机构层次要少工作效率要高

政务院成立后，所属各部门的内部组织机构如何设置，周总理提出制定组织条例，以便于各部门有所遵循，而且使机构尽可能统一和规范。1949 年12 月政务院第九次政务会议通过的《政务院及所属各机关组织通则》规定：各机关得设办公厅；为分掌业务，得设司或处；厅、司或处以下得设处或科。其工作有半独立性质者得设局。其工作有特定性质者得设室（如参事室、会计室、资料室）、组（如财经组、文教组）、所（如研究所）或会（如高等教育委员会）。

依据这个通则，各机关都制定了自己的组织条例，规定了本机关应当设置的机构。从政务院所属共 35 个单位中的 34 个单位所设机构统计，司局一

级机构共 313 个，加上二级（处）、三级（科）共计 2191 个。

不久，周总理就开始注意到，政府机关某些部门的组织机构设置不合理，存在着重叠现象，尤其是人员编制不断增加，造成人浮于事，办事迟缓，官僚主义，旧衙门作风复生。对此，他在政务院或以后的国务院会议上，以及其他场合，不断向各部门负责人敲起警钟，并且还经常亲自研究措施。

机构精简，效率提高，是周总理一直强调的一个原则。为了在组织上得到保证，他及时提出建立一个机构，专门负责对各机关的机构编制进行审查和检查工作。1949 年底政务院第十二次政务会议通过成立了以政务委员章乃器为主任委员的机构编制审查委员会。这个委员会成立后，根据周总理的指示精神，不断对政务院所属各部门的机构编制进行审查，并多次向政务会议报告。使机构、编制猛增的情况得到一定控制。章乃器主任委员在 1950 年 3

月政务院第二十五次政务会议上报告说，经过 4 个月的审查，政务院及其所

属 35 个单位的编制总人数原拟会超过 3 万人，现在编制总人数减到 19575

人。1951 年 3 月，章乃器在政务院第七十四次政务会议上报告说，从 1950

年 8 月开始至 12 月审查了 24 个单位的编制情况，其中有 17 个单位需增加编

制，共增 2225 人，有 4 个单位是减少编制的，共减少 320 人；有 1 个单位维持原编制，另有两个单位是代审查的，编制人数未计在内。这样，增减相抵，净增加 1905 人。周总理听了章乃器的报告后指出：现在国家是草创时期，对各单位的机构编制只能做到原则性的审查，需要再过一个时期，经过一定的过程，才能进一步审查它的分工是不是科学化、合理化。现在这个机构编制审查委员会应该继续工作，要在具体机构的合理、统一和分工方面进一步审查，使各个层次的行政关系更为科学化，提高工作效率。不妨先对一两个单位做典型的研究。周总理说：精简的目的是要达到人数少，办事多，这不是不可能的，是完全可能的。工作没有那么多，人闲着没事，就会有人事纠纷，你要花时间和精力去解决人事纠纷。精简编制的办法，主要是这么两条，即：减少层次和分工负责。各部门中的层次要减少，一个机关中的收发、打字等工作可以统一起来，部里有个总收发，司里就可不用收发了。周总理在这年政务院召开的全国秘书长会议上讲话中也强调了层次少了，人也就少了。他说：一个部里常常有很多层次，部、司、处、科、股五级。一个科，既有科长就必得有科员，一个科员不像样子，必须要好几个。其实，一个科可以只有一个科长，没有科员。世界上并没有哪里规定，一个科里没有科员，科长就不算科长。周总理早在政务院第六十五次政务会议上就曾批评过有些人爱讲排场，总想有一个摊子。他以总理办公室为例说：我的办公室分了几个组，

各有所管，张唯一同志帮助我，感到很得力。若不是这样，而是分几级的话，我的办公室就成了小政务院。我们有些同志好讲排场，总要有一个摊子。在这点上，我们的余心清同志应提出来表扬。他的典礼局只有他一个人，但事情一样做了。不但做了中南海以内的事，还做了许多外边的事。如果典礼局长是另外一个好讲排场的人，那就得设处、设科，也要有十几、二十个人。

