第一节 道光朝的基本国情和内政外交

嘉庆帝早在嘉庆四年，亲书密旨，以次子绵宁（后因御名回避例，改旻宁）为皇太子，藏于一个金质的盒子（“鐍匣”）里。二十五年七月，他往热河作例行的“秋狝”大典途中得病，旋“驾崩”于承德避暑山庄。绵宁遵遗诏嗣位，庙号宣宗，并宣布明年改年号为道光，因此又称道光帝，在位 30 年（1820—1850 年）。

国家大政方针，在专制政体下，由皇帝一人决定，构成所谓“乾纲独断” 的决策制度。这种制度，对国事、政务的治理得当与否，根本地决定于当皇帝这个人的才识品德。他如果才识平平，可是能容净臣，集思广益地御众智， 还是有可能做出一些建树的；否则，自己才识欠缺，又亲小人，宠佞臣，那就很难不干出祸国殃民的事，使国家迷失前途。

道光帝的人品，倒无甚瑕疵，即位后把“黜华崇实”作为行事准则，颇能身体力行；如在生活上力求俭省，宫中费用，限定以年银 20 万两为度。他厌腻政治礼仪上的繁文缛节和既奢侈又虚张声势的做法。如例有的皇帝每年于八月由圆明园进宫，设仪仗作乐，王公文武大臣于三座门前接驾；他于九年宣布对这一套“朕无取焉”予以革除。他对国家政事也颇留心，有励精图治之心，整饬纪纲之志；可是，由于他的才智胆识，远逊乃祖乾隆帝，惟步其乃父嘉庆帝后尘，以“利不百不变法”为信条。与此相关，他深防大权旁落，必择那些所谓“谨善”的人来辅佐朝政，结果只能“天下无巨细，一束之于不可破之例”；虽有求治之心，却制定不出、也没有制定过致治之策。加上他又乏知人之明，在他掌握国运的 30 年间被任命为大学士、军机大臣不下百余的重臣中，虽也不乏注重实效的能臣，如松筠、英和、陶淘、阮元和林则徐等等，他们都有心辅佐，却不被重用，如林则徐保国卫民，有大作为， 功在国家、民族，反遭罪谴。他最信任的，却是谨小慎微，善于揣摩、迎合的庸臣、佞臣。曹振镛、穆彰阿两人，是此中典型。

曹振镛为嘉庆旧臣，道光帝即位后任武英殿大学士。他小心谨慎，谨守朝廷规章制度，决不越雷池一步，并有清廉美誉。可是此人无抱负，以做官为目的，尸位保禄是其宗旨，对人极圆滑，遇事总模棱。位居枢密重臣，不能正色立朝，专伺人主意旨行事，间或出些馊主意。晚年，他“恩遇益隆， 身名俱泰”，向门生传授做高官秘诀：“无他，但多磕头，少说话耳！”终于弄成“九卿无一陈时政之得失，司道无一析言地方之利弊”的政风。穆彰阿继曹振镛为权臣，“性巧佞以欺罔蒙蔽为务”，又善于逢迎。他在位 20 年，越来越博得道光帝的宠信。他主政之时，适当中英间因鸦片走私，纠纷迭生之时。英国挑起侵略战火，中国连吃败仗，穆彰阿窥测道光帝总想停止抗击的心思，便力主和议。他还不以此为足，主张并执行把力主禁烟、抗击英人的林则徐撤职，流放伊犁。当时就有人斥责他的这种行为，简直在于“宋之秦桧、明之严嵩”之流才会干得出来的事情。他则一意孤行，毫不反省。他权倾朝野，对不依附他的人竭力排挤，信任重用自己的门生、老部下，形成“穆党”。在这样的权臣执政下，弥漫于官场的风气，是“以畏葸为慎， 以柔靡为恭”。有为者或指陈时政得失，提出政策建议，则难得采用。于是，

一旦有事，便“相与袖手，一筹莫展而已”。

综观道光年代，无论就清代皇朝史还是几千年中国历史说，在内外形势演变中，都处于转折的关键年代。在这种年代里，一般说，既充满危机，又富含机遇，作为危机会延续，作为机遇总瞬息即逝。一个国家的前途、一个朝代的命运，究竟是遇危机而沉沦，还是抓住机遇由革新而振兴，就看当国执政者。面对变局，能否善于应变、驭变、用变了；是否善于因革损益，制定出一个能够适应世界局势的发展和本国根本利益的国策——倒不一定是成文的、系统的；而且有强有力的政治重心来实践了。道光朝执政者的行事， 对上述问题作出的答案，却都是否定的，从而带给国家以从来没有过的巨大严重损害，带给清朝自己的则是终使它被推翻的一个因素。

道光朝一代政治和基本国情，且分三个子目叙述如次。一 国情略述

（一）版图被蚕食

中国当清代乾隆中（18 世纪中叶），最后确定了中华民族的生息疆域。据《嘉庆重修一统志》并《清史稿》记载：它东起鄂霍次克海和库页岛，西至巴尔喀什湖和葱岭（帕米尔高原），南至南海诸岛，北至漠北外兴安岭， 总面积约达 1400 万平方公里。清政府曾因事庄严声明：中国领土，“疆址森然，即岛屿沙洲”，亦不容侵犯。虽然此后北方边地，时遭俄国蚕食。总的说，经过一百年，进入道光朝，一直是“金瓯无缺”。

清政府在鸦片战争中无能保国卫民，于道光二十二年（1842 年）与英国签订的《南京条约》中，被强制接受香港割让给英国的要求，允其“据守主掌，任便立法治理”。这开了一个恶例，不仅仅面积 80 平方公里的宝岛被英

