引 言

一、国家和管理

国家这个怪物，与金属工具相伴，粗暴地闯入了人类社会，毫不留情地否定了原始“民主”制度，以其特有的权威力量实现了对社会的统治，同时也垄断了对社会公共生活的管理。这个“怪物”，比起以往社会的任何管理机制，都显示出巨大得无可伦比的管理威力。你看：

在四千多年前的埃及，国家以其强大的管理能力组织了巨大的水利工程建设，在低于海平面四十米的沼泽区围湖泄洪，开辟了大片良田；规模惊人的金字塔的建造，前后凡三十余年，每年投工达十万人以上。这一工程，至今不仅使工程学家们称颂备至，而且就这一浩大工程的管理来说仍使管理学者们叹为观止。

在古罗马帝国，国家以其无可比拟的管理能力规划和组织修筑了布局宏大的国家公路系统，东西自不列颠至两河流域，南北自多瑙河至北非，火山灰混凝土硬质路面达八万多公里，乃至帝国衰落后的整个中世纪，欧洲仍在使用这一公路系统。

在亚历山大里亚，托勒密王朝把国家对文化事业的组织管理推向了顶 峰，创建了当时世界上最大的国际学术中心——亚历山大里亚博学院，图书馆的藏书达七十万卷。

而在古老东方的黄河流域，国家则始终处于社会生活管理的中心。处于“游耕”经济社会中的殷人举凡八迁，都是在国家的严格组织管理之下。《盘庚》三篇留下了国家管理社会经济生活的宝贵资料，三代而下，自不待言。

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当然，我们决不认为国家力量是社会生活的永恒管理者。我们毫不动摇地坚信，总有一天这个“怪物”会同青铜斧、纺车一样被送入历史陈列馆。但是，我们不得不承认，迄今为止的人类社会仍然离不开国家力量对于社会生活的组织管理。甚至从本世纪以来的事实还在说明，现在人类社会对于这种组织管理的需要呈现出强化的趋势。因为社会生产的规模已经在空前扩 大，人类对于自然资源的开发和利用竟然发展到有可能危及整个人类的生 存，人际之间的交往已经过度地国际化与网络化，人口问题、资源问题、环境问题、和平问题、贫富两极分化问题等等，已经成为摆在人类面前的共同问题。社会高度地社会化了，社会问题也高度地社会化了。成为整个社会公共事务的内容和范围空前扩大了，而这些空前浩繁的社会公共事务的管理和人类共同问题的解决，决不是个别的人物、个别的社会组织、个别的社会群体所能胜任的。因而，在新的社会管理机制出现之前，国家作为管理力量不仅是必需的，而且在扩大着自己的职能范围。

举出以上事实，并非为了引导对国家力量这一“怪物”的崇尚，而是为

了要依据这些事实，指明国家在履行着阶级统治职能的同时，履行着大量的、无可替代的社会公共事务管理的职能。马克思在《资本论》一书中，对剥削阶级的社会经济结构中的国家所起的作用加以评述时说，那里的国家的活动“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”。①这里所指的政府同人民大众相对立而产生的各种“特殊职能”，乃是指阶级统治的职能；而“由一切社会的性质产生”的“各种公共事务”的执行，乃是管理的职能。对这种管理职能的需要存在于一切社会之中；这种管理职能的实施，体现在一切国家的行为之中。在社会主义制度下的国家也不能是例外，而且随着社会主义社会的发展与完善，国家的统治职能（当然不是由于与人民大众的对立，而是由于对少数剥削阶级残余的镇压）将逐步趋于弱化，而这种管理职能越来越成为国家活动的主要内容。

当然，国家活动的统治职能与管理职能并非决然分离，事实上在国家活动中乃是融为一体的。马克思认为，国家对公共事务的管理，同剥削阶级国家“因政府和人民大众互相对立而产生”的“特殊职能”，是密不可分的统一体；认为从来没有对阶级利益漠不关心的公共事务的管理，因为事实上这种管理本身就是国家统治职能赖以实现的渠道之一。②国家的统治职能制约着国家的管理职能，而国家的管理职能则在一定的意义上服务于国家统治的职能。统治离不开管理。而且我们还必须指出，就统治职能本身的实施来说， 也离不开切实有效的管理，这也就产生了国家对自身国家事务的管理。

无论是对于社会公共事务的管理，还是对国家自身事务的管理，都是以国家政府为主体的组织管理活动。我们称这种组织管理活动为行政管理①。马克思所揭示的关于国家二重职能的理论指明这种行政管理一方面执行着统治阶级的意志，另一方面执行着一切社会（包括有阶级社会和无阶级社会， 包括有阶级社会中的各种历史类型的社会）的公共管理职能。从后一个角度上说，政府行政，实际上也是一个管理的大舞台，而且是人类社会所有管理活动中规模最为宏大、历史最为悠久、对社会影响最为深远的管理大舞台。在这个大舞台上，古往今来，引多少英雄竞折腰。在这个舞台上，出现过多少激动人心的奇迹，涌现出多少令人倾慕的行政奇才。正因为他们处于峰峦迭起的国事风云之中，所以人们常常把他们作为政治家看待，然而他们在政治上的成就在很大的程度上乃是奠基于他们杰出的管理才华。这样的人物， 在古代中国，有伊尹、周公、李斯、萧何、诸葛亮⋯⋯；在近代欧美有彼得一世、俾斯麦、华盛顿、林肯⋯⋯，在 20 世纪西方的行政舞台上，有美国的富兰克林·罗斯福，有英国的温斯顿·丘吉尔，有法国的夏尔·戴高乐，有德国的康拉德·阿登纳⋯⋯在 20 世纪中叶东方的行政舞台上，则有举世仰慕

的行政英才、操持政务达 26 年之久的中华人民共和国总理——周恩来。