加强信访工作密切领导机关同人民群众的联系

周总理在领导政务院和国务院工作期间，从始至终，极为关心和重视对人民信访的处理。他认为，做好信访工作，是机关建设的一个重要方面。信访工作可以保持领导机关同人民群众之间的密切联系，是领导人同广大人民群众声息相通的一条纽带和重要渠道。1950 年 3 月，周总理在政务院的一次政务会议上，谈到干部执行政策情况时说：现在人民可以通过来信告发工作人员，郑州铁路局水塔案，就是一封群众来信反映的。陈云同志还给他写了回信，说明在人民政府领导下，人民有告发违法失职人员的权利，揭发问题这是好事，希望能写署名信。1951 年，周总理在接见参加国庆观礼的老根据地代表们的讲话中，告诉他们说，进城后人民政府决不会忘记者区人民，“你们可以给政府写信，给我写信，给党中央写信，我们一定予以答复。这样做，也会使我们声

息相通，更加了解。”①

为了在国家机关使信访工作形成一种制度，1951 年 4 月，政务院召开的全国秘书长会议讨论了这个问题。6 月，政务院作出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。决定指出：各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。决定要求：各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。决定规定：县（市）以上各级人民政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，并设立问事处或接待室，接见人民群众；领导人并应经常地进行检查和指导。

各级人民政府，根据这个决定，都逐步设立了处理信访的专门机构，配备了干部，或者指定专门人员，并制定各种具体制度，保证人民来信来仿案件能够得到及时处理。

为了信访这条渠道的畅通，周总理曾多次在会议上教育干部重视人民的来信和来访。1956 年 5 月，他在《十五贯》座谈会上讲到要密切联系人民群众时说：“我们国务院，人民群众要见我们，有的也难见。”“现在有个风气，对领导不称首长就会有人怪。目前我们所谓保卫首长的某些办法是有缺点的，老百姓想见做‘官’的是多难啊！我们也需要一套制约的办法。《十五贯》教育我们做‘官’的人，让我们想一想，是不是真正在为人民服务。”

②6 月，他在国务院第三十三次全体会议上讲到反对官僚主义，改进工作方法时指示说：国务院收到的人民来信，转出去的，每年应该把主要问题印发给各部门，以便各部门了解情况，督促处理。

1957 年，根据人民群众来信来访工作的发展和需要，国务院第六十二次全体会议通过了周总理签署发布的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》。指示更进一步地明确指出：处理人民来信和接待人民来访，是各级国家机关一项经常的重要政治任务。在我们的国家机关里，人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈，提出各种要求，表示各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评，这是人民的一种权利，是

① 《周恩来选集》下卷，第 74 页，第 198—199 页。

② 《周恩来选集》下卷，第 74 页，第 198—199 页。

人民监督政府工作的一种方法。我们的国家机关，一定要保护人民的这种民主权利，倾听人民的意见，接受人民的监督。指示强调说：切实加强处理人民来信和接待人民来访工作，充分发挥它的作用，以便更有效地密切联系群众，克服官僚主义，加强对社会主义建设事业的领导，指示要求各级人民政府和其他各级国家机关，必须指定一个领导人掌管机关的信访工作，并亲自批办一部分来信和接待一些来访群众。机关中的其他领导人，也要抽出时间，批办或接待一些来信或来访，经常关心这项工作。指示说：经验证明，机关领导人重视和亲自动手去抓，是做好处理人民来信和接待人民来访工作的关键。

会上讨论上述指示时，周总理说：这个指示是党政机关合起来开会起草的，地方上也同意。各地、各部门都要抓这项工作，尽可能地满足群众的正当要求。要建立一些必要的手续制度。他在最后审核公布时，又在指示中亲笔加上了一条：“集中整理群众提出的意见，编成简报，送领导人和各有关机关参考。”

周总理从感情上把广大人民群众当做国家的主人，想群众之所想，急群众之所急，通过信访这条渠道，体察民情，为民排忧解难，贯彻党和政府的政策，尽自己人民公仆的责任。在他担任政府总理的 26 年中，虽然他日理万机，担负着党和国家的大任，但他仍亲自批阅了大量的来自工人、农民、干部、战士。学生、专家、学者等各界人士的来信和来访的接见报告。有的批给有关部门或省市政府处理；有的批示有关负责人亲自处理或督促处理。

