财政收支概况

单位：银万两

清政府本着量入为出原则，如上表所示，收支相抵，略有盈余。但国中每年总难免要出现轻重不等的偏灾，或发生规模大小不一、性质不同的动乱。为资赈济、防治，所需经费，名作“例外”。“例外”的支出，向来主要采取卖官鬻爵的所谓“推广捐例”和讽示民间（多半是富商、盐商、经营外贸的行商）“报效”等措施来解决，构成“例外”的收入。这种“例外”，除了特大的灾害、动乱需要筹措特大量的经费外，由于几乎年年都有，与经常的收入和支出几乎没有多大差别。就这一部分的岁入说，年年数量相似，约银 300 万两，被称为“现行常例”。

经常加“例外”的岁入，在“处常安顺之时”，保障着国家机器的运转， 维护着政治、社会秩序的稳定，便被视为臻于“地方安静”、“民气恬熙”， 或作国泰民安的修治之境。这样的财政体制和状况，延续到道光一代。

库存结余，经嘉庆朝镇压白莲教一役，有“罄户部旧帑七千余万两而空之”的说法，进入道光朝，虽不能说已无绝对的贮存，确是剩余无多了。

道咸同三朝，根据财政实况，区分成三个阶段。道光朝独立成一阶段； 咸同两朝则以同治三年为界再区分成两个阶段。第一阶段虽已处于内乱、外患交至的“衰世”，财政仍属于常态；到了后两个阶段，则是 24 年内战时期的非常财政；但从同治三年起，由于太平天国的失败，在清政府开始其力谋恢复旧状了。

（一）以“银贵钱贱”为利的加强征取

道光朝 30 年大体又可以 10 年为一期构成三个小段落。在最初 10 年中， 就岁入说，关税出现衰减迹象，田赋与前朝持平，盐课有些增加。总的说， 岁入仍能达到定额并稍有一些超过。岁出方面，大体也如常例，包括经常的“例外”，重定回疆一役，先后支出经费银 2000 万两，也就是相当于当年经常岁入的 1/4 或接近经常支出的 1/3，是个巨额的数量。影响所及，财政状况，从此长期处于拮据之中。

清政府的财政体制，原以静止的、呆滞的为特点。这个特点，决定着它难以及时适应时势变迁的需要进行调整和改革。在第二个 10 年里，它的弱点，明显地暴露了出来。

在岁入方面，原以田赋为此中的最大宗；田赋除了部分折收实物外，白银、制钱按一定比例兼收，而以银为准。地方官吏谋求从中渔利，早有不按

《赋役全书》规定的“科则”即税率来征取（“浮收”），又有不按规定的比例征取（“勒折”）银或钱以求达到多征的目的。比如该征实物即“本色” 的，或该征收银两的，他们却不收这些，而擅以高出市价许多勒收制钱。这种弊窦，原是从清初就有，历康乾等朝长期存在；到了道光朝，更严重了。举些具体例子以求表明这点。嘉庆年间山东田赋每银两收钱 3100—3200 文；

在道光的这 10 年里，有收到 4000 文的。这个数额，若按银钱市价，几乎多1 倍，与嘉庆年间比较，增加了 1/4 多。“本色”无论是麦、米或豆，像在河南，被勒折得更重，超过市价三四倍不等。漕粮“勒折”更甚！如道光十六年（1836 年）江苏常熟米价每石 2.09 元；可是折成现银（专称“折色”）， 有多到每石至 7.2 元上下的；道光十九、二十年，米价都在银 2.2 元上下，

“折色”征取却总在银 8.0—8. 5 元之间，要多征 3 倍量。任意榨取，激起民间不满，抗粮剧增；或受负担能力所限不得不拖欠，构成所谓“逋赋”。民间所纳的田赋量按计征单位（亩）说，是增多了；但政府在田赋项的实际收入量，反而因“逋赋”的日多而减少了。

