一、发育于“人和”的共权管理模式

已如前章所述，周恩来的行政资源观以“人和”为核心，他视国家管理的“力量的源泉是人民”，是“人心所向”，是人民的“信任和支持”，是政府和人民以及政府内部所有管理人员的齐心协力、和衷共济。这种行政资源观为共权管理模式提供了决定性的发育条件。因为这种行政资源观所倾心追求的是政府目标和民心所向的一致性，是依靠管理对象对于管理目标的自

① 参见余胜椿主编：《治国之道》，求实出版社 1988 年版，第 1 页。75

① 参见列宁：《国家与革命》第五章。

觉认同而引起的精神动力来实现管理的功能，所以，管理的过程必定要引入管理对象的积极的自觉活动，必定要发生管理者与被管理者的角色兼容，必然要依靠被管理者自觉的自我控制和自我调节。这种管理，决不是按照管理者单方面对被管理者实施完全控制和调节的方式运行，而是按照管理双方在心灵沟通的基础上，按不同角色要求共同对管理过程实施控制和调节的方式运行。这也就是周恩来在“人心”资源的前提下所形成的共权管理原则。

周恩来一生都重视人们的心灵相通、和谐合作。他在青年时代就养成“作事于社会，服役于国家”的精神素质。这种国家的“服役者”的角色，在他的意识结构中乃是和社会革命者、国家管理者的角色相融合的。他把对公众的管理看作是为公众的“服役”，而他为公众的服役事实上又成为一种管理。“五四”运动期间，周恩来从日本返回天津，虽还没有进南开学校（大学部）入学，但被邀搬进南开学校居住，主办《天津学生联合会报》。当时学联的领导人之一的潘世纶回忆说：

“那时参加学联的人很复杂，爱出风头的、锋芒毕露的、争权夺利的有的是。周恩来却不是这样。他不怕麻烦，不辞劳苦，踏踏实实，埋头苦干，当无名英雄。他搞什么活动都专心致志，非常热心，几乎把全部心血都用到工作上。办报纸是个苦差事，编排、撰写、校对、印刷、出售等杂七杂八的事都由他一个人管，往往从深夜赶到清晨，饿了就吃个烧饼、烤山芋，从没有下过小馆吃饭。他写文章又快又好。当大家没有主意时，他会出新主意。所以，许多人尊重他，有事愿找他。”①

美国记者文萨克斯说，“周先生始终是中共的行政奇才”。从这一小小的经历中，我们不仅看到早年周恩来的管理形象，而且看到早就积淀于周恩来意识中的管理哲学精神。在这里，他是《会报》的主办人，但看上去更象

《会报》的一个差役；他干的都是“苦差事”，但是，“当大家没有主意时，他会拿出新主意”；他只是“埋头苦干”，而不老发号施令，但是人们“尊重他，有事愿找他”。周恩来有效地管理着这家当时“敢说是全国的学生会报冠”①的报纸，但是每个参与其事者都会觉得这一成功是自己参与作用的结果。我们几乎看不到作为管理者的周恩来，但是却处处可以感到作为管理者的周恩来的存在。这真不愧是深合中华民族文化心态的管理奇才、“行政奇才”。这种管理精神，使他在后来任新中国国务院总理期间的行政活动获得了辉煌的成功。

还是在民主革命时期，周恩来生平第一次进入国家行政的领域，就坚持“引导人民参加政治”的原则。1926 年初，在第二次东征的军事行动结束后，即着手地方行政建设工作，原来由东征军总政治部（周恩来任该部主任）负责的地方行政工作，交由正式设立的东江各属行政委员公署负责，周恩来就

① 见金冲及主编：《周恩来传》，第 40 页。77

① 参见《新人》月刊第 1 卷第 4 号，1920 年 8 月 18 日。

任东江各属行政委员。这是中国历史上第一个由共产党人担任主要领导职务的地方政权机构。作为该地方政府行政首脑的周恩来，在就职通电中提出两条行政要略，第一就是“限期召集各种行政会议，引导人民参加政治”。在他就职后的第 22 天，东江各属行政会议就在汕头召开。就这一会议的召开，周恩来在给国民政府和广东省政府的报告中说，“职以训政开始，头绪纷繁，待恃一纸公文，终嫌隔阂，爰定于二月二十日，在汕举行行政会议，召集所属各县长、各教育局长，届时亲自出席，农工商学妇女各界之有组织者，每县得各派代表一人参加。”②于此，周恩来首开人民群众参政议政、行政首脑和人民群众共商行政的风气之先。这种行政会议虽在国共合作的特定历史条件下有着种种局限性，但是已经显露出周恩来行政中的鲜明的人民精神。这种行政中的人民精神，在他后来在新中国国务院任职期间获得了充分的发育和淋漓尽致的发挥。