1959 年初，农垦部所属密山等农场来京在社会上招收工人，吸引了四川、山东、江苏等省的一些农村劳动力外流，影响当地的农业生产。信访室写报告向周总理、习仲勋秘书长作了反映。周总理批示：农垦部查处。农垦部根据总理批示，急电所属农场（生产兵团），责令他们必须按照中共中央已发停止招工及制止农村劳力外流的指示，立即进行检查，停止任何形式的收留农村劳力。

1960 年 7 月，北京有的技工学校联合招生，又引起河北省一些农村的学生、青年外流，有些人来访要求进技工学校。信访室写了来访“接见报告”，周总理批给党中央、国务院有关领导及北京市领导传阅。他批示：“我意北京技工学校二万人，要砍去从农村招来的人，待到北京一议。”总理还针对报告中：“经国家计委批准，北京市技工学校招收学生两万人，而从农村却带来了六万四千余人”一句，批示指出：“这又是在计划外留缺口。这不但不是节约劳动力下乡，相反是动员了一大批农村青壮年劳力入城。”根据周总理批示和其他领导传阅时批示，劳动部召集北京市劳动局、河北省劳动局等有关部门进行了认真研究，作出了妥善处理，制止了河北农村青年大量外流的现象。

在周总理具体指导下，国务院以及各部门、各级政府，结合党和国家各个时期的中心工作，以及社会上出现的各种问题，处理了大量来信来访反映执行政策中的问题和批评建议，帮助来信来访人解决了诸如优抚、救济、就业、户粮关系等困难和政治运动中受到的不公正处理等问题。

周总理在 50 年代末、60 年代初，那个“共产风”、“浮夸风”较为普遍盛行的年代，尤为重视来信来访反映的问题。

那个时候，许多地方的人民群众、回乡探亲的机关干部，不断给周总理和国务院写信；有的还不远千里来京上访，反映他们那里对粮食产量估计过

高，征购了过头粮，使群众生活受到很大影响；农民外出逃荒，生产积极性不高，有的地方还发生了浮肿病甚至饿死人畜等严重现象。

周总理为了及时了解群众的生活情况，指示当时的国务院信访室，除单件来信及时“摘报”外，每两周写一个“简报”送他。后来又指示每十天写一个“旬报”，把十天来信来访中的动态、突出问题写出来，送他，篇幅不要长，约 700 字。周总理把报送他的来信“摘报”和“接见报告”批给有关省的负责同志处理，有的还指示信访室派人去有关地方调查了解，协助地方处理。对于反映群众缺粮严重的省份，周总理还责成国务院有关负责同志，召集他们来京研究解决办法。

1959 年上半年，正是青黄不接的时候，人民群众不断给周总理和国务院

来信或来访，反映他们那里的群众生活发生了严重困难，信访室 4 月 6 日给习仲勋秘书长并周总理写了综合报告，反映了五个省严重缺粮情况并提出处理办法。周总理责成习秘书长，速召集有关五个省的负责人来京开会，研究解决办法，参加会议的除这五省外，还请了其他有关省，共有十一省的负责同志。会议于 4 月 18 日召开，第一天由习仲勋同志主持，听取了各省的汇报。第二天周总理亲自主持会议，同大家共同研究措施。同时，周总理还将缺粮报告送给了毛主席、刘少奇、朱德、邓小平、彭真、谭震林、李先念同志传阅，根据毛主席的意见，用飞机将报告和有关材料速送有关省委的主要领导人。

周总理写给有关省委领导同志的信说：

“遵照主席的意见，用飞机送上两个文件：上一件是 15 省春荒情况统计表；一件是五省缺粮情况和处理办法。这两个文件中反映的情况，有些地方一定已经处理，或者正在处理可能有些地方的当地领导人还不知道，因而未作处理；也可能有些地方的实际情况与反映的情况不尽符合。请你们收到这两个文件后，迅即核实情况，采取措施，调运粮食，以解除 2517 万人暂时（两个月）缺粮的紧急危机。”