在最后的 10 年里，军事、赔款，以及其他例外支出激增，而收入有常数。清政府虽采取扩大卖官鬻爵的“捐例”，而在清政府以外战失败威信扫地的情况下，也不怎么能予取予求了。加上积年的白银外流在这 10 年仍在继续， 终至形成国中“现银差不多全部流出去了”的地步；从而使银价越贵、制钱越贱，终致“官民交困”、“兵民交困”和“官困而民益困”的局面。怎么来缓解这个困局呢？

清政府为此在户部主持下，皇帝命令京内外官员，提出方案，而议论纷纷，或提议“征收商税，以裕课帑”，或主张“裁漕运之浮费、节河工之岁修”以节省支出等等。可是，吏治不澄清，“浮费”裁得掉吗？偏灾年年有， 河工岁修经费再一撙“节”，汛期一到，谁来负责？这些以及类似这些的主张和建议，正如当时有人指出：“不过纸上空谈，难期实济。”

主管财政的户部，最后决定两条措施，用文件中的原话是：一、“以银贵钱贱为利”；二、“与其正赋之外别费经营，何若于正赋之中核实筹划”。

这些“官话”转化为现实，一是对民间继续通过“浮收”、“勒折”的老办法，来实现增征比已往更多的量，使官府“不居加赋之名，阴得加赋之利”。二则所谓“核实筹划”者何？换言之，在稽征中穷求、苛索，以及例该减免的不给减免，民间虽对捐官的积极性减弱了，官方也利用“银贵钱贱” 千方百计地使他们来“乐”捐。除照旧由户部经手外，又准各省分别采行， 以多渠道地来进行。在价格上，新定可以用钱折银，在折算中上下其手，使钱的银价上扬，换言之，也就是采取贱卖或拍卖官爵的措施，务期捐资实际减半，以广招徕，以期增多捐赀的收入。

清政府运用这类办法，增加着财政的收入。除了这 10 年里空前的一笔巨额支出——战争赔款，基本上责成民间“报效”，即直接摊给民间来支付外， 以岁入应付“经常”的、“例外”的支出，在最后五年间，居然还年平均能结余银 100 余万两。

（二）“借资民力”美名下保障军需

太平天国革命爆发前夕的道光三十年，清户部库存余额 800 万两。太平天国革命，使全国财赋中心的长江中、下游地区，长期成为主要战场；同时， 全国各地又多爆发武装斗争。

国内战争使清政府的经常收入如地丁、漕粮大幅度减少；盐课、关税（内地关）则只存虚名。清政府一向依靠捐输作为临时筹措款项的手段，这时仍沿袭采用，但毕竟难以源源取给。这次全国规模的大起义持续很长时间，又战区广大，清政府在正常收入日减而军费支出日增，捐输所得又日少的情况下，乃以“借资民力”的美名，不顾人民死活地厉行搜括，以求保障军政费用的供给。

先作一番岁出估计。

咸同两朝，为使国家机器能够运转，经常支出照样需要支出，不过在量上稍有减省，年约银 2500 万两上下；“例外”的军费支出，反而成似经常， 而且是最大的一笔。究竟花了多少军费？由于军事行动历年既久、地域又广， 承办军需者并非一人，册报多有缺漏等等原因，早成一笔糊涂帐。当太平天国革命被镇压过后不久，清廷对该报销而未经报销的只好一概免予报销让它糊涂过去。所以，当年连职司财政的户部官员，问他他也说不清楚。如户部尚书宝鋆于同治七年奏折中以“综计军需用款，所费何啻万万”只有这么一个糊涂数字。据近人研究分析，单据有确实数字可稽者计之，或者说，是最低限量的数字，清政府用在镇压太平军、捻军、西北回民起义、云贵苗回起义以及粤、桂，闽各省义军的军费，总计达银 4 亿两；足足相当于大起义前

夕经常岁入的 10 倍。

清政府保障镇压人民大起义的军需，设想出“借资民力”这一美名，采取“凡有款可筹，无不悉索以从”的措施，更倚重暴力，向民间厉行征取； 又下放财权，准各地军政当局就地筹饷，把国家财政推入非常的战时轨道。