这种管理精神，和毛泽东 1960 年总结鞍钢管理经验，肯定“两参一改三结合”、的原则，在哲学上有深深的相通之处。所谓“两参一改三结合”即“干部参加劳动，工人参加管理；改革不合理的规章制度；领导干部、技术人员和工人群众三结合”，就是要使管理者在参加劳动中与被管理者形成真切的心灵沟通，使工人在与干部的角色交融中成为管理的自觉参与者，因而形成干部、技术人员和工人群众三结合的管理。这种管理中的哲学精神，从社会学的角度看，当然首先是基于在社会主义制度下工人群众在企业中的主人翁地位的确认；而从管理的角度看，则充分体现着深深契合于东方文化精神的共权管理原则。所以，这种管理原则在中国人还没有来得及充分认识其价值意义的时候，日本人就把它接过去，而融化在自己的管理之中。西方人也把它接过去，以丰富自己的参与制管理。

先秦法家的治国理论反对共权管理原则。韩非认为，“上不与共之，民乃宠之”，意思是说君子不与大臣共权，百姓才能真正侍奉他。因而他主张管理者剥夺被管理者的各种权力，使之处于自己的绝对支配之下。他认为君主对臣下应该“探其怀，夺其威。主上用之，若雷若电”。①马基雅维利也主张统治者对于统治对象的绝对控制，甚至可以为此而不择手段。认为统治者“必须既象一头狮子，又象一只狐狸”。他为这种专权式的治理所提供的理论论证是：“不管是什么人，只要他渴望创造一个国家并为它制定法律，他首先必须设想所有的人都是坏人，而且一有机会他们就要表现其罪恶的本性。”①如果说这种专权式的管理还带着中世纪的落后与野蛮，而在进入工业文明后的相当长的时期里，这种专权式管理仍以其新的外在形式而成为西方管理的主流。泰罗的科学“管理”就是以管理者和管理规范对工人的绝对支

② 转引自金冲及主编：《周恩来传》，第 105 页。

① 转引自段昌国等编译：《中国思想与制度论集》，联经出版事业公司 1976 年版，第 229 页。79

① 转引自丹尼尔·A·雷恩：《管理思想的演变》，第 33 页。

配为特征，当时就遭到“把工人当作机器”的指责。科学管理的支持者们无法回避这个问题，而只是辩解说使工人接受“尽可能完善的训练”这个问题比“他是不是一部机器”这个问题更重要。②20 世纪以来，西方管理界作过不少努力，力图使这种专权式的管理更多地具有一些“人情味”。但是，西方文化中过度的理性主义意识、个人利益相互独立的社会意识，使他们始终无法弥合管理者与被管理者相互间的绝对分离，使管理者始终无法摆脱把被管理者绝对对象化的意识。而在中华文明中，温馨的人文精神导致人们对共同体内部相互依存、相互扶持的价值认同，这种价值认同使管理者与被管理者之间构成同舟共济的关系，因而排斥管理者与被管理者之间的角色绝对分离，而认可角色间的相互兼容，甚至在一定条件下的互换。历代被视为治理国家的楷模的尧、舜、禹，都亲自参加劳作，（后世君王不再如此，但是必定履行“亲蚕”，“藉田”这样的仪式，以表示不改其宗。）住普通房子、芽粗布衣而且仅足“掩形”，吃的是“粝粱之饭，藜藿之羹”，他们以自己的模范行动风化天下，使天下人皆学他们的样子管理自己，调节自己的言行，如“舜耕历山，历山之人皆让畔；渔雷

泽，雷泽上人皆让居；陶河滨，河滨器皆不苦窳”③，于是天下大治。这样治国理天下的共权模式，是中华文化中人们所始终崇奉的理想模式。而韩非所提倡的专权式管理，只是霸道君王的驭臣之术，纵使在治国之中赢得地位，也往往只在技术性的层面上，而不能象西方文化圈中那样在哲学的层面上立足，所以它不能构成中国行政的主流。

周恩禾行政中的共权管理原则，不是中国传统管理模式的重复，而是奠定在马克思主义唯物史观的科学基础上的人民行政，是以人民的自觉精神为管理资源的人民自己的行政，是政府密切联系人民群众、政府干部和人民群众打成一片，充分发挥人民群众的积极性和创造性以实现管理目标的行政。他认为，社会主义事业是人民群众自己的事业，因而社会主义事业的一切成功，都取决于人民群众的自觉行动。政府所做的一切，都是为人民服务。政府行政的一切过程，都是人民实施自己的管理意志的过程。因而，政府行政的运转线路，不是从一个原点（政府）向各方呈单向放射型的指挥、控制和调节，而是“从群众中来，到群众中去”的双向循环式的沟通、发动和自动运作。

