二、平等观的双重超越

任何一种共权管理模式，都确认管理双方以各自的角色身份而共同履行管理的职能。但是，由于管理双方角色的不同特性，以及角色双方相互关系的不同特性，使各种共权管理模式具有极不相同的个性，甚至具有管理文明史上的不同层次的区分。

中国传统的共权管理模式以尧、舜、禹的治理国家为楷模。传说中的尧、舜、禹的管理活动，带着浓重的原始氏族社会的残留特征，而且人们为之构筑了一个“大道之行也，天下为公”的“大同”理想社会的图景，其实乃是血缘氏族社会的“回光返照”。中国社会由于结构的特殊稳定性，在跨进私有制社会阶段时并没有剪断血缘关系的纽带。“回光返照”中的“大同”社

① 见周恩来 1961 年 1 月 19 日在中央工作会议上的讲话，转引自《我们的周总理》，第 11 页。

② 《周恩来统一战线文选》，第 351—352 页。

会的管理模式，也就成为文明社会中表现为管理文化意识的“管理神话”。这种管理文化意识经儒家学说的理论概括，构成了以民本主义为核心的管理哲学。

在民本主义的管理哲学中，民以“天”的身份加入国家管理的运行体系。儒家经典从各种不同的角度论证民在国家治理中的重要地位。《尚书》记述成汤灭夏桀说，“有众率弗协，曰‘时日易丧，予及汝皆亡’。夏德若兹，今朕必往。”①记述武王之誓说，“天视自我民视，天听自我民听。”②“天聪明，自我民聪明；天明威，自我民明威”。③接着，民又被抬到神之上，《左传·恒公六年》记载，随国的君上尽情享乐，百姓却在挨饿，随侯以为祭祀用的牛、羊、猪完整肥大，黍、稷丰满整齐，神就会庇佑他。可是季梁脱口说出“民，神之主也”的论断，指出神是受民主宰的，老百姓挨饿，你无论用怎样丰盛的牺牲去祭祀，神都不会理你，神只听老百姓的。而孟子则概括说，“民为贵，社稷次之，君为轻。”④民也在神之上。所有这些论见或观念，尽管把民抬到极高的地位，但是这里的民却不是真实、具体的权力主体，而是抽象的权力整体，是以某种“社会集体心象”出现的神话化了的政治符号。

民既以具有“天”的性质特征的抽象权力整体而进入国家管理的运行体系，从而也就确立了在这一管理的运行体系中，民对于君以及君对于民的地位关系。首先，君王必须“敬德保民”，要通过自己的管理活动体现“怜民”、“恤民”、“怀民”、“惠民”、“恩泽被于四方”，这样才能获天佑而有天下。换句话说，君王的治理活动也就是履行对民的恩赐。而民则温顺地接受着君王的恩赐，并表现出对君王的拥戴。这种拥戴也就是君王获天命而有天下的象征。臣在治国中的职能首先就是这种拥戴。其次，君王必须体察民情，了解民心，“乐民之乐”、“忧民之忧”；民则应表示顺从、服从，自觉地按政令而行，即所谓“乐民之乐者，民亦乐其乐；优民之忧者，民亦忧其优。”①如果民不顺从，则表明“天不与之”，则君王应调整自己的施政方针。再次，君王应该修身养性，成为天下的道德楷模，以自己的道德行为引导百姓的言行。而对于无德的君王，民可以通过社会震荡的方式使之失去“天命”，并选择新的君王作为国家的治理者。因而，在整个国家的管理体系中，君与民的关系是恩赐者与拥戴者的关系，是体察民心的施政者和乐于合作的顺从者的关系，是道德模范和道德追随者的关系。所以，尽管民的地位几乎被抬到至上的地位，但其实乃是被神话化了的抽象的权力整体，每个具体的民只能是君王恩泽的拥戴者，君王政令的顺从者，君王德性的追随者。尽管