国割去，其他帝国主义强国也都对中国领土抱着野心；在嗣后 70 年间，即截至清亡，在列强的侵略下，通过“割让”和“划界”，中国领土至少丧失了150 余万平方公里，再也不是原有 1400 万平方公里上下了！

（二）国土开发概况

清政府在最后确定中华民族生息疆域时，为便于施政，作了行政区划， 其序列是：（1）京师，（2）直隶，（3）盛京，（4）江苏，（5）安徽，（6） 山西，（7）山东，（8）河南，（9）陕西，（10）甘肃，（11）浙江，（12） 江西，（13）湖北，（14）湖南，（15）四川，（16）福建，（17）广东，

（18）广西，（19）云南，（20）贵州，（21）新疆，（22）蒙古，（23） 西藏。至道光朝，依然如此。

中国国土辽阔，自然景貌千差万别，既有肥田沃壤，也有沙漠瀚海。地下富有矿藏资源，水域（内江、外海）又多鱼盐之利。自然的、社会的、历史的因素交相作用形成的客观现实，各个地方开发程度、发展状况很不平衡。设以上述行政区域为准，参以发展状况作宏观考察，可分两大部分：即（一） 中心地区包括上述序列中（1）、（2）合一和（4）至（20）的共 18 个地方，

即 18 行省；（二）边陲地区，又可分成四个地区，即把上述（3）盛京作为东北地区；

（22）、（21）和（23）依次作为北部、西北和西南三个地区，各个地区的开发概况，基本如下。

进入嘉庆初年，中心地区相对于当时经济技术条件，除了甘肃（包含今之青海、宁夏）总的说，已实现了充分开发。华北大地的“山峦海滩”，“开垦无遗”。长江流域的中游各地，连“深山穷谷”也在耕作；下游各地，特别是江南一带，既宜农，又富水产，构成“鱼米之乡”，成为国中经济最发达的一个区域。西南的四川，“山谷崎岖之地”，“已无弃土，尽皆耕种”， “水陆可耕之地”，都已“垦辟无余”。云、贵两省，情况虽逊于四川，基本上也都地无弃土，或集聚于有矿山区，开采冶炼。华南的两广兼及福建， 原是很早已经开发的地区，其中如珠江三角洲的开发程度，并不亚于长江下游的江南一带。西北的陕西虽早是高度开发之地，只缘种种原因，进展缓慢， 开发较滞后；它的南部（包括鄂西北地区），在清初康熙年间，就是“人烟星稀，土地荒芜者居多”；经乾隆中起的大力开垦，到道光朝，景观改变， 如在秦岭南麓，已经出现“有土之处开垦无余”，“漫山遍谷遍植包谷”的景象。

边陲则是另一景象。此中的东北，其“辽东”、“辽西”一带开发程度， 与华北平原相似。从这里往北至边地，清政府视为“龙兴”之地，厉行“封禁”，转使这块宝地任其“自然”，长期不得开发；特别是在松花江以北地区，茫茫大地，长期处在有如“洪荒”状态。主要为保障驻守沿边及各地重兵的军食、各驿站站丁的粮食供给，设置了一些屯田（兵屯），以及为拘禁、改造犯人的“犯屯”。待垦的土地大大多于已耕种的。

蒙古以大漠为界，分“漠南”，“漠北”；无论是“漠”之南或“漠”之北，受当年利用、改造自然能力的限制，多未开发。加上清政府之治理其地，实施盟、旗制相辅而行，采取封禁政策，严禁汉人进人蒙地，也不准蒙族人——上起王公，下至牧民——擅入内地。虽实现了预期实现的安宁和稳定，却也使整个北边宁静得近乎死水般的沉寂，严重地限制了地区的开发。新疆以粗犷雄伟的高大山脉（如阿尔泰山、天山和昆仑山等），坦荡辽

阔的大漠戈壁（如塔克拉玛干沙漠、古尔班通古特沙漠等），构成本地区的“三山夹两盆”（准噶尔盆地和塔里木盆地）的主要地貌。如此高山、盆地交错，降雨量少，气候干旱，但蕴藏丰富矿藏，动植物资源也丰富，相对于清政府在统一其地前的“千里空虚，渺无人烟”，经其后的锐意举办农牧， 采取“屯田以供军食，屯牧以供军用”等措施，到道光时，已使新疆大地迅得整治；不过，还限于某些大（某一局部地区）、小（城市及其附近）不一的“点”上。

西藏地方受自然条件的限制，在拉萨地区和羌塘、阿里一带等少数地方， 己有一定程度的开发；其余大部地方，犹待整治。

（三）经济基础

边陲地区的总面积大过整个中心地区；各个地区的生产力发展水平极不平衡，经济生活或以农或以牧为主。北边地区无论漠南、漠北，都以牧业经济占主导地位，几乎只有单一的畜牧生产活动；有小量的农业、手工业，只是作为牧民家庭副业而存在。放牧方式基本上是逐水草而居，但到了乾隆中叶，出现渐向定居放牧的演变，漠南则兼事农业者渐多。西北地区农牧兼重，

矿业也较发达。西南地区农牧兼有而以农为重。东北地区农业占压倒地位， 个别地区则还盛行狩猎和采集经济生活。

社会生产组织形式，虽以封建制度占主导，但不乏仍实行奴隶制经济的， 甚至还存在着氏族制残余。

整个中心地区论面积虽有逊于几个边陲地方，社会生产组织方式在国中则占主导地位。它的某些局部地方，虽也零零点点地存在着前封建制度的生产方式，究以封建经济占据主导，代表着整个国家社会发展的面貌。

国中传统的封建经济制度延续了数千年，直到道光年代中国仍是以农业为主体的封建经济体系作为国家的经济基础。它的特征是，主要生产资料—

—耕地的绝大部分掌握在封建地主阶级——地主、贵族和皇室手里，农民则很少土地或者完全没有土地。他们租种土地，以收获物的四成、五成、六成以至更多的份额，或以货币、或以劳役、或以实物作为地租，交给地主。