各地根据国务院召开会议的精神和周总理的指示，都采取了有力的措

施，同时，中央有关部门对这些地方也进行了支援，缓解了群众的生活困难。同年 6 月，又有一个省的群众，连续来信向周总理和国务院反映他们那

里缺粮，有的甚至断粮，并寄来一包他们充饥的食物。习仲勋同志看了来信并尝了一口寄来的东西说，这哪里是人吃的！他立即向周总理作了报告。周总理指示要派人调查处理。习根据总理指示，当即指派信访室负责人带领两名干部赴该省会同省委、省政府进行了调查处理。经过省委积极采取措施，从邻省调运粮食，使问题得到迅速解决。

周总理还从人民来信来访的反映中，了解各地执行党和国家的方针政策中出现的新情况和存在的新问题，并在政策上加以研究，做出政策规定，或者通知各地，提醒他们注意检查纠正存在的问题。

在“大跃进”的年代里，有的地方的基层干部违反党的政策，以所谓扩大耕地面积等为由，强迫群众挖坟平坟，引起群众强烈不满，不断有来信向周总理和国务院反映。根据周总理指示，经与有关部门研究，国务院于 1959

年 6 月向各地发出《关于制止乱挖坟墓的通知》。通知从政策上作了规定：对于旧有的坟墓，特别是烈士、少数民族、华侨的坟墓，一律不得平迁；因基本建设、土地连片的需要，必须平迁坟墓时，应向群众宣传解释，取得坟主同意；墓葬制度须加以改革，但这是关系到广大人民几千年来的风俗习惯问题，应慎重处理。各地可利用适当机会，向群众进行科学知识的教育，宣

传火葬和深葬的好处，以便今后逐步改革。通知还说：过去已经挖掘的坟墓，应当搜集尸骨重新埋葬并向坟主道歉。今后如果发现有乱挖坟墓行为者，应根据情节轻重予以适当处分。

1962 年，党中央为了准确地掌握各地当年粮食收成情况，以便对国民经济调整进行正确决策，除派出十几个工作组赴各地进行实地调查外，周总理指示国务院秘书厅发出通知，要求各部门通知当时所有在农村下放、出差、探亲的人员，把他们在农村了解到的粮食收成情况，写信给国务院。这年的8 月底到 9 月中旬，共收到上述人员来信 1500 多封，经信访室组织 10 多位干部，对来信进行分省整理，报周总理和党中央，供即将召开的中共中央全会参考。

国民经济调整期间，许多职工积极响应党和国家的号召，回到农村支援农业生产，可是有的地方对于精简回农村的职工没有妥善安置。他们不断给周总理来信。1965 年 5 月，根据周总理指示，国务院信访室会同劳动部等有关部门，组成两个工作组到来信较多的省蹲点调查，向周总理写了调查报告。在这个报告的基础上，周总理又指示周荣秦（国务院秘书长）、童小鹏（国务院副秘书长）召集东北、华北、华东有关的五省负责人座谈会，进一步交流了安置精简职工的工作经验，并就存在的问题，从政策上进行研究，提出了解决办法，形成了会议纪要，中共中央、国务院批转各地参照执行。

国务院还经常根据周总理或其他领导同志的指示，批转信访《简报》和重要来信。例如合并县的问题、群众开垦的小片荒地被没收的问题、军属生活困难甚至被污辱的问题、农村铺张浪费的问题，等等。国务院在批转这些“简报”时，都要求各有关地方引起注意并予以检查纠正，对有的问题，国务院还责成有关地方进行检查处理后将结果报告国务院。

信访工作的发展也不是一帆风顺的，它也曾受到“左”的影响。

1959 年的反右倾运动，信访工作受到严重冲击，不少从事信访工作的同志受到批判，有些来信来访人受到打击报复，以致来信来访数量下降；申诉受到打击报复或写匿名信的增多。从事信访工作的干部也不敢反映来信来访中的真实情况，更不敢认真大胆处理问题。

针对这种情况，1962 年 3 月，周总理在第二届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中严肃地指出：“这几年，在各级政府机关的实际工作中，违反民主的情况是存在的。”他批评“国务院的有些部门，有些地方的人民政府，不重视人民群众经过来信来访和其他方式提出的意见和批评，对人民群众的民主权利尊重不够。”他强调说：“任何干部都不允许侵犯群众的利益，侵犯群众的民主权利。”

为了切实保护人民群众的民主权利，防止打击报复，周总理曾指示国务院信访室，转办信件时，不许把检举人的姓名下达。

为了继续加强人民来信来访工作，1963 年 9 月，刘少奇主席和周总理共同签发了中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》，重申了处理人民来信来访的有关规定，要求各级党委和政府，应对处理人民来信和接待人民来访工作，进行一次认真地检查，总结经验，采取措施，把这项工作切实地加强起来。