① 《尚书·汤誓》。

② 《尚书·泰誓》。

③ 《尚书·皋陶谟》。

④ 《孟子·尽心》下。

① 《孟子·梁惠王》下。

他们名义上具有“诛一夫”②而“替天行道”的资格，但是并不是任何时候都能去“替天行道”。纵然是挂起了“替天行道“的旗帜，也只是为了重新选择一个君王。所以他们在更多的时间，或者说在基本的方面，乃是以“顺民” 的身份而进入国家管理活动的体系。他们以自己的拥戴和顺从，支持了君王的治国管理活动，前提是君王“有德”，能“敬德保民”、“泽被四方”，而任何君王都宣布自己拥有这个前提。

在国家管理体系中，这种相互地位关系的过度发育，很容易引起人们的主体意识的普遍失落。民作为抽象权力整体的“天”而加入国家管理活动，这只使他们深信自己能够获得君王的恩典，渐渐人们也就淡忘了作为“天” 的身份存在，不到实在活不下去时决不会想到“替天行道”。人们只是一味期盼着恩赐，崇拜着恩赐者，以自发的顺从使恩赐者的治理活动获得成功。只要君王能有一点“敬德保民”的表示，他们就虔诚地膜拜下去；只要有官“为民请命”，他们就捧之为“青天”；只要有谁“为民作主”，他们就热忱地为之讴歌。

民主革命的冲击，尤其是社会主义革命的完成和社会主义制度的建立，使劳动人民的社会地位，在经济生活中他们成为生产资料的共同所有者，在政治生活中成为国家权力的主体。但是，数千年所累积下来的文化传统意识，要在几年、几十年内就冲洗干净，这是不可能的。直到新中国建立以后，民本主义的残留意识仍然在干部和群众中时而表现出来。周恩来十分敏锐地注视着这一点。这是在建国前夕，他就注意到当时出现的因毛泽东的“成就伟大”而把毛泽东神化的苗头。1954 年 5 月 4 日全国青年大会的口号是“在毛泽东的旗帜下前进”。周恩来在这次大会上特别突出他讲了不要只看毛泽东“今天的成就伟大而不看历史的发展”，“决不要把毛泽东看作一个偶然的、天生的、神秘的、无法学习的领袖”，不要“把毛泽东当作一个孤立的神”①。1956 年，我国的社会主义革命和建设事业取得很大进展，人民的感激情绪也不断上升。这时周恩来对干部们说，“因为我们搞社会主义，为最大多数人谋最大利益，集中最大权力，做最大的好事，人民比较满意，在这样的情况下做错了一点事情，容易为人民谅解，这就使我们很容易忽视发扬民主而犯官僚主义和主观主义的错误。”②这种危险后来果然出现了。1959 年 7 月中央在庐山召开工作会议，会议前期，周恩来在一次讨论经济工作的小会上说， “主席对大家的谈话，有时是启发性的，有时是征求意见性的。大家听到以后，不如思考，就以为件件都是主席的决定，就照样传达执行，这样一来，以后主席就不好随便给大家谈话了，那主席的日子还怎么过法？见了面只好今天天气哈哈哈，或者只有考虑成熟了，一开口就宣布命令。那党内还有什

② 孟子：“闻诛一夫纣矣，未闻弑君也”。见《孟子·梁惠王》下。

① 《周恩来选集》上卷，第 332 页。

② 《周恩来选集》下卷，第 209—210 页。87

么民主呢？！这实际上等于封锁主席嘛！”①这段话极其委婉，也极为发人深思。这段话曲折地表达出周恩来当时内心的忧虑和不安，他已经看出，自下而上的个人崇拜和自上而下的个人专断正在形成气候，而又深感自己“无力回天”。所以，当时听了这段活的人都觉得“心灵深为震撼”。

如何克服民本主义残留影响的困扰？或者说在社会主义新中国的国家生活中，组织管理者和人民应该形成一个怎样的关系模式？周恩来对于构成共和制民主政体基础的法权关系上的人人平等，或谓权利平等，给予过充分的肯定。恩格斯也曾肯定过这种以权利平等关系为基础的民主共和制政体，是无产阶级可以接收的“现成的政治形式”②“是无产阶级专政的特殊形式”③，列宁则称之为“无产阶级社会主义共和国”④。周恩来在青年时代，作为革命民主主义者曾热切地追求过这种共和政体和人与人之间的权利平等。而在夺取新民主主义革命胜利后，他则以一个高度成熟的马克思主义者所独具的眼光，为筹建新中国共和制民主政体作出了卓越的努力，为在政治生活中保障人民的权利平等作出了许多创造性的建树。这种社会主义的共和制民主制