地主作为一个阶级所有的土地，比之农民要稳固得多；随着岁月的推移， 地权的分配，个别的虽时有分散、集中的变动，一般说来，是减少的少，增多的多。无权无势的人们，主要是农民，情况相反。他们终岁耕耘，却一直难以改善所处的境况。一遇病丧事故、水旱灾害等意外，不得不把自己的少量土地零细地出卖，而呈现出增加的少、减少的多的现象。土地日益集中于封建统治阶级手里。到道光年代，国内土地集中情况已很严重，地主户在总户数中占不到 10％，所拥有的土地却达到百分之五六十。

生产资料的分配决定着社会产品的分配。地租的量（租额），随着地权的集中而增加着。若按地租率来说，道光年间与嘉庆初年相比，大致从 50％ 增加到 60％—75％。

中国地主经济的基本生产单位，无论是地主经济还是佃农经济、自耕农经济，都是小生产经济。举自耕农经济为例说。利用原始的农具、技术，动用大量的劳动，耕作着小块的土地；劳动生产率低，生产水平也低。在经济生活中，小农家庭的一家一户为基本单位，每家农户动员其全家成员从事田间劳动或副业生产。副业有种种，而以纺和织为重；由于小农家庭的男性多从事田间劳动，女的则从事副业而构成了“男耕女织”的模式。农家以副业之所人，补农业上或有的不足，或用以稍微改善自己的生活。因此，长期以来，手工业作为农家副业和个体经营形式广泛地存在着；工场手工业截至道光年代前，也已有了一定程度的发展。

农业手工业的发展，为商品经济的成长准备了前提条件。在中心地区， 每省早有不少集镇，三日一集，五日一市；还有许多集镇，久已成为全国知名的工商业中心，以及出现拥有数十万乃至百万以上人口的大城市，都在表明商品经济已经发展到的程度和景况。

二 内 政

内政有军事、民政之分，先述民事。

（一）民 事

民事包括“科”和“抚”，涉及方面很广。漕运、盐政、河工三大项， 既都关系到清政府财政的盈绌，又与民间生活密切联系，时称三大要政。然

则在当年这三大政情况又是怎样呢？

1. 漕 运

漕运由漕粮而来。漕粮是清政府从国中粮产较丰的鲁、豫、苏、浙、皖、赣、鄂、湘八省征取米豆等的实物田赋。它虽是田赋的一部分，却和地丁的征解完全分离，与漕运合成一体构成一种独立的制度。每年漕粮经运河输送京师有 400 万石左右。地方官员、经手胥吏，在粮运征解过程中，上下其手， 暗索明勒，到乾隆中叶，已是“诸弊丛生”，道光年间在运河日就淤塞中， 更是问题迭出，却得过且过，即使探索、试行了颇见成效的办法，也不能付诸实施。

漕粮经征集付诸运输，直至运到京师通州仓库验收，中经道道关卡，层层环节，方方面面过手的人都要染指，索取或多或少好处费。如起运时，由于各州县仓少粮多，保管困难，弄得米色不纯；职司运粮的运军运弁，便以此为由，“逐船挑剔，不肯收兑”，以求遂其勒索，然后才肯装船起运。运军、运弁押着漕船北行，一路有似闯关那样，处处打点，好不容易到了通州， 又需处处“报效”，如往仓院、粮厅、云南司（户部中职司漕粮的部门）报到（“投文”），都须银钱开路，形成“常例”，名为“仓官常例”。

运军、运弁对漕粮在起运前“刁制”州县办漕人员，运到通州受“刁制” 于仓院等处，日久形成应付办法：起运时，夹带南货（道光时已早经明文规定可带定量货物），到通州后售卖；返回时，偷运私盐牟利。“漕臣虑重载难行”，严禁多带，可是他们为谋生计，怎么禁总难禁止。只要有钱孝敬， 漕臣也眼看眼闭对之。

总之，漕政中满是弊窦。

漕粮从财政制度看是一种极不合理的制度。每年为运解数百万石粮食， 必须维持一个庞大的转运组织，所耗费用数倍于粮价。道光年间有识之士屡有议论，认为该另筹良法，林则徐是其中之一。他认为“国家建都在北，转粟自南；京仓一石之储”，超过数石粮价，绝对不是好办法；应在“京津一带兴治水利，垦辟田地，试种水稻，以所收谷物折征南漕”。可是言者谆谆， 听者藐藐，说了等于白说。

运河作为漕粮运道，从嘉庆年代起疏于治理，在道光年代“河身淤填日高”，“漕河常有溃决”，使漕粮运输本身出现了难以长此维持下去的警讯。协办大学士、户部尚书英和当道光初年运河漕运一度濒于瘫痪状态，力主改用海运；道光帝虽亦赞同，却在既得利益者和赖漕运以生活者的非议，列举经不起事实检验的所谓海运有“风涛”之险、海盗骚扰之虞，漕米会多“霉变”、费用将更形“繁巨”等等为理由的抗议下，试运成功却又因循旧例。道光末年，安徽布政使陶澍，对类似的弊窦危机，提出类似的主张——海运， 调任为江苏巡抚后负责筹备。他经周密策划，忖诸实施，终使漕粮由海路远较河运快速而安全地运抵天津。清廷派大臣检验，并无霉变，米色莹洁过于漕运，每石摊计运费只银四钱，还不到河运运费的一半。过去所有反对者列举的理由，都被事实证明为似是而非。陶澍进而疏陈海运章程八条，拟对漕运作番能适应社会进步、经济发展需要的改革工夫。可是，在以“守成”为本并一代委靡政风下，终于顾忌既得利益者的反对，又防因漕运改道，使当年多半参加秘密会社的运夫、水手等以失业而激成变故终未曾真正付诸实施。