经过周总理讲话、中共中央和国务院发布通知，人民群众的来信来妨又逐渐增多。

1965 年 9 月，周总理从国务院信访室的《简报》中看到有的地区来京上

访的人数很多，他便指示，要组织国务院各有关部门派出工作队下去调查，就地处理问题。

要做好信访工作，需要有一个相适应的工作机构，需要有一套比较健全的工作制度。在这方面，周总理也极为关怀，经常对国务院机关处理信访的原则或方法给以具体指示。

1957 年在国务院第六十二次全体会议上，周总理指定国务院副秘书长曾一凡掌管国务院处理信访的工作，并指示：总理、副总理、秘书长，也要亲自批办一部分群众来信，接见一些来访群众。

周总理为了让人民群众来访很方便地找到国务院接待室，他还在 1965 年提出把接待室搬到西长安街原北京市一机关的旧址。经童小鹏和信访室同志一起察看、研究，向周总理报告，提出在永定门火车站附近新建接待室。周总理和主管国家计委的李富春副总理很快便批准了新建接待室的计划。

1966 年 7 月，周总理在听取关于几所大学情况的时候，问到接待室挂不挂牌子，信访室负责人回答没有挂牌子。周总理指示：接待室要挂牌子，你们就是要人家好找嘛！

对于来信如何处理，周总理还不厌其详地对信访室指示具体改进方法。1963 年，有一次《来信来访反映》上刊登了一封反映某省一位领导同志不关心人民疾苦的来信。周总理看了以后指示信访室：涉及省以上领导同志的来信，不必登简报，这样一登，就等于通报了人家，（当时《来信来访反映》的发送范围很大：中共中央主席、副主席、政治局委员、书记处书记；国务院总理、副总理、秘书长、副秘书长及有关部门领导人）况且反映的问题又不一定属实。你们可以把信送我处理。

1968 年，信访室收到一位省里领导同志给周总理来信，报送总理时延误了时间，总理没有批评，而是非常具体地教给信访室办理来信的方法，他指示：有的信，篇幅不长，字又清楚，不必打字，要及时送我；有的信，篇幅长，可摘要一下，把字写大些，也不必打字；如果有的信要抄报其他同志，一般打三份就可以了，一份送我，一份送有关人，一份存档。总理说：这样区别办理，既快又节约。

一个日理万机的国家总理，从不把人民的来信和来访工作，当成不值得过问的“小事”，而是当作党和人民一项事业来对待。在周总理不断关心下，国务院的信访工作也就不断有所改进，发挥着领导同人民群众联系的“桥梁” 作用，成为领导同人民声息相通的渠道之一。

同总理对于信访干部政治上的关怀，更值得作信访工作同志的怀念。1959 年反右倾运动中，搞运动的同志认为信访室尽是反映“阴暗面”，右倾思想表现严重，向领导上提出应列为运动的重点。此事，周总理、习仲勋副总理知道后说，他们的工作性质，就是要反映工作中的一个“指头”问题。由于总理、习仲勋同志干预，做信访工作的同志，才免遭那次运动更严重的批判。

十年内乱的初期，“中央文革小组”有人支持一些上访人诬陷接待室执行资产阶级反动路线，镇压革命群众，致使接待室遭到严重冲击。1966 年 8

月 25 日晚上 12 点左右，周总理在百忙中接见了做接待工作的部分同志，并作了长时间的谈话，鼓励大家要任劳任怨，教导大家好好学习，善于全面分析形势，对形势要看得远一些。

1967 年 9 月，周总理得知信访室的干部感到处理来信十分困难的时候，他又请李先念和李富春两位副总理帮助研究。

周总理直到重病在身的时候，仍然关心着人民群众的来信来访工作，继续经常批阅信访案件。1973 年 7 月，他在公安部一份来访调查报告上批示指出：从这个报告中，可以看出我们各级机关官僚主义不负责任的习气甚深。请按公安部的提议，由国务院业务组指定负责人召集有关部门开会检查这类性质的错误，并规定若干条措施。对上访者确实存在的困难，应予负责解决，一杆子到底，必须追究基层落实情况，务使受害者或有问题不得解决者来信证明得到解决为止。