控制清政府的财政。

甲午战争后，清政府的财政危机空前加剧。为了偿付甲午、庚子两笔巨额战争赔款和辽东半岛赎款，筹措战争和国防费用，以及其他用款，接连大举借债。甲午后，仅俄法借款、英德借款和英德续借款等三大借款即达 30937

万两，相当于当时一年财政收入的 3 倍多。赔款和债款担保由关税全面扩大到盐厘、货厘等内地赋税。

《辛丑和约》签订后，45000 万两的庚子赔款被转为分 39 年摊还的长期借款，海关各项税饷和所有盐政各进项中，前已作为担保而支付本息后的剩余部分，以及所有常关税项，全部作为赔款担保。清政府的赋税收入大半落人帝国主义手中。条约还规定，通商口岸的常关及其 50 里内的厘金局卡，转归海关管理。清政府继丧失海关管理权之后，又丧失了常关管理权。辛亥革命时，帝国主义又乘机攫取了关税现款保管权。将关税现款存入汇丰、德华、道胜、正金、东方汇理等外国银行。至此，清政府的财政税收大权已经丧失干净。

（二）财政体制的变化和中央同地方的矛盾

光宣两朝的财政体制在咸同开始变化了的基础上继续发展，具体表现为中央同地方在税收分配上的矛盾日趋激化，最后导致宣统二年中央同地方两级财政预算的出台。

咸丰以前，清朝实行的是中央高度集权的财政体制。户部掌管一切财权， 各省布政使司只是户部的派出机构，各省藩库只是户部银库的分库，一切收

入归户部，一切支出由户部额定和核销。在财政体制上，只有中央财政而无地方财政。

太平天国战争爆发后，长江中下游经济发达地区很快落人起义军手中， 清政府赋税收入骤减，而军费开支猛增，部库空虚，中央无款可拨，各省纷纷截留税项，自行筹款，不入奏销，厘金、亩捐等捐派应运而生，迅速推广。咸丰四年（1854 年），清中央承认地方截留和自行筹款的合法性。这样，原有的一套财政管理制度被破坏，中央集权的财政体制开始瓦解。

在地方大量截留的情况下，清政府为保证中央所需经费，不得不对原有京饷拨解制度进行变革，即由税收入库各省报部候拨改为税收入库前户部向各省调拨；并由户部调拨各省留支留储后的剩余，改为不论有无剩余，硬行定额调拨，亦即改“拨”为“摊”。这一变革意味着中央开始同地方进行财政收入的划分，增大了地方财政自主权，使当时开始出现的地方督抚攫取财权的作法合法化。中央集权财政体制进一步瓦解。

财政机构及其隶属关系也逐渐发生变化。咸同后，督抚多由将帅兼充， 军权在握，地位愈加显赫，布政使等相形见绌，现在又由督抚统管一省财政税收。布政使、盐运使等逐渐降为督抚属员。光绪三十三年《各省官制通则》更明定布政使受本管督抚节制，并为督抚属官，受其考核。结果，一省财政大权由布政使转到督抚手中，形成以督抚为首领，以省为单位，包括一省藩司、盐运使司、粮储道、税关监督等机构和财政局所在内的“块块”财政体系。

督抚权力的膨胀，“块块”财政体系的形成，进一步加剧了中央同地方争夺财政和收入的矛盾。

随着中央集权财政体制的瓦解，财政重心由中央下移到各省地方，户部的直接收入减少，经常人不敷出，愈到后来愈严重。为了改变这种状况，清政府一方面采取措施收权，派员赴各省清理关税、厘金、盐税等各大税项， 重申藩司由部直接考核；另一方面，决定明确划分中央和地方两级财政，租税也分为中央用的“国税”和地方用的“地方税”两项。宣统二年又正式开始编制宣统三年财政预算。但是，中央、地方两级财政和税收，究竟如何具体划分，意见分歧，预算也未拿出统一方案。所谓清理财政、编制预算，仍然是纸上谈兵、徒具形式。