国务院的成立，组织机构将进行较大的调整与变动。这时，周总理并没有放松对机构编制问题的注意。1954 年 10 月，他在国务院第一次全体会议上，向各部门的负责人指出：整个机构希望能够采取力求精简的原则，希望各单位都要注意，不然，新的机构建立、老的机构改组的时候，都要求扩大，那就很不利。我们要把工作往下放，把工作主要集中到企业单位、基层单位，行政机构要力求精简。现在人民监察委员会改成了监察部，首先的任务，就是要注意各个部门在精简方面是否符合政府工作报告中所提出的要求。要不然，照着过去的规律，总是搞着搞着就扩大了。大了就必然缩，缩了过一些时候又扩大了。周总理再次讲到总理办公室 5 年来没有扩充多少人，至今包

括打字员在内一共 25 人，负责联系各部门，从内政、外交一直到军事、侨务，就是这样，也做了事，当然做的只是联系工作。总理说：从总理办公室的经验，证明人可以少，有些机构可以减少。我们的目的是尽量加强各部，把强的人员放到部里去。仅仅过了两个月，周总理在 12 月国务院第三次全体会议上又指出：3 年来，中央党政民机关，主要是政府机关的编制膨胀很大。自政府成立到 1951 年一直控制在 2 万人，章乃器部长为不超过这个控制数奋斗

了两年。两年半以后，章部长不管了，大堤溃决，一下由 2 万人增到 8 万人。总理说：要节约行政经费，就必须精简编制。现在我们把干部集中在机关里，层次很多，面也铺得太大。我们要学习苏联的经验，层次要减少，面也不要太大，一个组能办的就不要分成两个组。各部门必须紧缩。这个问题不解决，把很多有本事的人放在机关，没事情做，闹情绪，闲人比工作的人还多，还需要有人为这些人服务，减低了工作效率。总理说：在国务院第一次全体会议上，我就讲了这个问题，但没有具体办法不行。为了在组织上使精简工作得到保证，周总理提议、会议一致同意恢复编制委员会，主任由贺龙副总理担任，委员名单由国务院常务会议决定。周总理还说：从我起，不管哪个部门，不能随便批编制，一定要经过编制委员会的审核，今后要用这一条来约束。要通令各部门，从今天起，擅自增加一个人算是违反国务院全体会议的决议。随后，周总理便签署了成立国务院编制审查委员会的命令。命令说：为了继续贯彻精简节约的精神，克服国家机关机构重叠、编制庞大等现象，以节减行政经费，提高工作效率，决定成立国务院编制审查委员会（后来改为“编制工资委员会”）。命令要求国务院各部、各委员会、各直属机构，均应将本单位的机构编制报经国务院编制审查委员会审核批准。

周总理的命令下达后，首先在中央一级机关开展了精简机构、紧缩编制的工作。1955 年 1 月周总理约集有关部门的领导同志举行的汇报会上他首次提出，要建立干部退体制度，争取 3 年内，有步骤地将政府系统中应该退休的人员，以及需要转到企业、报考学校的各种人员，分别妥善处理完，初步做到政府系统中的定员定额。2 月，他在一个有 6000 人参加的干部会上作报告时又指出：现在我们有一种人多势众的想法，总觉得人多好办事，几个人能办的事，要十几个人来办，这是不对的。多而不精，这是我们今天主要的缺点、主要的毛病，必须加以精简。他在国务院第五次全体会议上要求各部

委首长亲自动手，解决紧缩编制问题，定机构，定编制，定人员，定工作量。经过周总理不断强调并采取一系列措施，国务院系统的机构庞大、编制

膨胀的趋势，再一次得到控制。从 1955 年 3 月到年底，据政府系统 48 个单

位的统计，根据需要，厅、司、局和直属处室增加 40 个，占原有厅司局和直属处室的 7.4％，处、科减少 2198 个，占原有处科的 38％。编制人数大大紧缩，据政府系统 51 个单位的统计，共减 36270 人，占原有编制人数 90498 人的 40.1％。根据周总理的指示精神，精简不是甩包袱，必须妥善安排，合理使用精简调整出来的干部。为此，成立了中央机关干部调整委员会，采取了边精简，边调整，边安排的办法。据当时统计，边调整边安排 10000 多人，

