二、两种文化哲学和两种行政资源观

① 马克思：《国际工人协会成立宣言》，见《马克思恩格斯文选》（两卷集）第 1 卷，第 361 页。

管理，包括行政管理，是人类组织社会活动的一种基本手段。通过管理，共处于某一群体中的人们才能组织起来，共同行动以达到某种目标。那么，人们最终依赖什么实施这一组织社会活动的基本手段、依赖什么实现这一基本手段的社会功能？这就是人们关于管理资源的认识和观念。在这个问题

上，最基本的回答有两种，一是体制①决定论，一是人决定论。前者认为实现管理功能的决定性因素是超越于具体人（包括管理者和被管理者）之上的体制；后者认为实现管理功能的决定性因素是人，是共存体中的人心所向。

这两种管理资源观，生存于东西方两个不同的文化圈中。在西方文化圈中，人们的思维深处存在着一个对象化的抽象绝对物，人们承认这一抽象绝对物对于世俗个人和所有世俗功能目的的“平等裁决”，这为人们对合理体制的服从和对合理体制的至上性的认同深深埋下了伏笔。同时，由于尊崇个人对个人利益与个人成功的追求，并视之为个人的“自然权利”而要求加以保障，因而要求产主世俗个人相互间平等的“契约”关系和相互竞争的共同规则。这个“契约”和规则显然必定是超越一切世俗个人和世俗功利目的之上的普遍性权威。管理就是通过体现这种普遍性权威的体制来实现对人们的控制与协调，从而履行自己的社会功能。因而，在西方文化圈中，管理资源的决定性因素是体制，是享有超越一切的普遍性权威的体制。这种管理资源观，自从古希腊人创分权参与制政府开始，至现代工业社会中三权分立体制下的政府行政管理，乃至在现代高度社会化的经济生活中的各种管理中，尽管其外在形式时有翻新，但其本质核心几乎是始终一贯的。甚至在中世纪，在天主教会内部，由于无休止的宗教冲突而使宗教领导人不得不认识到使组织“制度化”的必要，必须明确规定政策、程序、教义和权力的体制系统，并依赖这一系统实施管理。而在本世纪以梅奥主义为肇端的管理“新思潮”，尽管带上了更多的人道主义的色彩，但其核心的原则乃是寻找更加合适的体制以实现对职员的控制与操纵，连贝尔也批评梅奥主义为“奶牛社会学”。①而在中华文化圈，人们是在相互依存的现实共同体（传统社会中主要表

现为血缘家族及由其复写放大的国家）中肯定人自身，人们的思维中始终存在着对共同体的深深的义务感，因而对这种义务感在人们行为中的权威性有着深深的认同。同时，由于共同体整体利益在社会中的价值本位的意义，因而人们的相互互处以努力惠加对方的责任感为基础，对人们的行为调节不是通过对个人利益损益的手段来实现，而是通过唤起心灵中的责任感的手段来实现。管理就是通过对人们心灵中的义务感、责任感的感召与激发而使人们自觉协同动作，以争取共同目标。所以管理资源的决定性因素是人心，是发生在人们相互依存、同舟共济中的义务感和责任感。在西方，管理者追求合

① 这里的“体制”是指按普遍而确定的原则构筑的、与具体管理主体脱离的组织结构、法规制度、运行和控制监督的规则等等，它具有普遍性与超越性的特征。——作者

① 参见 D·贝尔：《工作及其不满：美国的效率崇拜》，波大顿，培格出版社 1966 年版，第 25 页。

理的体制；在中国，管理者追求和衷共济的人心。“得道多助，失道寡助”、“天时不如地利，地利不如人和”，乃是中国式管理的一贯传统。

周恩来的行政资源观宏扬了中国管理的优秀传统，他视国家管理的“力量的源泉是人民”，是人民的“支持和信任”，是政府与人民的沟通和共识。他所倾心追求的是政府目标与人心所向的一致性，是政府对人民的关怀和人民对政府的信任，是全国人民的亲密团结与和谐共处，是政府所有人员的齐心协力和诚恳合作。在这一点上，他比中国历史上的任何一个政府、任何一个政府行政首脑都做得彻底，做得完善，做得成功。因为他并不是简单重复了中国管理的传统资源观念。他是一位马克思主义者。马克思主义的历史唯物主义关于历史运动规律的科学，为作为管理资源的人心向背提供了真理性的依据。