征取的渠道，分成两类。

1. 国有税项的加强征取

固有的田赋、盐课、（内地）关税、杂课这四大税项中，杂课本属无多，

这一期间更少了；内地关税即常关税在战乱中“名存实亡”，几乎全部停废。此两项从略。

田赋 在发生战乱地区，总是征不足额；对在起义军所控制地区，更是无从征取；于是，便在自己统治下的地区，加重征派。清政府为加重钱粮的征取，放手各省用种种名目，以求达到目的。如四川、山西、陕西等省，一度采行“借征”或“预征”以济急；即在今年征取时预征明年一年或若干年的钱粮以增加征收量。征取时虽说到明年免征，实则又照征不误，而等于一年征二年或数年之粮。又清廷强以为“附征”与“祖制”的所谓“永不加赋” 不悖后，各省纷纷以“附税”来增多土地税入了。附征名目甚多，各地不一， 难以尽数；所征税率，也地各不同、时各不同。如江苏一些地方征“亩捐”， 每亩捐钱 20—80 文不等；安徽一些地方，则每亩捐钱 400 文，或谷两升；在

四川，把“附征”叫作“津贴”，按田赋正项银 1 两，视地方的贫富不等，

带征“津贴”银 1—4 两不等。久成痼疾的“浮收”征收者利用兵荒作机会，

更变本加厉，每“数倍”于正赋，甚至有达 10 倍的。这类“浮收”，多半落入征收者的私囊，但也有在无可奈何中拿出部分以弥补所征正赋的不足。

清政府谋求增多田赋收入，迫使它也采取一些整顿措施，主要有二：① 清查隐地、“黑地”即积年形成的漏交田赋的地亩和对滨海、沿江淤涨而成的沙田之类的加紧升科；②开放禁地。内蒙和东北地区，拥有广大沃原；直至道光末，虽然关内人民已多有前往私垦的，在政府则仍坚守“封禁”政策。咸丰初年，出于增加财政收入的动机，正式采取开禁、招垦等措施，通过这一着，确也增多了一些田赋征收量。 漕粮方面，为便于征取和转运，采取了加速“改折”，即从征取实物向着改行折合成银钱来交纳的措施。通过“折征”，专权提高折征率，以加重赋税量如当咸丰末，湖北米价每石千文左右， 漕粮折价每石征收五六千，七八千文不等；甚至更多；湖南漕粮由银改征制钱，每银一两勒折钱五六千，七八千以至十千文不等，与银、钱市场比价量要多 2 至 5 倍。同治年间，江苏苏松太地区漕粮折价为每石收制钱 6450 文；

每石粮米市价不过 2000 文左右，实际浮收至 3 倍多。其他省份如河南、山东、浙江，都以“改折”而浮收 1 至数倍不等。 当太平天国领导集团于咸丰六年发生内讧之际，清政府谋求加强政治攻势；面对经过战乱，地多荒芜，“民情凋敝”，“脂膏已极”的局面，意识到即使想重征苛敛，可是在“无骨可敲，无髓可吸”情况下，倒不如主动“减价征收”，还可以赢得一些民心。因此，于长江中下游的湖南、湖北、江西、安徽、江苏、浙江六省，在此后八年间，先后采取了所谓“减赋”的措施，实际只对田赋征收中的一些积弊， 作了一些整饬，反而增加了田赋的实征量。

盐法“隳地”和盐厘 全国规模的内战和动乱，给予盐业以极大的影响。在生产方面，出现盐产失常局面，除了川盐，几乎都是大幅度地减产， 以至停产；在流通方面，烽火遍地，打乱了、阻塞了积久形成的运道；在销售方面，是市场萎缩。所有这些，原规定的产运销体制被冲击得落花流水， 也就是所谓盐法“隳地”。