下放到事业、企业单位 6000 余人，分配到新疆、青海，西藏等边疆省份的

2500 余人，考入学校学习的 1000 余人。

在精简工作已经取得成绩的基础上，为了继续搞好精简工作，并且在总结经验的基础上合理设置机构，明确职责，1955 年 12 月 21 日经国务院第二十一次全体会议通过，周总理又签署了《国务院关于进一步做好国家机关精简工作的指示》，要求：各级国家机关和各种事业、企业单位，都必须本着“精简机构、紧缩编制、调整干部”的方针，认真地、彻底地、实事求是地进行精简。根据“全面规划、加强领导”的要求，该多减的多减，该少减的少减，该增加的适当增加，达到缩减行政编制，节约行政经费，合理使用人力，进一步克服官僚主义，改进国家机关工作，保证完成社会主义建设和社会主义改造任务的目的。指示中指出：精简工作应当首先结合检查工作，总结经验，划清业务范围，明确工作职责和工作关系，然后按照业务需要，合理地确定机构，编定人员。在精简机构中，要坚决裁并重叠的、性质相近的、可有可无的机构，加强和建立急需加强和建立的机构。要尽量减少组织层次。中央各机关原则上实行三级制，省、自治区、直辖市各厅（局）原则上实行两级制。

为了使精简工作健康地进行，在这次国务院全体会议上，还通过了与精简工作相配套的规定和办法，如《关于处理中央一级国家机关精简中调整出来的工作人员的指示》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等。

周总理在 1956 年中国共产党第八次全国代表大会上所作的报告中再次强调指出：“在国家行政机关方面，应该继续克服机构重叠和人俘于事的现象。现在，在各级国家行政机关中，一般他说，机构都还过于庞大，人员还是过多，而这种现象，上级机关比下级机关严重，大机关比小机关严重。我们必须采取有效措施，对各级机构和机关人员继续进行调整，精简行政机构，把机关人员适当下放，把非生产人员调往生产单位。”①

可以说，机构精简问题，是周总理常抓不懈的一个大问题。

周总理不但要求各部门减少层次、精简机构，同时还要求各部门必须改进工作方法，提高工作效率。

周总理不喜欢拖拉作风，他要求工作一定要雷厉风行，只要看准了、决定了的事情，说于就于，不能拖拖拉拉，对于重大的、紧急的，特别是人命关天的事情还应当分秒必争。所以，他经常通过具体事例，要求各部门的领导和工作人员改进工作方法，提高工作效率。1950 年 5 月中央救灾考察团向

① 《中国共产党第八次全国代表大会文献》，第 149 页，人民出版社 1957 年版。

政务院第三十三次政务会议报告对皖北、苏北、山东灾情视察的情况。当报告中提到应迅速发放救济粮款时，周总理指出：办事要提高效率，给灾民的救济粮一定要运得快。他说：这次调给山东的 500 万斤米、调给苏北的盐，为什么搞得那么慢？应该研究，设法提高效率。谈到这里，周总理实事求是地、具体地提出了提高工作效率的办法，他说：办事要根据不同情况和问题，采取不同的对待方式，不能用文牍主义的方法，用一种框子圈死，延误了工作。如果有什么事情需要立刻报告上来的，一个条子一个电话都可以，不一定要行公文手续，来一套文牍主义。救灾如救火，处理这一类的问题，越快越好。他举例说：中长路自从和苏联合办之后，我发觉苏联人办事多以一个条子便解决问题。我希望以后大家对于紧急事情，也可多用条子、电话联系，用公文太慢了，长的公文我也没时间看，只好积压一下。总理说：这种要米要盐的事情也没有什么大道理可讲，来一个条子很可以解决问题。

不久，1950 年 6 月在政务院第三十五次政务会议上，讨论河南宜洛煤矿发生的职工伤亡事故的时候，周总理再次指出工作效率的问题，他说：我总觉得我们办事办得太慢，效率不快。中财委曾发出通知，给所属机构，要大家注意厂矿伤亡事故的问题，及时报告，可是通知发出后至今还没有得到什么反映。燃料工业部派人去各地检查，可是检查总结到现在还不能交上来。