（三）清末赋税制度的部分演变

五口通商后，特别是到光绪中后期，随着帝国主义侵略的扩大、半殖民地半封建经济的最后形成，作为财政制度核心的赋税制度也逐渐发生变化， 主要表现在三个方面：一是继续由实物税向货币税转化；二是由以单一的农业税为主向农、工、商税并重的多元化税制转化；三是由直接税向间接税转化。

中国封建时代的赋税以田赋（农业税）为主，工商杂赋为辅。此外还有各种名目的徭役。清代田赋主要包括地丁、漕粮、白粮及其耗羡。地丁自顺治起已是钱粮并征、以银为主，此后比重进一步向银钱倾斜。漕粮、白粮和耗羡是为满足八旗兵丁和皇室、文武百官食用，在苏、鲁、浙、皖、赣、豫和两湖征收的实物，但清初即有部分折征货币，此后随着商品经济和北方农业生产的发展，折征部分逐渐增大。太平天国战争期间，南北交通梗塞，有

漕各省先后折征。此后时而折征，时而“归复本色”，经多次反复，从光绪二十七年（1901 年）起，因缴纳赔款，一律改征折色。至此，清粮最终以货币税形式确定下来。

工商杂赋中的一些实物税，如工部所辖税关征收的工程用料，贡茶，旗、官、学田租中的粮食，刍豆草料，金银和铜铅等铸币材料等，也先后全部或部分改为货币税。

由以单一的农业税为主向农、工、商税并重的多元化税收转化，是光宣时期赋税内部结构的重要变化。鸦片战争前夕，农业税占赋税总额的 70％以上，商业税和带人头税性质的盐课，分别不到 15％。到同光之交，清政府的税人转以地丁、厘金、关税为要。至光绪二十五年，农业税的比重降到 34％， 关税、厘金等商业税的比重上升到 48％。进入 20 世纪，一方面由于清政府加强搜刮，盐课数额及其在岁人中的比重明显上升，甚至超过田赋；另一方面带有资本主义性质的工商业税有了长足发展，除关税、厘金外，又新增资本主义工矿税。清政府的税人更加多样化。工商税的比重进一步超过农业税， 宣统元年（1909 年），农业税占 17％，而工商各税合计，其比重超过 60％。

咸同以前，基本上以土地和人丁为课税对象，因而以直接税为主，盐课、常关税和烟酒税等间接税不占重要地位。太平天国起义前，直接税占整个税收的 75％以上，而间接税不到 25％。进入光绪朝，随着厘金的推广和关税、盐课的增加，间接税比重迅速提高，甲午战争前夕已达 60％左右，到辛亥革命前夕，更上升到 75％左右，而直接税只占 25％上下。

四 日益严重的财政危机

长期以来，清政府的财政状况一直在不断恶化。甲午战争和庚子之役后， 由于两次战败，清政府的财政完全被巨额战争赔款和随之而来的外债摧毁， 税收几乎全为帝国主义所控制，全国财政陷入空前的危机之中。

（一）庞大的军费、赔款、债款、新政开支和财政赤字

清政府管理财政的基本原则一向是“量人为出”。但是咸同以降，席卷全国的国内战争，使清政府的财源缩减，而超出往常的军费等项开支增加， “量人为出”的财政原则也就为“量出为人”、“找米下锅”所取代。甲午后，赔款、债款和军饷、战费、“新政”各费等额外支出，更是恶性膨胀， 从中央到地方，人不敷出的情况愈加严重，财政赤字直线上升。

军饷是清政府最大的支出项目，光绪初年前，约占财政收入的一半。此后又明显增加，甲午后，各种军事费用合计，达五六千万两，占财政收入的百分之七八十。宣统三年预算，新军、旗绿、海军各饷和其他军事费用合计， 共 1.37 亿两，超过甲午前后全国财政收入的一倍半。

战争赔款更是高得惊人。《马关条约》对日赔款加上赎辽费共 2.3 亿两，

庚子赔款更达 4.5 亿两。此外还有 1800 余万两的教案赔款，三宗合计 6.98 亿两。

赔款数额如此巨大，根本不可能一次或短期内付清，于是，帝国主义将赔款直接转为借款，分期还本忖息。甲午、庚子两大赔款的偿付期限分别长达 7 年和 39 年。如此连本带利，上述三项赔款数额也就由 6.98 亿两变成了