1. 盐 政

是又一大政。时人视盐官为肥缺。他们与盐商勾结，对盐税稽征，蒙混欺蚀，积弊重重。影响所及，盐以税苛使价格不能轻减，进而以价贵不能与私盐相竞争，导致官盐滞销、私贩盛行。官盐既滞销又影响盐税收入，形成恶性循环。不只如此，贩私者（时被称为“盐枭”或“私枭”）也多参加社会基层秘密会党。他们为抵敌缉私，往往集众持械运行。这既是对官府权威的一种挑战，也成为社会治安不宁的一个因素。对这么一些眼前问题，清政府也下不了决心来处理。

滨海七省，都产海盐。内地某些省份，如豫、晋、陕、甘、川、黔以及边陲地区的蒙古、新疆地方，或产池盐，或产矿盐。盐的制成，截至道光年间，仍全靠手工。制盐需具有一定的自然条件，并非随处皆宜。制成的盐， 在工业不发达的当时，专作消费资料，而且其量是有一定限度却又是必需。历来封建政府并不把制盐当做一种产业来看待。针对盐的产销特点，为把盐作为一种税源且有利于征取，采取了统制专销办法。清代也是这样规定、制定了生产、运输、销售等制度和各种法例，统名之为“盐法”。道光朝按照“祖制”行事。这个“盐法”的主要内容是，把全国滨海能制盐的海岸，划定为盐场；除个别地方例外，全属国家所有，招集殷实商人充当场商“领帖” 来生产。腹地各省含有制盐之水之地，募商“投税印契”领办，虽也有少数例外，原则上与制海盐的相同。盐的运销，采取“引岸”制度。“引”即“盐引”，是转运食盐的许可证，“岸”或作“引地”，是销盐的区域。设有越界售盐，以私盐论，例禁甚严，越界买盐也不许，也定为非法。盐的销售， 采取包商专卖制度。也就是有意经营盐的人在向政府输纳规定的额课后，由户部给予“盐引”（许可证），成为盐商来营业。他们具有世袭性质，由此衍生，盐商成为专商，在官府支持下垄断盐的销售，时名“纲商”制度。

纲商制度沿用到嘉道年间，也是百弊丛生；又拖了十来年，其弊更甚。有关官员如郑祖琛指出百弊的症结：在于“商之世其业者遂专其利以病民”。也就是说，根本原因在于招集殷商充当场商专利上。他并历陈由此滋生的种种弊端：“出之于场灶则偷漏有弊、夹带有弊，验之于监掣则掌秤有弊、捆包有弊；售之于水贩则搀和有弊，⋯⋯”等等。他又揭露场商所以能够垄断专擅盐利，奥秘在于不时以“捐输”、“报效”名目，献贡金于政府，并以种种“规费”（其实与行贿差不多）“结纳官吏”。他没有揭露的其实还有很重要一点：宫廷有所额外需费，皇帝至尊也经常间接强制或讽示盐商作出“报效”。郑祖琛说：这么一来，“经费愈多”，“成本愈重”，盐价乃上涨，转又促成“私盐充斥”，导致盐税收不上来，使国库亏损。他浩叹“纲法”实在是败坏到了“不可收拾”的地步！

“不可收拾”还得收拾。道光十一年，陶澍继筹办漕粮之后，升任两江总督，兼管盐政，特别是要他解决此中秕政。道光帝另命令户部尚书王鼎、侍郎宝兴同赴江宁，配合陶澍会商改革盐法。陶澍经过深入调查研究，采纳包世臣、魏源等人的建议，认定不减轻官盐盐价便没法与私盐相抵敌；不减轻制盐和运输的成本便没法来降低盐价；而不裁减冗费，没法减轻成本。一旦减轻了成本，官盐盐价降低，便可以压倒私盐。那么，民间怎么还会冒着犯贩销食用私盐的罪名去贩销私盐呢？他出于除弊即以兴利的认识，认为关键在于“裁减冗费”；换句话说，也就是关键在于肃贪清腐上。据此，他和王鼎一起，拟定并奏准 15 条章程，改采“票法”来治理。“票法”的核心内容是：官府在盐场设局收税，商人只要照章纳税，就可以领票采盐。用此办

法，减少盐商需要“结纳官吏”而导致的层层盘剥。他认为若“尽革中饱蠹弊”的费用，“以归于纳课请运之商”，盐价自然可以大大降低，商人仍有利可图，私盐便不禁自绝。这个破除垄断“世业”盐利的办法，实质是向开放盐业的方向转变，允许自由竞争经营，而符合于社会经济发展的趋势。

陶澍的办法，在两淮盐场的淮北推行后，即收到了预期的积极效果。他疾恶贪渎腐败，又辅之另外一些做法：如在“裁浮费、减窝价、慎出纳、核滞销”的同时，坚决“清库款以革浸渔”，把盐政衙门小金库中的库储缴公， 基本上收到了“弊风肃清”的效果。

可是，陶澍不久病故，不只是本拟推广于其他盐场的未再推广，就是在试行取得成效的盐场也不能坚持下来。随着道光年代的结束，全国动乱遍地， 更出现了“盐法隳地”景象。

1. 河工

贪污奢靡风气弥漫于当年河工之中，是和盐政一样出了名的。治河总督有南督、北督之设，南督驻清江浦，事务繁剧；北督驻济宁，事务较少。主管河工的，固然也有实心任事的，一般地说，多视河工为肥缺。河工经费规定“每岁银数百万两”，大抵相当于政府财政支出总量的 1/6，不能说不多； 可是“实用之工程者”，“十不及一”，这就很少了，那 9/10 哪里去了呢？