儒家治国学说也力倡“人和”哲学，认为只有“乐民之乐，忧民之忧”，才能以“仁德”凤化天下，怀民而安邦。而这种“民乐”、“民忧”，乃是宗法制度下血缘共同体整体利益的实现，是这种共同体整体利益所表现出来的纲常伦纪，是“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的“仁德”。历史的前进早已把这种宗法式的纲常伦纪抛在了自己的身后。周恩来所追求的“人和”，是立足于历史运动的客观规律的基础之上的。历史唯物主义视人民为推动历史前进的主体，视人民为历史前进力量的现实载体，因而，人心的向背乃是历史运动规律的显现。这一哲学武器，使周恩来突破了中国传统思维的框架，使作为行政资源的“人和”获得了客观的和科学的基础。所以他把中国革命和建设最重要的问题认为是“群众观点”的问题。他说，“力量的源泉是人民，归根到底，一切胜利的取得是依靠人民的力量”。①“群众观点，这是中国革命最重要的问题。共产党人并没有三头六臂，就是因为坚定地依靠群众，才把蒋介石的反动统治推翻了。把群众发动起来，力量是无敌的。依靠群众，依靠六亿五千万人民，帝国主义和一切反动派都不足怕。我们搞经济建设，搞科学文化建设也要依靠六亿五千万人民。人民的力量是不可战胜的。”②正因为是基于对历史规律的这种科学认识，所以周恩来的行政是真正深得人心的行政。

在西方行政界，在管理资源上最为倾向于“人和”的是罗斯福。美国历史学家内森·米勒在《罗斯福正传》中描述说，“总统化很大的精力维持他的内阁的和睦，而这些精力本来完全可以用到别的事情上。”“作为行政官，罗斯福的得分一般是低的。他不愿意解雇人，对无能的人过分宽容。他喜欢精干的机构，但又容忍、甚至鼓励人们做重复的事，设立重迭的机构，以至于引起内部争吵。可是，管理政府的日常工作都是做了。被罗斯福的品格吸引到华盛顿来的人对他非常忠诚，而且大多数人都非常能干。他给政府机构

① 《周恩来选集》下卷，第 274 页。

② 《周恩来统一战线文选》，人民出版社 1984 年版，第 399 页。

带来前所未有的热情鼓励。总的来说，罗斯福对政府采取的不正统的做法激起了创造性和革新，这比能在各机构间有条不紊地递送文件重要得多”。①

但是，罗斯福的做法在西方行政界并不被认为是经典的做法，而认为是“不正统的做法”，认为罗斯福作为一个行政官，“得分一般是低的”。同时，也是由于 20 年代末资本主义世界的危机引起了美国社会伦理的震荡，个人主义精神遭到了挫折，人道主义和整体主义意识有所上升，梅奥主义管理思想流行，管理者逐步从具有“伟大而勇敢的业绩”的英雄形象，转向“忍受折磨人的平庸和遵循”的英雄形象。罗斯福便是在这种社会氛围中采取了“不正统做法”，而且，这一行政哲学，并不表明罗斯福力图在人心之中寻找行政的资源，而其实正如梅奥主义那样，是把对管理对象的透视从物质领域移向精神领域，从而寻找更加合适的体制和谋略（诸如“非正式组织”、“人工环境”、“人际技能”等等）来有效地实现对管理对象的控制、操纵和激励。美国联合汽车工人工会在 1949 年愤怒抨击梅奥主义的实验说：“能在白鼠身上进行试验的各种事情都在这些女工身上做了，就差没有把她们的头盖骨打开来分析脑浆”，“由受过训练的社会工作人员进行精神病理学的访谈，稍迟一些，又把这些女工同友好的或不友好的同事搭配起来”，以期“使她们以愈来愈快的速度生产、生产、再生产”。②这也就是罗斯福在当时社会环境中所采取的行政资源观的哲学实质。而当这种社会文化环境为震荡过去之后，罗斯福的做法也就被视为“不正统”而搁置一旁。所以，罗斯福之后，人们赞美罗斯福的功绩，而淡忘了罗斯福的“做法”。