12.5 亿两，几乎翻了一番。但是，即使化整为零，每年分摊的偿付额仍然远远超出清政府的财力，结果又只得借债还债。到光绪三十三年（1907 年）， 由各种赔款前后转化而来的外债已达 14 笔，计银 6.6 亿两，占当时外债总额的 74％。偿付这些赔款以及由此所借外债，成为清政府长期而沉重的负担。结果只得借新债还旧债，债债相因，深陷帝国主义高利贷泥淖而不能自拔。

巡警、司法、学堂等“新政”费用，数额也相当可观。据宣统三年预算， 上述“新政”开支计 4539 万两，这笔费用中的相当部分也是通过借债筹措的。

财政支出的恶性膨胀直接导致财政赤字的扩大。

光绪前期，清政府人不敷出、度支匮乏的情况已十分严重，各省地方尤为突出。山东、四川、贵州以及江苏、浙江、福建、广东、陕西、直隶、黑龙江等省，无不亏空巨大。甲午后，随着财政支出更大幅度的增加，各省亏空程度更是有加无已。多数省份的亏空部分超过收入的 50％，最严重的甚至超过一至二倍。中央的财政赤字也在扩大。由庚子前的 1000 多万两扩大到庚

子后的 3000 万两以上。到宣统三年预算，财政赤字已达 8439 万两，相当于甲午战争前后全年财政收入的总和。清朝的财政已濒临完全崩溃的境地。

（二）清政府的财政“补救”措施和搜刮政策

日益加剧的财政危机使清政府的统治基础愈来愈脆弱，国家机器无法正常运转，甚至有大厦即将坍塌之感。因此，如何弥补财政亏空，摆脱财政困境，始终是光宣时期统治者财政活动乃至全部经济和政治活动的中心。

光绪元年正月，光绪帝登基伊始，清廷即谕令户部和各省督抚核明财政收支，提出“补救”方策。户部应命提出切实规复丁漕旧额、妥为规划盐课关税，以裕部库的“补救”措施。由此形成惯例，凡遇部库不济或急需筹款， 清廷计无所出，必令群臣百官出谋划策。于是各式各样的筹款办法和“补救” 措施纷纷出台。归纳起来，大致有以下几方面的内容：一是修路、开矿、建厂，兴办“洋务”，增强国力，扩大收入来源；二是查垦荒地，恢复和发展农业生产，规复和增加田赋征额；三是集中财权，整顿财会制度，杜绝中饱和地方随意截留，将落入地方的财政收入重新收归中央；四是整顿和严格赋税征收制度，追缴旧欠，防止新欠；五是裁减兵员和机构，停办不急工程， 核减官吏廉俸，紧缩财政开支；六是增加旧税，开办新税，加强赋税搜刮。

这些措施，有的本身就需要大量资金，无力大规模兴办，或者很快由“养鸡下蛋”变成“杀鸡取卵”；有的由于触犯统治集团的既得利益或地方利益， 根本行不通。结果，唯一“行之有效”的筹款方策，还是增加赋税和捐摊， 搜刮民财。

甲午前的筹款条陈中，已有直接加税加捐之议，并部分付诸实施，如盐斤加价，盐商、牙帖、典当、沙田捐输和增加鸦片税等。

从甲午战争爆发开始，增税成为清朝统治者筹款和“补救”财政的主要途径。是年户部所拟四项筹款办法中，就有三项（典当捐输、茶糖加厘和“土药”捐输）直接加税于民。未几又息借商款，开内债之先。光绪二十五年， 户部又拟筹款措施六条，其中四条是增税。增税范围不断扩大。

庚子前后，清政府的财政已经到了穷途末路的境地。为了支付巨额赔款， 唯有加重税捐搜刮和举借外债一途。当时各地直接在筹措赔款的名义下开办和加重的新旧税捐，“省省不同，府府不同，县县不同，名目不下百数十”。