——不是被有关文武员弁所挥霍，便是被大小衙门应酬所花费，还有为“过客游士”所分润。

贪污舞弊者的心态多是残缺的。他们今朝有酒今朝醉，生活奢靡无度。据笔记野史：道光中，某河督宴客，宰猪 50 头，专取猪背肉一片，才集成猪肉一盆；又宰骆驼数只，专取驼峰肉少许，以成驼峰一盆；配以其他山珍海馐，一席所费达白银几百两，而且还须在几个月前多方搜购才能备妥。至于下属各厅、各道，除了忌辰的日子，几乎无日不演戏作乐。河督衙门冗员特多，单说幕客，多至百人以上；不论其人有才无才、有德缺德，每每因人设职。常有在职数年，从未办过一事，纯是“闲差”；还有连与主管都从未见过一面的，只缘系显要者所推荐，担当一个挂名差使。如果说幕客中有被派督导工程事务，哪怕只是不多几天，也被同僚羡煞。因为，这正是上下其手， 浮支冒领以饱私囊的机会。更离奇的是，新科翰林如果拿着朝中显要的荐书拜访河督，后者例给馈赠。就是举人、拔贡，只要持有要人的介绍书札，走访库道官员，也可以得到数以百计的赠金。

上述与河工毫无关系的支出，竟成为河工项例须支出的经费。后因财政日益拮据，道光帝于二十四年正月谕旨严禁过往官员及举贡生监幕友人等向河督请求资助；并命令河督，若遇到有拿了介绍信要求谒见“意在于求”的， “应即将之扣留，指名奏参”；又令两江总督、山东、河南巡抚明察暗访， 如果发现有上述情事，“该河督未即举发”，“即行单衔奏参”。可是在吏治普遍腐败的情况下，有关河督投鼠忌器，罕有切实遵旨执行的。有关总督、巡抚们，有可掩饰的，总眼看眼闭地相对待，从而使腐败一如往常。道光帝也疲了，只得明知故昧地不了了之。

管理河道这个庞大机构，顶端是河道总督；次一级有河道、河厅。各省河厅一二十个不等；每厅即使很小，也照例设有同知、通判、县丞、主簿、巡检等官或吏以及幕友、书办人役。河厅外有河营，河营设参将、游击，直至千总、把总等武官，官指挥着河兵。他们要捞钱，单从河工经费中贪污， 毕竟有限。一遇汛期，民间提心吊胆，他们却视为敛财的机会。他们以“抢

险”为名，向民间一次又一次地摊派。当时有民谚讽刺道：“黄河缺口，黄金万斗！”

道光朝河政，随着岁月的推移，在日益窳败下，河工在技术上也越来越不得要领，只知加培堤岸，不求疏浚河道；以致“河底日高，堤身递增”； 中游以下两岸“城郭居民，尽在水底之下”。琦善在任山东巡抚时，倒提出一个未尝不可一试的建议：“改海口以减黄，抛护石坡以蓄清。”清廷以“守常为经”，认为改海口是件大事，不可不从长计议；事实是搁过一边，不再议及；仍遵循旧章，治河单以增培堤堰为主。

问题的严重性还不只在于此。道光最后 10 年间，作为治河要事的增培堤堰，流落成为专干些不顾后果的粉饰之工。时人记道：有“将旧堤并不加高培厚，反将旧土铲刨见新，藉掩耳目”，“水愈长而愈高，堤愈修而愈薄”。在如此整治下，不只是屡修无效，反而“河愈治，患愈重”。防汛、抢险条件，越来越被削弱。一旦洪水滔滔，便人为鱼鳖！

（二）军事

清政府对兵采取世袭制。八旗兵丁补缺，都从各个盟旗里挑选来解决。绿营补缺原则基本相同。即汉人之被挑选为兵的一家编入兵籍，父在子为余丁，父死由子拔补，只在家无余丁情况下，才另从民间募足。这种“兵制”， 实践证明，存在着严重缺陷。兵既世业，与民“分途”，变成异自于民、凌驾于民的特殊人物。特别是八旗兵，成为民间侧目的民族压迫的象征。又兵既世业，拔补兵缺，只能局限在少数人家范围内进行，难以保证兵员素质。八旗兵一家生活固由政府包了下来，绿营兵也是这样。“丁在兵籍”，由户部支给粮银养家。这样，为维持这支常备军，不只是对兵员（无论是老、小、强、弱）都须关给饷项，而这个饷项量还需考虑到能够保障当兵的一家能够生活得下去。其结果，这支军队不单是一支花费很大的军队，而且是一支效率极低的军队。

清政府的兵制军事，在道光一代，基本上沿袭旧轨。营务和备防国家安全情况又如何呢？这里分述如下。至于对内“重定回疆”和对外在鸦片战争中反侵略的军事，在下文再一一叙述。

1. 营务废弛

吏治败坏的风气同样侵袭到军内。加上兵制中的固有缺陷，导致出现的突出现象，是营务废弛。

清政府为酬奖“八旗”攻战勤劳，佐成大业，自始给予优厚酬庸。“八旗”也自以为“从龙有功”，一入关，即“怠于武事，耽于逸乐”。早在乾嘉之际，当官的热衷于肆意挥霍，骄纵于胡作非为；素为旗兵美称的骑射， 却日益生疏起来。上行下效，当兵的完全失去勇敢、强悍的气势。在道光年代，卫戍京师的旗兵，经常三五成群，“手提鸟笼雀架，终日闲游”，以及相聚赌博。如果遇上轮值当班，便雇人顶替，“点缀了事”。分驻各省的， 则骄横得很，既凶悍，又蛮不顾法纪，经常寻衅斗殴。道光十六年秋，福州驻防旗营寻衅捣毁市上饭铺，捆打平民，激起众怒，罢市以相抗议。二十六年夏，湖北荆州满营旗兵，在观赏划龙舟时，与民众“争强互殴”，竟至拆毁汉人铺户约 150 家，弃掷商货、焚毁房舍、伤毙商人 20 余人。这固然是比较突出的事件，但毕竟是发生过的实事。军民之间的矛盾日益突出起来，进

