统一领导归口管理

国务院为领导全国的政治、经济、文化、国防等政务工作，设立了许多专业机构。如何有效地指挥这些机构，协调配合，运转自如，发挥整体的领导作用，周总理采取了统一领导，按业务性质，分门别类，归口管理的领导体制。

政务院时期，设立了 30 个部、会、院、署、行。周总理指出：政务院是国家最高行政首脑机关，包括范围很广，政务院不可能经常领导所有部门，必须在民主集中制的基础上，采取分工办法，组成有系统的分工机构。所以，在政务院和各部之间，设立了 4 个委员会，其中 3 个是指导性的委员会，按业务性质，归口管理，分工指导各部门的工作。

政治法律委员会，指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会等政法系统各部门的工作。

财政经济委员会，指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林业部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署等财经系统各部门的工作。

文化教育委员会，指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署等文教系统各部门的工作。

这 3 个指导性委员会，作为一级，有权对其所属各部门和下级机关，颁发决议和命令，并审查其执行情况。各部门向政务院的请示和报告，一般要经过其主管委员会。

人民监察委员会，直接设在政务院，其目的是为了建立统一的监察制度，负责监察所有政府机关是否履行其职责，公务人员是否有贪污腐化等情形。

政务院直接领导外交部、华侨事务委员会和情报总署。

1954 年全国人民代表大会召开以后，根据宪法规定组成的国务院，与原来政务院的组织形式有很大变化。国务院设立了 35 个部和委员会，20 个直属机构。

周恩来继续担任国务院总理。1954 年 10 月，他在国务院第一次全体会议上作了国务院的组织和工作问题的报告。根据周总理的报告，国务院设立8 个办公室，协助总理，代表国务院统筹全局，归口管理国务院所属各部各委员会和直属机构。

第一办公室，负责掌管内务部、公安部、司法部、监察部等政法系统各部门的工作。

第二办公室，负责掌管文化部、高等教育部、教育部、卫生部、新华通讯社、广播事业局等文教系统各部门的工作。

第三办公室，负责掌管重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、地质部、建筑工程部等重工业系统各部门的工作。

第四办公室，负责掌管纺织工业部、轻工业部、地方工业部、劳动部、中央手工业管理局等轻工业系统各部门的工作。

第五办公室，负责掌管财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、中国人民银行等财金贸系统各部门的工作，并指导中华全国供销社的工作。

第六办公室，负责掌管铁道部、交通部、邮电部、中国民用航空局等交通系统各部门的工作。

第七办公室，负责掌管农业部、林业部、水利部、中央气象局等农林水

系统各部门的工作。

第八办公室，负责掌管对资本主义工商业进行社会主义改造的工作，并负责掌管中央行政管理局的工作。

政务院时期采取设委员会，分别指导各部门，国务院时期采取设办公室，分别掌管各部门，虽然形式不同，们都是为了分门别类，按业务性质归口管理，统一领导，统筹全局。在这样的组织形式下，总理、副总理为便于领导各部门的工作，采取了兼职成分工的办法。

政务院时期，周总理除统揽全局、全面领导政务院的工作外，他兼任外交部长，直接领导有关外事各部门的工作；董必武副总理兼任政治法律委员会主任，负责领导政法系统各部门的工作；陈云副总理兼任财政经济委员会主任，负责领导财政经济系统各部门的工作；郭沫若副总理兼任文化教育委员会主任，负责领导文教系统各部门的工作；黄炎培副总理兼任轻工业部长，领导轻工业部门的工作。

国家进入以经济建设为中心以后，政务院的组织机构进行了调整，经济部门分工更细，领导人的分工，也都围绕着如何更好地领导与管理经济建设各部门，作了相应的调整。1953 年 5 月，周总理在中央人民政府各部门负责人的会议上讲话指出：今年是一个建设开始的年头，中央各部门的任务都要加重起来，工作也要紧张起来了。这种情况表现在经济部门最为突出。我们必须认识，国家建设这个任务必然会加到我们头上。现在财经部门已从十几个单位增加到二十几个单位，其中工业部门 8 个，交通部门 3 个，农业部门

3 个，劳动部门 1 个，财政部门 5 个。将来这些部门还要分得更细。与经济建设发展的同时，文教方面今后也将发展和扩大。因此，政府的机构需要调整，领导力量必须加强。

根据周总理的讲话精神，政务院决定将各财政经济部门的工 147 作领

导，重新作了分工，分隶 5 个方面：

（一）重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部和纺织工业部，划归国家计划委员会主席高岗领导；

（二）财政部、粮食部、商业部、对外贸易部和人民银行，仍属财政经济委员会主任陈云领导；

（三）铁道部、交通部和邮电部，划归政务院副总理邓小平领导；

（四）农业部、林业部和水利部，划归财政经济委员会副主任邓子恢领导；

（五）劳动部，划归国家计划委员会委员饶漱石领导。

为便于工作，在财政经济部门分工领导后，5 个方面的主要领导人之下要设立办公机构，并分称为财委第一（工字）、第二（财字）、第三（交字）、第四（农字）、第五（劳字）办公厅。有关财政经济部门 5 个方面的联系事项，由政务院总理办公室负责办理。

政务院还规定，凡属以财政经济委员会名义公布之命令等文件，仍由陈云主任签署。财政经济工作中任何一个方面、一个部门如有需要与其他方面、其他部门协商处理事项时，主管领导人有权召集有关方面、有关部门的负责人开会，共同解决或共同提出解决问题的意见，报请上级处理。

国务院时期，头几年也采取了部分副总理兼职领导和部分副总理分工领导各部门的办法。1954 年 11 月，周总理主持的国务院常务会议，确定对总

理、副总理、秘书长的分工是：

周总理除全面领导外，直接领导外交部（兼部长）、华侨事务委员会；陈云副总理领导国务院第六办公室；

彭德怀副总理领导国防部（兼部长）；

邓子恢副总理领导国务院第七办公室（兼主任）；贺龙副总理领导体育运动委员会（兼主任）；

陈毅副总理负责国务院的常务和领导第一、第二、第八办公室，指导中国科学院；

乌兰夫副总理领导民族事务委员会（兼主任）；

李富春副总理领导国务院第三、第四办公室和国家计划委员会、国家建设委员会、国家统计局、国家计量局；

李先念副总理领导国务院第五办公室（兼主任）；

习仲勋秘书长领导不属各办所管的国务院直属机构和国务院秘书厅。邓小平副总理当时因兼中共中央秘书长，没有分工管理国务院的经常工

作。林彪因正在养病也未分工管理国务院的工作。

后来由于国务院的领导和机构有些变动，1956 年 11 月，周总理在国务院第四十次全体会议上对国务院领导同志的分工作了部分调整：

国务院第一、第二办公室归陈毅副总理领导；

国家建设委员会、技术委员会、国务院第六办公室归李富春副总理领导；国家经济委员会和国务院第三、第四办公室归薄一波副总理领导；

国务院第五办公室分为两部分，财政方面由李先念副总理领导；商业方面和国务院第七、第八办公室归陈云副总理领导；

民族事务委员会归邓小平副总理领导；聂荣臻副总理领导自然科学和国防工业。

在建国初期的几年，周总理就是运用“统一领导，归口管理”的办法，把四面八方的工作机构，组织得有条不紊，互相配合，共同协作，有效地实施国家最高行政管理机关的职能，领导着各级政府工作不断总结，不断前进。