但是，在周恩来之后，人们不仅赞美和崇尚周恩来的人格与功绩，而且同样赞美和尊崇周恩来的行政哲学，赞美和尊崇他以高尚的人文精神所创造的“人心之和”。这和罗斯福的“做法”完全不一样。罗斯福“容忍”、“宽容”，花大量的精力来维持“和睦”，为的是在特定的社会文化环境中有效地利用人力和驾驭政府，首要的出发点是体制所要求的效率。而周恩来的首要出发点是对同志、对人民、对政府工作人员的关怀、信任和尊重，政府效率本身就应该体现这种对人的关怀、信任和尊重的要求，认为只有这样，政府的业绩才能在人心所向中自然实现，所以，他说，关心人、贵人，是每个干部的责任。1956 年，一家国营渔业公司只关心渔业产量而无视作业工人的生命安全，当气象部门发出大风预报后，仍为争取作业时间而扣压了 24 小时才发报渔船，报文开头首先问鱼捕得怎样。周恩来对此表示了极大的气愤，他说，封建时代马厩被烧了，孔子还问人不问马，“贵人贱畜”。今天，我们共产党的某些干部问鱼不问人。①这在他看来是不可容忍的。建国初期，中央机关行政事务部门曾清退一批老服务员，因为当时具体负责管理的人员有

① [美]内森·米勒：《罗斯福正传》，第 461 页。

② 转引自[美]丹尼尔·A·雷恩：《管理思想的演变》，中国社会科学出版社 1986 年版，第 324 页。

① 转引自甄小英编著：《周恩来，坚持党性的楷模》，中央党校出版社 1989 年版，第 51 页。

一种偏见，觉得这些老服务员上了年纪，虽然有技术，但在旧社会为资本家当过差，成分复杂，动机不纯，不可信任。周恩来则设身处地地从尊重和信任这些老服务人员出发，劝导管理人员说：这些老服务员在旧社会也是受压迫的。如果是在农村，他们要受地主剥削，城市里没有地主，只能为资本家买苦力，必然受到资本家的剥削。他们都是劳苦人民，不能因为他们为资本家干过活，就不信任他们。②此后不久，这批老服务员都陆续返回北京，欢欢喜喜，重操本行，为带出新一代服务员们作出了重要努力。凡是在周恩来经常活动的各个场所，如中南海、北京饭店、人民大会堂、钓鱼台国宾馆等等，这些场所的服务员都和周恩来非常亲热，大家平等相处，亲如家人。如果说罗斯福在自己的“做法”中所体现出来的哲学意识，是首先视人为体制效率的工具，而周恩来则首先视人为关怀和尊重的对象。 1950 年，政务院机关事务管理局招收了一批中学毕业生当机关服务员，也有一名分配到局恩来办公室工作。这个中学毕业生开始表现不错，后来情况熟了，就开始顽皮起来，一次周恩来外出开会，他便玩耍起来，把茶几上的玻璃板都打碎了。值班人员严厉地批评了他，并打算把他调离工作岗位。周恩来知道后，连忙出来为他打圆场，说，“小孩子嘛，不懂事，何必这么计较”。①周恩来对于“人心之和”的追求，绝非是一种谋略，而是出自他的人格结构中的真诚的对人的尊重和爱。所以人们也真诚地和他“将心换心”，真诚地折服于他的人格魅力，真诚地追随于他的崇高事业。英国作家狄克·威尔逊在他所著的《周恩来传》中，称周恩来“拥有为数众多，不是组织起来的追随者。”②这既表明了周恩来行政业绩所赖以建树的坚强基石，又表明了周恩来的行政资源观在20 世纪中华大地上的文化氛围中所具有的巨大生命力。