而在满汉之间产生新的怨恨。八旗兵事实上逆转成为清政府难以解脱的一个沉重政治包袱。

绿营在建军初期，表现出了能征善战的战斗力，颇有一些锐气，经过康乾盛世，日趋委靡，向着吃“铁杆钱粮”的寄生集团蜕变。在道光一代，绿营积习相沿，平时绝少操练，有时举行例行的演习，所摆队列，依然是明代传下来的旧样，在校阅中颇显壮观，临阵打仗则毫无实用。各省军事首脑如提督等大员，往往把营务推给次一级的军官去管。这些军官又再推给基层的如千总、把总等去处理。上下根本不认真从事。所谓训练操防，全属有名无实。考核练兵效果的“春秋两操”，各地的绿营，或虚应故事，或压根儿不予执行。陆军是这样，水师也彼此彼此。它的统巡、总巡、分巡及专汛各员， 对于出洋巡哨制度，往往怠忽不予执行，或者是本应亲自巡查，却差遣微员代替。水兵们对于操练、驾驶等事，平时既少练习，甚至“全不练习”，自然“不谙水务”，不善驾驶；一旦遇上真的需要放洋，只好临时雇佣民间舵工，代为出海。

部队内部营务人员的营私舞弊，相习成风。军官冒领军饷，无论陆师、水师，习以为常。军饷之被冒领，大别有两类：一是吃空额。兵册上多虚名， 有名无兵：一是克扣军饷，兵丁实际到手的，往往不到应给的一半，所谓“饷之及兵，十不余五”。兵丁所得，只能维持自己的生命，难以赡养家庭。营官为求能长保克扣收益的源源不绝，纵容营兵去别营生理。这个口子一开， 营兵既有兼做生意的，也有兼做百工手艺的，甚至一支绿营原始赋予的禁赌、禁娼的任务，反而干出包庇赌博、窝藏娼妓的恶行。

营伍中弊病，一些官员屡有揭发，做皇帝的也一再下谕旨严令整肃，可是收效甚微；或如时人所记：“不能稍变锢习。”

锢疾不除，只能日趋恶化。道光中后期的清军终致不堪问闻：“陆不知击刺，不能乘骑；水则不习驾驶，不熟炮械。”将官专练奉迎应酬工夫，要他练兵，摆队列阵式，教的都是“花法”，“如演戏作剧”。这些还算是好的。另有一些营伍直似由一些亡命之徒所组成。例如在福建漳、泉一带，“悍卒”千百为群，经常发生打群架、械斗等事故；四川的“冗兵”，多以“勾结盗贼为业”，或伙抢民间，坐地分赃；或窝匪行劫，无所不为。至于吸食鸦片，聚开赌场，则几乎各省都有。一代常备军，竟蜕变成“有将不可恃， 有兵不可用”；“战守不足，扰民有余”的武装群体。

1. 国防空虚

清政府的建军宗旨，和国（家）、兵、民的三者间关系，有过阐释：“国家为民设兵”，“民出赋税以养兵”，“兵任操防以卫民”。

就“民出赋税以养兵”说。民，确是尽了极大的义务。时人核算，单计“养一马兵”，即骑兵，不包括喂马的刍豆等费，设以田赋为准，需费“七百亩之赋”；单养一步兵，不包括“盐菜衣装之因事而给者”，设以丁银为准，须“百丁之赋”。

这支兵是“为民”、“卫民”的吗？则是另一回事了。从这支军队平时在国内的配置、驻防和所负具体任务上，可以窥见一二。

八旗的具体任务，是“翊卫京师”，“镇抚地方”。从这点出发，足足有一半兵员（十二万人）组建“京营”，驻于京师，成为京师的卫戍部队。余下的约三分之一“驻防”于“龙兴”之地的东北地区；约三分之二分别驻于一些省份，以资“镇抚”。绿营除在京师驻有巡捕五营约万人外，其余的

全“按道里之远近，计水陆之冲缓”，分散在各省关山要隘，设镇戍守；任务是“防民防贼”，“建威销萌”。

清政府在理性上认识到国界界址凛然，不容侵犯；可是实际中对于防务， 一贯忽视；界址虽凛然却常受侵犯！

众所周知，中国国界有陆海两界。从吉林、黑龙江起至新疆的东北、北部，西北的北界，和西南边陲地区，虽布有“防军”、“戍营”，只是略胜于无，到处存在“鞭长莫及之虞”。海防是直到同光之际才比较认真地提上议事日程的。在此之前的外海水师，“仅备海盗”，“保商靖盗”；实际上连这一点也做不到。这样，东南西北任何一方设有入侵者，清军都无力制止。在道光一代，即使在鸦片战争前，俄国一再蚕食北边、英国除了擅派兵船在东南沿海任意游弋外，又数度派人从印度非法越境入西藏等地活动，与在国家防务上疏于防备也极有关系。

（三）“重定回疆”

清官书中“重定回疆”一词，系指敉平张格尔①叛乱事件，或简作“张格尔事件”。这一事件，是事关维护国家统一，破除分离主义者野心活动的大事。

“重定回疆”，既是民事，又是军事，或者说，是用军事手段解决的民事。张格尔事件以及其前、其后与之密切相关的事态和处理，几乎贯串了道光一朝的始终（从二年到二十七年）。这里作一总的概述。