清政府对与民生密切相关的盐务亟谋“收拾”的是税收。它放权给各地军政当局怎么能征取到手便怎么征收；税率上也是这样，唯求能征取得最大限量。盐税征收在一片混乱中，引进下文即将提到的厘金，构成“盐厘”， 认为是增收盐税的一种可行的办法。除了盐厘，为榨取额外收入，是采取盐斤加价的措施。

盐厘收数究有几何？当时就是一笔烂帐，今则更无法考查。从清方军政大员奏折中所述：如长江沿岸清军各卡，“均以盐厘为大宗”；“诸军仰食， 性命相依”；咸丰最后“五六年，湖北、湖南饷需稍裕，实收蜀省盐厘之利”，⋯⋯如此等等，表明着盐厘一时成为财政收入中的一个重要项目。

常关税失收和关税持续上升 战乱岁月，商贾裹足。常关税收，用清官方说法，是“尽弃于地”；即使有一些，也为数甚微，无足轻重。

关税即国境税，时称“洋税”，在这一期间初，从有关常关兼收，而正式分离独立，划清界限；到这一期间后期，该税交由外籍税务司主持稽征。对清代财政制度说，有似添一新的税项。据不完全统计，在咸丰三至十年（1853

—1860 年）间，关税收数，从银 300 万两向着 500 万两成长。此中增加数以

上海的江海关为最多，当咸丰十年征收量（银 371 万两）超过其他各口所征的总数。在咸丰末年和同治元、二年的三年间，出现快速增加现象，先后分别为 496 万两、784 万两和 875 万两。同治三年稍有回落，为 787 万两，但旋即回升。清政府财政收入正陷于“地丁多不足额，税课仅存虚名”的窘境中，发现有这么一个数目偌大、稳定成长，且相对说来征收省事的财源，便日益急切地指望借此拯救其久濒于崩溃困境的财政。

1. 新设税项、膨胀通货及“勒罚”

劝捐助饷的厘金 厘金最初是专为就地筹措镇压太平天国所实施的一种商业杂税。咸丰三年，太平天国定都南京，清政府设江南、江北两大营以相钳制。帮办江北大营事务的已革刑部侍郎雷以诚，谋就地筹饷，决定在苏北粮商“积聚之区”的扬州附近仙女庙等地，于同年夏，向各米行提出“劝捐”“助饷”要求；接着把抽捐对象扩大到各业铺户，按货值“百抽其一”， 渐而形成“厘金”名目，又别称“厘捐”、“厘税”。

江北大营经半年施行，颇得成效；第二年上报清廷，清廷据以批准在江苏全省推广施行。接着，湖南、江西、湖北等省，都要求援例实施。从咸丰四年到同治三年各省推行情况，略如下表。

注：①指在该省全年铺开，头年下半年已在扬州附近一带试行。

厘金就百货抽捐，又通称“百货厘金”；对某些货种，如盐、茶、土药

（即鸦片）等，另设专局办理，各有相应的名目，如盐厘、茶厘等等。厘金原系就地筹款的一种敛财方式，由各地方督抚或统兵将帅因时、因地自行抽取，直接转为军饷，捐率虽说 1％，实则地各不同、时各有异，一般都超过此数。多数地方在 2％左右，多的达 9％以至更多。某些货种如粮食，猪只之类，价格变动较小，为省手续，从量而不按值计征。一般说来，厘金要比原

有的常关税率来得重；但厘卡数要远远多过常关数。时人感慨，“卡若栉比， 法若凝脂”，“局愈多而民愈困，弊愈滋”！

直到咸丰十一年（1861 年），户部才颁布厘金章程，要求各省督抚奏报厘金收数，但遵行者寥寥。根据零星记载，江苏在咸丰三年（1853 年）下半年试行中收钱两万贯；从第二年起到十一年，年收银三四百万两。江西同期年人近 200 万两；⋯⋯等等。合全国推行厘金省份总计之，截至同治三年（1864