度，在体制上承认所有社会主义公民在享有国家主权上具有法律保障的一律平等的权利，否定在法律之上还存在某种个人权力主体，不承认任何凌驾于法律之上或超越于法律之外的特殊公民的存在。从体制原则上说，人民是作为一律平等的国家主权的享有者而进入国家生活，而不是以抽象符号化的权力整体（“天”）的方式进入国家生活。因而，国家的组织管理者是和人民群众一样的权利平等者，而不是国家主权的专门所有者，他们只能是为人民服务者，而不是对人民的恩赐者，人民和他们的关系是权利平等的关系，而不是某种个人权力的拥戴者和顺从者。国家的组织管理活动，不是“为民作主”，而是人民自己当家作主。这种权利平等以及与之相适应的共和制民主，尽管在中国的民族土壤里还不是“现成的政治形式”，而且社会主义制度基础上的权利平等和共和制民主还严重缺乏经验，因而还不能说已经充分完善起来，但是，在体制原则上，已是对民本主义传统的一个根本性的否定。

然而，周恩来在自己的行政哲学中，并不满足于这种体制原则上的权利平等。他不把行政看作是政府通过超越性的体制力量对社会民众所实施的管理、控制和调节，而是把行政看作是政府率领人民共同管理好民众自己的事务，这种行政是国家生活中的组织管理者和人民群众双向循环式的共权管理。但是，权利平等的原则只明确国家的组织管理者和人民群众在法权关系上的平等，这是一种体制上、因而也是形式上的平等；它没有明确在具体的行政过程中，国家的组织管理者和人民群众如何实现事实上的平等。按照这

① 转引自谷收：《回忆敬爱的周总理》，见《不尽的思念》，中央文献出版社 1987 年版，第 8 页。

② 《马克思恩格斯全集》第 39 卷，第 209 页。

③ 《马克思恩格斯全集》第 22 卷，第 274 页。

④ 《列宁选集》第 3 卷，第 205 页。

种权利平等的本性，平等享有国家主权的人民是以通过选举（或通过议会选举）产生政府的方式，以及在体制上保留对政府的最终约束的方式，来行使自己的主权。这样，从体制的意义上说，人民通过选举产生政府，也就是把自己组织管理国家事务和社会事务的权力让渡给政府，自己只保留了终极约束的权力。因而在实际的行政过程中，只确保人民成为政府管理活动的义务人，而不能确保人民作为行政的平等参与者而出现于行政过程之中。周恩来行政哲学按其本性是不能满足于这一点的，他追求的是在行政过程中管理者与被管理者事实上的平等参与、平等协作、相互尊重、相互监督，在平等沟通基础上为实现目标的共同努力。他认为只有这样才能不仅在体制形式上，而且在事实上使国家行政符合人民的意志，真正发挥人民群众在国家管理中的积极性和创造性，才能使国家行政更能符合中国的民族精神，也才更能体现社会主义行政与资本主义行政的区别。所以，周恩来在国家生活的实际组织管理活动中，又使管理双方的关系从权利平等的基础上向前边出一步。他继续肯定在社会主义条件下权利平等存在的现实价值，为无数先烈用鲜血和生命所换来的社会主义共和制民主遭到破坏而痛心，为维护每个公民、尤其是“文革”期间受冲击的干部的平等政治权利而顽强努力。但是，在他的精神向往之中，在他的行政实践之中，他更加努力追求人与人之间的事实上的平等。因为这种人与人之间的事实上的平等，不仅表现为管理者与被管理者在形式上具有法权关系上的平等，而且在事实上作为相依共存的组织成员具有社会人格上和自然人格上的相互平等。