1. “酿乱”和“乱”的先声

乾隆二十三年，清政府平定大小和卓的叛乱，统一“回部”（或作“回疆”），慎选军政长官——将军、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等，“因俗施治”，与保留下来的伯克制度的众伯克们和衷共济，秉持“安抚”原则， 协力行政，并轻减赋税，广辟屯田，出现了吏治清明，经济发展，各族居民相处和洽，民间安乐的局面。清廷鉴于大小和卓虽被正法，其家人中有逃至域外浩罕等地，如萨克木（大和卓木的儿子）并蠢蠢欲动，企图在回疆恢复其已被摧毁的统治，乃以岁给浩罕银 1 万两以行监视。内政外交如此并治， 边围得以安宁元事。

日久玩生，挨到乾隆末，清廷任用的将军及诸大臣多有不当，贪污滥权习以为常。他们与伯克相勾结，苛勒民间（其量往往比正额多一倍、二倍以至更多不等），而且生活糜烂，腐化到“广蓄回女”，即维吾尔等各族少女， 强令他们“更番入值”陪侍。回众不堪其扰，有外流到浩罕等中亚各地，以行消极反抗。嘉道之际的南路参赞大臣斌静，更是擅作威福，“任性妄为”， 荒淫无度，诸回更“恨之恶之”！

萨克木的次子张格尔把当地官员的败政恶行取作机会，便与流亡于浩罕的回人北走布鲁特，与布鲁特族人①一起于道光元年，侵扰喀什噶尔的近边。布鲁特头目苏兰奇人边告警，清官员绥善竟斥其多事，加以驱逐。苏兰奇愤清吏糊涂，乃与张格尔一起行动，进攻边境，并入境内。清领队大臣率师讨

① 张格尔本名和卓—亚海亚；张格尔是他的尊号“张格尔·和卓”——意 即“世界之和卓”的简称。参看刘志霄：《维吾尔族历史》，上编，第 586 页，民 族出版社，1985 年，北京。

① 即柯尔克孜族。

伐，俘百余人。斌静为邀功而滥杀，殃及无辜；且以苏兰奇通贼滋事上奏清廷。张格尔实则未受惩创，他乃利用斌静之流的只知报功邀宠，不作备防， 便据那林河源，募兵集众，屡屡骚扰边境。他施展战术，引清兵出击，待清兵驰至又远遁，兵疲，边地也不得安宁。

清廷继道光二年派伊犁将军庆祥深入调查，尽得斌静“酿变”诸罪状予以革职法办后，到五年决定由新任参赞大臣永芹指挥清军出塞追剿。可是， 清军疾驰 400 里，又一无所遇，却屠杀布鲁特族百余人。布鲁特族首领以清兵无理滥杀，组织武装队伍，一路袭击，清军反而被杀殆尽。这个消息一传至西四城——喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌和和阗——布鲁特和其他各族人民纷起响应，其势汹汹，构成张格尔事件的先声。

清廷闻讯特命大学士长令代庆祥为伊犁将军，庆祥代永芹任南路参赞大臣，以抚慰当地回众并弹压张格尔率众扰边，一时给予权宜的处理。

1. 张格尔事件

中亚浩罕、布哈拉等部落，对中国军队到达葱岭颇多疑虑和嫉忌，同时， 又都想蚕食中国边睡。此所以容留张格尔在那里，并怂恿其行动。张格尔熟知中亚诸部落以浩罕最善战，且有染指中国边地野心，可以利用。便派人向浩罕求援，愿于事成后把喀什噶尔划归浩罕，并把四城掳获所得的分给一半作为报酬，一时双方勾结了起来。

道光六年（1826 年）七月，浩罕部落首领率兵万人支援张格尔，张格尔侦知清兵驻守喀什噶尔不多，旦夕可以攻陷，便背弃前约，前者以张不重诺言，挥军回师。张格尔派人诱惑其部众数千人，发起暴动。清军轻敌大败， 庆祥自杀殉职。喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌和和阗四城，相继落人叛军手中。

张格尔一进入喀什噶尔，受到被煽动起来的居民的欢呼，乃自称赛义德·张格尔·苏丹，意即圣裔张格尔国王，着手复辟和卓家族的反动统治。

张格尔以清政府的败政，煽动民众附从其叛乱；一旦为王，便以暴易暴， 对所控制地区和住民，暴虐程度“甚于此前的千倍、万倍”。除了大肆掠夺地方府库外，又纵容伙党婪索民间财物，索要妇女，并强横骄恣任意屠杀， 歧视不同教派的民人，借宗教名义，大量侵占民田民宅，等等。

清廷获悉败报，认识到回疆之乱，非伊犁所驻五六千兵丁所能平定，决定除了调动驻在新疆的绝大部分兵力，再从陕、甘、吉、黑各地调动步、骑兵 6000 余人出玉门关，并任命长令为扬威将军节制诸军，陕甘总督杨遇春和山东巡抚武隆阿为参赞大臣，亡年春，清军齐集于阿克苏后，即大举进攻喀什噶尔并克复之，在维吾尔等族广大人民积极支援下，乘胜追击，先后攻下英、叶、和三城。张格尔脱逃出边，清军一度出塞追剿旋回师。

长令旋用计使人出边告张格尔：“官兵尽撤，喀什噶尔空虚，诸回翘首以望和卓”。张格尔在“穷蹙”中信以为真，率步骑 500 人偷袭喀什噶尔。

新任参赞大臣、提督杨芳率部反击，斩其部众几尽。张格尔仅率 30 余人逃命， 中途为布鲁特人擒献清军。八年正月捷报至京师，张格尔于献俘礼后，即为清廷所杀，从而结束了后被称为“重定回疆”的这次平叛战事。