年），年平均约达银 1000 万两。也就是说，相当于前一阶段岁人最大宗的钱粮的 1/3、超过原居次位的盐课达 50％。

膨胀通货——发行票钞大钱 清政府面临军费激增，财政收入剧减， 采取膨胀通货措施，以增财政收入。“通胀”方式，一是发行票钞。这个“票” 是以票代银，名日“官票”，或“官银票”；“钞”，是以钞代制钱，通称“宝钞”。票钞都是纸币，于咸丰三年五月、十二月，先后发行。“票”的面额，有一两、三两、五两、十两和五十两五种；“钞”则有五百文、千文、一千五百文、二千文、五千文、十千文、五十千文和一百千文八种。户部规定两者兑换率：银票一两抵制钱二千文，宝钞二千文抵银一两。当日制钱称通宝；约略与发行官票同时，鼓铸含铜量随着面值增大而减小的大钱。先铸当五、当十、当五十、当百和当五百的（皆属铜质）。第二年，又铸铁质的， 有当一、当五、当十三种。户部又自欺欺人他说：铁既可以抵铜，铅似可以佐铁，又一度铸造铅钱。制钱的含铜量原有定数；大钱的含铜量也作了规定， 但远远少于一文制钱的铜量，面额越大的相对他说含量越小。如当十铜钱所含铜量，还不及四文铜钱含的铜多，当千铜钱所含铜量，还不到十七文制钱所含的多。清政府凭借行政权力把票钞大钱推向市场，并辅之以严刑峻法， 聚敛了大量民财。究有多少？确数已难查考。根据一些可资考查的史料，单计从咸丰三年起的八年间，此两项的发行量至少折合银达 6500 万两。

举借内外债 帝王夸称富有四海，向无向民间借债一说。这个期间为筹措军饷，弥补“推广捐输”缓难济急的不足，采取向“饶富之家”的“劝借” 措施。按照“挪借”数额，发给印票，规定分年按期归还而开始形成内债。这些债务，“劝借”时一般约定在军务结束后偿还；事实上在军务结束后由各省当局讽示出借者以“库款支细”，要后者不要指望偿还，奏请给奖了事。

咸丰三年春，太平天国定都南京，侨寓上海的外国商人出于企图扩张商务的动机，了解到地方当局正苦于经费罗掘俱穷之际，一再向地方当局表示愿意垫借款项，以支持镇压“叛乱”。同年秋，小刀会义军占领上海县城， 苏松太道吴健彰谋求反扑，向外商赊帐雇募船炮，构成清政府的第一笔外债。此后 10 年间，东南各省地方军政当局，如先后任的两广总督黄宗汉和瑞麟， 先后任福建巡抚的瑞瑸、徐宗干，江苏巡抚李鸿章以及苏松太道吴煦等人， 在各该地方发生动乱时，多次向当地外商临时筹借款项，以应急需。这些借款，都出一纸凭据，款清据销。就有确凿记载或凭据可考者，至少有 14 笔，

总数计库平银 227.8 万两。期限长者一年，一般五六个月。贷方除了侨寓于上海、福州、厦门等地的外商，还有英商的怡和洋行，■■洋行、阿加刺祥行和德商的惇裕洋行。所有借款都如期还清。其性质，与鸦片战争前广州地方官员通过行商并以行商名义向祥商挪借周转之款，没有多少区别。

劝捐和勒罚 劝捐是清政府经常用以取得“例外”之款以应付“例外” 之需的做法。这时候也是这样，但有其特点。一是在名目上，又衍生出两种： 对某种派捐，美其名曰捐输；和对曾与义军有联系或在义军控制地区生活过

的一种“勒罚”或“勒捐”。后者与一般“捐输”所不同的，是作为赎“罪” 之锾，不给以官衔或实职。

捐纳或捐输，原是卖官鬻爵。金田起义一爆发，清政府即“特开筹饷事例”，规定捐纳京官、外官、武官各种职衔，分别减成收捐，也就是降价卖官职。例如，捐京官郎中一个职衔，在道光六年为银 7680 两，在咸丰元、二