再加上推行“新政”和巨额军费开支，捐税更加苛繁。其中以田赋、盐课、厘金加征和杂捐摊派最为扰民。加征田赋的名目很多，范围最广。由于一再加征，全国田赋额大幅度上升，从光绪二十年的 3150 万两增加到宣统三年的4967 万两，21 年间提高了 60％。盐课盐厘加征和盐斤加价的幅度更大于田赋。清政府的盐课收入从同治前的一千一二百万两提高到宣统三年的四千余万两，约增 3 倍。杂捐摊派更是五花八门。原有的契税、当税、牙税等旧捐急剧加重，新捐层出不穷。诸如房捐、铺捐、膏捐、彩票捐、赌博捐、牲畜捐、柴把捐、娼妓捐、车辆捐等，简直多如牛毛。清朝统治者为了筹措赔款、债款，中饱私囊，搜刮民财已经到了无孔不入、无所不用其极的地步。

（三）城乡人民的抗税抗捐斗争

清政府无止境的增税苛敛，把广大人民推人了苦难的深渊，弄得民不聊生，因而激起了全国人民普遍而强烈的反抗。

光宣两朝 30 余年间，各地抗税抗捐斗争“层见叠出”，从未停息，愈到后来愈频繁，尤其是甲午和庚子后，抗税抗捐风暴席卷中华大地。往往一案未结，一案又起，接连不断，且有逐年加增之势。据不完全统计，全国抗税抗捐案，光绪三十一年（1905 年）为 90 余次，三十二年增至 160 余次，三

十三年更达 190 余次。

光宣时期的抗税抗捐斗争主要集中在两个方面：一是针对名目繁多的税厘加征和捐派。不论田赋、盐课、厘金等原有税厘的加征，还是各种新增捐摊，无不遭到各地人民的普遍反抗。其中尤以抗缴厘金、房捐、铺捐和以推行“新政”为名的警捐、学捐的斗争最为激烈；二是针对地方官绅胥役的额外需索和刁难苛虐。苛捐杂税，人民已不堪重负，地方官胥绅棍的刁难和苛索中饱，更是雪上加霜。这就不能不激起人民更强烈的反抗。斗争形式既有请愿、歇工、罢市等“和平”行动，也有围攻和捣毁衙署、警局、厘卡、学堂以及捆绑、痛殴官吏等暴力斗争。甚至有的动用枪炮，围攻府城，以致“酿成巨案”。

同以往比较，这一时期的抗税抗捐斗争有一些新的特点：第一，参加成员空前广泛，不仅有农民、手工业者、小商贩和城市贫民，而且有地主士绅、城镇工商铺户和手工业作坊主，还有会党和其他流氓无产者，乃至僧道、尼姑，几乎包括了社会的各个阶层。有的地区还有不少妇女参加，甚至成为斗争发动者和主力。

第二，斗争的规模大、人数多、持续时间长。据不完全统计，光宣 37

年间，参加人数在千人以上的抗税抗捐斗争共有 41 次，人数最多的超过 10 万。范围大的波及几个州县，坚持时间长的达数月乃至一两年。

第三，不少地区的抗税抗捐斗争与反洋教斗争相结合。抗税乡民捣毁教堂或教民住宅，殴惩教民、教士或压内媚外的地方官吏，以惩罚逃避和转嫁税捐的洋教会及其教民，从而给传统的抗税斗争注入了反帝、反侵略、反投降的新内容。

这些抗税抗捐斗争有的取得了局部或暂时的胜利。统治者慑于人民威力，或减低税率，或推迟新捐的开征时间，或撤换和惩办贪官污吏、土豪劣绅，或修改、废除某些陋规和勒索项目，从而在一定程度上抑制了捐税的恶性加重，舒缓了人民的痛苦。但更多的斗争遭到了清朝统治者的残酷镇压。

为了扑灭反抗斗争烈火，统治者调动大军，使用洋枪洋炮，进行围剿，对抗税百姓“就地正法”，“格杀勿论”，无数反抗者和无辜百姓惨死在反动派的枪口和屠刀下。