张格尔擒杀之后，长令行文浩罕，要求引渡张格尔家属；遭拒绝，清廷无意继续用兵，谕杨芳严绝浩罕贸易以资惩戒。

十年（1830 年）浩罕王妄想用武力恢复贸易，利用摩诃末玉素普——张格尔的哥哥——带了流寓其地的喀什噶尔人大举入寇，一度夺取喀什噶尔、

英吉沙尔、叶尔羌诸回城。长令、杨遇春、杨芳等率兵驰往，寇军闻风逃遁。在此形势中，浩罕王上书长令，愿修旧好，请许通商。十一年十月，双方达成协议，其中要点三项：第一，浩罕将所掠兵民放还，并为清政府监管和卓族人。第二，清政府与浩罕恢复贸易，并许免税。第三，清政府将已往所抄没的浩罕人资产给还。西北边陲虽一时宁定下来了，但分离叛乱的根子，并未铲除。

清廷与浩罕成立和约之后，又采纳长令的建议，把原驻于喀什噶尔的参赞大臣移驻于叶尔羌，并于西四城的闲地，招民开垦，以济军粮。那里之有屯田从这时开始。新疆一词实不确切，却也无可无不可，事实上取代着“回疆”一词的这个专有名词，也是从这时开始并沿用至今，且将垂诸永远。

1. 七和卓木之乱

经过鸦片战争，清政府更疏于陆边备防（这里专指西北），又未能注意民生疾苦。域外入侵骚扰形势，又似可以触摸感知。林则徐流放新疆处在“效力赎罪”的逆境中，在二十五年前后，深入履勘了南疆、东疆各地的垦地和调查了各族人民的生活状况，怀着一片忠心，上奏清廷，恳切陈词，要注意关注回民的生计，特别是“穷回”的生计，要捍卫边地的安全，“穷（兼含偏僻、辽远与穷困的意义——引者）边”也是“边”地，同样是神圣领土不容侵犯。他有为而发说明着实际存在的相反情况。清廷对“罪臣”之言不予理会，也由于其时正遭资本主义列强的横蛮打击，根本顾不上这些本应密切注意的问题。大小和卓——张格尔之流的余孽又以为有机可乘。在浩罕部落的嗾使下，和卓木族加他汉等 7 人，在二十七年率众往来于喀什噶尔附近， 又准备大举侵扰。伊犁将军闻讯，派重兵驰至才遏止了这一伙史称“七和卓木之乱”事。但清廷无意也无力予以痛惩，问题并未彻底解决。到同治年间， 又发生了阿古柏从浩罕入侵，盘踞新疆的事件。

清政府为“重定回疆”所耗经费约近银 2000 万两，成为道光朝一笔巨额的“例外”支出。但它毅然大张挞伐，维护了边地的宁定，捍卫了领土的完整。这是道光年代值得一记的大事。这件事中透露出的讯息则是，当年清政府对该做、能做的政事即使尽力做去总也难把此事真正做好了。

三 外 交

中国历代政府基于中国的历史、文化、地理等特点，形成特有的对外部世界的看法和处理对外关系的政策。这种传统的观念和政策，一直沿袭到道光朝，仍然在说“我中原万里版图，百产丰盈，并不惜资外夷”。至于要求遣使来华，建立外交关系，仍拒绝接受。虽则如此，欧洲的葡萄牙、西班牙、英国、法国和美洲的美国等国，已有贸易的存在和偶有使节的往来。其中以英国的活动为最活跃。这里主要叙述英国，兼及其他有关国家。

（一）中英贸易中鸦片走私及其直接后果

大致从 1750 年到 1850 年这 100 年里（最后 30 年相当于整个道光年代）， 英国实现了从农业到工业的过渡，工业则又日趋机械化、专业化、产品（商品）标准化，从而完成了第一期的产业革命。几乎与此同时并进，它日益扩大着对华的贸易活动，又始终认为中国这个潜在的理想市场不能满足它的要求，而一再蓄谋采取超经济的——政治的、军事的暴力手段予以突破。

1. 贸易概况

截至进入道光朝（1821 年），英国对华贸易仍由东印度公司垄断经营， 它从 1790 年起半个世纪里，一直企图在广州试销英国当年的王牌产品——机制棉布、毛织呢绒；可是由于售价高昂，始终乏人问津；概括说来，总须亏本 35％至 40％，才能“拍卖脱手”。这是什么问题？固然作为商品有适销对路与否的问题，更基本的，表明了英国资本主义虽然已经进入成熟阶段，设若就其社会生产力发展到的水平说，在市场上，还没有达到足以占据绝对优势的程度。

当时中国社会生产力达到的水平，相对他说是低的，但它拥有的特产品， 如丝、茶、漆器、瓷器，由于品质优良，素为西方所欢迎。特别是茶，从 18 世纪后半叶起日益成为英国人民所普遍欢迎的饮料，销路稳步地增长着。在同一个半世纪里，从期初到期末，出现了几倍的成长。东印度公司在从中国出口茶叶这笔生意上，年年赚着大利，间接成为英国一大税项。

英国的王牌产品输入中国只能亏本拍卖脱手，由东印度公司运来的其他商货，如用作茶叶箱外包的铅皮、其他金属品，以及从印度转运过来的棉花， 统盘牵算，所获盈余，还不足以支付在广州购买的茶价。长时期以来，为谋求支付平衡，英商运来白银——主要为西班牙银元和墨西哥银元，以资抵偿。合情合理，双方兼利，相安无事。

1. 鸦片走私入华后果

东印度公司在印度施展其殖民主义活动中，当 18 世纪末，掌握了鸦片在印度的种植和行销并成为大宗税源后，决心贩卖这种毒物，取代银货弥补对华贸易中的赤字。鉴于中国烟禁甚严，它便采取走私来推进。鸦片的历年走私量，无统计。作一估计，略如下表所示。