和四年，分别减至 6912 两、5530 两和 4470 两。这个价码，往后更递减着。发行票钞大钱后，户部于七年规定可以“半银、半票”收捐。这个银指白银； 这个票兼指票钞。票钞在急剧贬值之中，意味着官爵的捐价也不断下跌。到了同治初年，花 40 两银子，可以买个六品（相当于知州）的功名，花 10 两银子，可以换个九品衔。捐纳事例向由中央政府的户、吏两部掌管，手续原极繁琐，以示郑重。这一期间顾不上这一套了！户部预先把大批空白文武职衔及贡监“部照”，即户部执照，发至各省、军营粮台备用，以便填发。终至“无论虚衔、实缺，分发荣封”，一手交钱，一手递给执照，“皆可顷刻而待”。

（三）“民力已竭”中的加强需索

清政府“竭全国之力”，筹措军费；同治三年，镇压了太平天国革命。它认为主要敌人已经消失，可是其他义军依然存在。这样，它从这时起的 10 年间，一方面着手收拾财政上长期混沌一团的局面；另一方面，对已竭的民力，继续加强其搜括。

1. 田赋的整顿

田赋在前一阶段在遍地战乱中征收量大幅度地减少着。究竟减少几何？ 无确数可查。各省实征量差距甚大，有每年“十不得其四五”，也有“十不及三四”。总的说，至少减少一

半。

清政府既镇压了太平天国，认为整顿和清理田赋，强化征取手段，是恢复田赋原额、增加财政收入以保障国家机器能够正常运转的“行之最简而取之至近”的要策。它采取的措施，是“清赋”和“垦复”，包括“放荒”。此外，在漕运方面，受运输条件影响，由河运转向海运。

“清赋”清政府为争取民心和增加实征量，在镇压太平天国后期，在长江中下游各省，采取所谓“减赋”措施；在“减赋”中，对地亩零零星星地作了清丈。太平天国一失败，它不再提“减赋”，制定名曰“清赋”的政策。实即以“清赋”取代“减赋”。它把原已在进行的清丈田亩工作，不单从一省的某些局部地区扩展到全省，而且扩展到国中遭过战乱的所有各省。就“清”的对象说，也不只是清丈地亩，而且扩展到“清户口”、“清地籍”， 使三者齐头并进，并在有关各省设立“清赋总局”或名义相同的机构负责实施。

还在同治三年（1864 年）初，清军攻陷苏州不久，江苏当局印发《清粮清单》，命令业户详细呈报，听候勘丈。这时候还没有“清赋”一说，但此项工作事实上已开始了。清军一攻陷南京，清廷即命令两江总督曾国藩、江苏巡抚李鸿章整顿江南田赋，标志着“清赋”定为政策。从这时起三数年间， 在长江中下游六省从“减赋”和“清赋”交错进行而终完成着向“清赋”的转变。其他各省则随着各该省动乱的平定或基本定局，即着手“清赋”，如

在陕西、云南，分别于同治五年、十三年展开。在太平天国首义地区的广西， 捻军及苗回等少数民族起义区如山东、山西、河北、广东、贵州等省，或在全省范围内，或在省中部分地区，都展开了“清赋”行动；其余一些省份或某些省份中的局部地方，“清赋”有到光绪年间才实施的。

“清赋”的具体办法因地而异，基本内容相同。举江苏为例，以《赋役全书》为据，或以田为准，按《书》求图、按图求田、按田定赋；或以户为准。先清户、再按户求田、全面清丈而重立户口。在云南，则采取“按亩确查，据契求田，依田清界，按界求粮”。

经过“清赋”，在一定程度上澄清了一度混乱至极的地籍、粮册，也查出了一些瞒赋之地使征赋有所依据。在执行过程中，颇有弊病；如在那些人口死亡和土地荒芜严重的地区，地方官为求恢复田赋旧额，颇多上下其手， 或以“荒”为“熟”，将短缺粮额摊在成熟田亩上；或“以地为田，改山作地”，任意变换和提高科则；甚至还有“按户伸亩”，强令粮户按比例伸张征赋面积等等。“清赋”政策的另一重要内容，是以正赋取代国内战争期间为就地筹饷而滥行征取的粮捐、亩捐等等额外杂捐。这些，随着“清赋”的展开和完成，有予以裁撤的，也有明裁暗征的；个别地区，则不单未予停征， 反而愈演愈烈，如此等等，不一而足。

垦复和“放荒”

经过战乱，地多荒芜。垦复荒地和招垦升科，定为理财的要务。

清廷当清军一平定某一地区，每谕令该地地方官“招集流亡，垦辟地亩”。这个垦辟，主要是对战乱中撂荒地的垦复，很少是垦”生”成“熟”。同治八年（1869 年）清廷严令切实讲求招垦开征事宜，企图以此恢复田亩粮赋征收的旧额。截至同治末，长江下游各省，如江苏、浙江、安徽等省，专门设立机构，订定招垦章程，辅之以鼓励客民入籍垦荒的措施取得了一定的效果， 但终未能完全恢复原状。至于如云南、贵州、陕西、甘肃等省的撂荒地的绝大部分，则都还处于有待垦复之中。荒地既一年不开，自然，钱粮也一年无着了。

同治年间继咸丰时，开放“口外”、“关外”围场禁荒和招民开垦的措施，续对热河、察哈尔、内蒙和东北等地的围场、旗荒和其他官荒，作规模更大的丈放升科，从南向北即从奉天、吉林向黑龙江各地逐步展开，随之增加了田赋的收入。

漕粮复旧和运道改变漕粮的征取经过“减赋”和“清赋”，对征收中的积弊，作了一番整饬，虽然远不能达到预期的目标：“不使州县凌虐小民敢为暴敛而不顾，亦不使各项陋规困苦州县迫使贫民而不顾”，但毕竟使各级官员以及吏胥的恶行有所收敛，从而基本上能征足定额，所谓“渐复旧观”。

漕粮征取的变动，突出地出现在运输上。清粮虽不只是征自江南的苏浙等省，但出自这个江南地区的着实是“甲于天下”。漕米从南省由运河北运， 千里迢迢，耗费繁多，弊窦丛生；可是，在不良的政风下，苟且将就，能过一天就算一天。运河河道早已日渐淤积，经过战乱，某些区段不只是不甚畅通而且是没法通航。同治初年起，漕粮决定由河运（运河）改为海运，在上海雇用民船——时称“沙船”——装运。但这时沙船业在外籍轮船凭条约特权参与沿海航运的冲击下日就衰落，船只有增无减，难以敷用。于是又改用轮船运输，转而促成下文中将要提到的轮船招商局的设立外，就漕运本身说， 出现了一个新的局面：就运输工具说，由传统的木帆船向着近代的轮船过渡；

就经营管理方式说，扬弃了传统的官运，蜕变为官督商办的方式，加强了漕运组织的商品化。这些，也可以说是变化着的社会经济在财政体制中的一些体现。

1. 盐法复原

清代传统盐政，或作“盐法”，行之既久，远远脱离实际情况，早已需要作一番改弦更张工夫。全国人民反清起义，更把这个“盐法”冲得不起作用。清廷在镇压太平天国后，不就势从头来起，作番改革，却从亟谋恢复盐税收入的动机出发，在同治三年谕令两江总督曾国藩在恢复旧法的前提下就两淮盐场的场灶久废、盐商星散、运销滞塞等问题，提出解决的办法。后者奉命确定“疏销、轻本、保价、杜私”的原则，采取了官设盐站，规定盐的出场价格，招商领引，缴课运盐，恢复运盐票法等等，重新确认盐商的专利， 事实上回复到原有的引商制度。其他各盐场如山东、浙江、福建、广东、四川、云南、河南、陕西等盐场，嗣后，也陆陆续续参照两淮盐场的办法，作了所谓“整顿”，而重新加强了对盐的运销控制。

清政府在整顿盐务中，既提高课额，更推广和增加厘金，即盐厘，并继续采取盐斤加价以增多征取的办法。东北地方所产之盐长时期以来免予征税；同治六年盛京将军都兴阿奏准：“每盐一石 600 斤，榷东钱 1000 文为本地军需。”“辽盐”征取盐课从这时开始。这也就是说，征取盐课的对象地区，从这时起，增加了一个。

清政府谋求增多盐税的征取，正税即“盐课”税率，一般未改动，而加强并不时增加厘金即“盐厘”的征收。就两淮盐税说，在同治年间盐课在收入总量中比重，不到 25％，最少年份只有 7.1％；盐厘比重反是，一般达 75

％，最多年份达 92.9％，最少年份也有 73.2％。其他地方的盐税征收情况， 大致类此。盐税构成（“课”和“厘”）的这种变化，意味着什么？——“课” 的短绌意味着盐的销量不只未复旧状，且有减少；“厘”的丰裕，则是民间食用盐所负税量大幅度地增加了。

1. 关税的变动和厘金升为正税

关税的变动 这里专指对进出国境货物征税的关即海关，为与征取内地流动货种征取的常关相区别，时或别称为洋关。同治三年起，清政府确立了“募用外人帮办税务”的体制，从此反客为主，作为清政府“客卿”的外籍总税务司总揽中国海关行政，不容清政府监督过问。各口海关也都置于外籍总税务司的专权控制之下。关税由进口税、出口税、转口税、复进口税和吨税或称船钞构成。征收总量，在此期间，持续增长：从同治三年的 787 万海

关两经八年的 954 万到十三年的 1150 万海关两；

11 年间，增加了 46％。这个增长趋势，表明关税收入在财政收入中比重的年益提高着。这个“提高”，是在外籍税务司专权掌握下取得的，表明列强经过这个“客卿”对清政府财政支持的增加，也有可能增强对财政的影响和干预。

厘金升为正税厘金原为就地筹饷的“权宜之计”，当初决定“军务告竣”， 即行停止。这个“军务”指镇压太平天国。太平天国一被镇压，有人提出裁撤要求；掌握实权者如湖广总督官文等人坚决反对，认为“止宜严禁重科， 万不可骤议裁撤”，并提出把厘金改为经常税制的反主张，并建议各抽厘省份将所抽厘金的一部分拨解京师，以充裕国库。清廷依议行。厘金不单未按始议裁撤，反而成为一个新的税种。

清政府在此期间，明令裁撤多余厘卡，事实上有增无减，只是作番调整。同治末年有人评述：“从前商人从汉口向上海运货，只有武昌、九江、芜湖、江宁、镇江、上海六处税卡，或此征而彼免，或仅纳船课之税”。而“今厘卡之多犹不止倍于税关之数，其司事巡丁之可畏，亦不止于倍于税关之吏役”。这是个典型。厘金的收入量，也以层层设卡，暴敛横征，续有增长。估计在同治五年至八年间，年入银 1200 万两上下，九至十三年间，年入在

1300—1500 万两之间。

1. 外债

某些地方当局为保障军需，在此之前，经清廷默许，已有举借外债以资调剂的。同治四年起，清廷肯定举借外债是解决财政困窘的一种济急办法。该年，闽浙总督左宗棠奉命“西征”，他奏陈清廷，借洋债以济军需。清廷交军机大臣就此“详细筹商”，“相机办理”；重点在于“相机办理”上。第二年，左宗棠率军从福建前往陕甘，清政府屡以“陕甘需饷孔殷，各省协解，恐不能如期”，授权左宗棠举借外债。后者则责成驻在上海的后勤部门

——采办转运局的委员胡光墉经手，筹措借款，习称“西征借款”。这个名目下的借款从同治六年到光绪七年（1867—1881 年）共有六次，总计达库平银 1595 万两；其在同治六年至光绪元年间举借的计三笔，都以关税担保，共

计银 520 万两，简如下页表。