这种双向循环式的沟通、发动和自动运作的运行模式，渗透在周恩来行政活动的决策、组织、指挥、协调、监督等全部过程之中。在这种双向循环式的运作体系中，决策乃是政府领导和人民群众打成一片，向群众学习，把群众中分散的、不系统的、不完整的意见集中起来，经过分析加工，化为系统的、完整的、集中体现人民意志的方针、政策、措施和办法，并且在群众

② 转引自丹尼尔·A·雷恩：《管理思想的演变》，第 179 页。

③ 司马迁：《史记·五帝本纪》。

的实践中、在政府与群众的沟通中再次进行评估和优选。在纠正造成我国三年经济困难的决策失误时，周恩来指出，“改变目前的情况，关键在于领导，在于决策，在于我们这些人”。①“目前的毛病，还是我们发号施令太多，走群众路线太少。”“智慧是从群众中来的，但对群众的意见领导方面还要加工，然后回到群众中去考验，在这基础上再加工。”他提出“要坚守毛泽东同志的三条原则：从群众中来，到群众中去；集中上来，坚持下去；坚持真理，修正错误。”①这种决策的运行模式，是当时走出困难的低谷、走向调整和复苏的正确决策的关键。我们来看周恩来当时到河北邯郸地区作农村调

查，就食堂和评工记分问题给毛泽东的一个电话汇报： “主席给李井泉和陈正人同志的信②六日早上我就看到了。我到邯郸之

后，听了三天汇报，就到武安县伯延公社，现在已经五天了。五天中，我找了公社、大队、生产队的干部和社员群众谈了话，开了座谈会。现在有下面四个问题简要地向主席汇报一下。

“（一）食堂问题。绝大多数甚至于全体社员，包括妇女和单身汉在内，都愿意回家做饭。我正在一个食堂搞试点，解决如何把食堂散好和如何安排好社员回家吃饭的问题。

“（二）社员不赞成供给制，只赞成把五保户包下来和照顾困难户的办法。现在社员正在展开讨论。

“（三）社员群众迫切要求恢复到高级社时评工记分的办法，但是已有发展。办法是：包产到生产队，以产定分，包活到组。这样才能真正实现多劳多得的原则。因此，这个办法势在必行。只有这样，才能提高群众的积极性。

“（四）邯郸专区旱灾严重，看来麦子产量很低，甚至有的颗粒不收，棉花和秋季作物还有希望。目前最主要的问题是恢复

社员的体力和恢复育力问题。 “我明天还要看一个食堂，八月返回北京，帮助陈总解决出席日内瓦会

议的一些问题。以后再给主席写报告。问题解决了之后，我还要返回邯郸。“我到邯郸之前，已经派许明同志①带一个工作组在这里工作了二十

天。”②

这次邯郸调查，对于周恩来形成关于落实经济调整方针的工作安排这一决策过程来说，是一个重要的构成部分，是形成“坚决退够”的决策基础之

① 转引自《我们的周总理》，第 10 页。81

① 《周恩来选集》下卷，第 314 页。

② 毛泽东在该信中要求各中央局、各省、市、自治区党委第一书记在半个月内，下苦功夫到农村认真做调查研究工作。见《毛泽东书信选集》，人民出版社 1983 年版，第 580—581 页。

① 许明同志当时任国务院总理办公室副主任。

② 《周恩来选集》下卷，第 314—315 页。83

一。在这里，国家行政的最高负责人和最普通的民众一起履行着国家的行政决策过程。群众的意见、和群众共同试点的做法、群众实践中创造的经验、与群众的直接协商讨论等，直接进入了国家行政首脑的决策过程，这在大国总理的行政中可以说是独树一帜的。

在“从群众中来，到群众中去”的双向循环式的行政运行中，行政的组织、指挥和协调过程，主要体现为“从群众中来”的基础上坚持“到群众中去”，在“集中上来”的基础上“坚持下去”，是把集中群众意见形成的决策变成群众的自觉行动的过程。行政的组织活动，是把人们动员起来，组织在一个以共同目标、共同信念为基础的共同体系之中。管理者在组织群众的过程中，也把自己组织在群众之中，从而带动群众实现有效的自我组织和相互组织。行政的指挥，是把动员和组织起来的人们引向达到管理目标的实际操作。在这一过程中，指挥者同时也应是模范的执行者，以自己的模范执行来引导执行过程；执行者同时也是自身操作的优秀指挥者，自己有效地调节着自己的操作过程。行政的协调，是把人们所有争取管理目标的努力统一起来，这种统一特别强调心灵上的沟通和精神上的共鸣，是“大家能够同呼吸、共命运，同心协力，把工作搞好”。①因而，组织协调和个人协调能有效地交互作用，有效地保证兼顾各方和照顾全局，保障整体管理目标的实现。而行政的监督过程，就更是管理双方共同执行其职能的过程。周恩来说，“要把六亿人的生活搞好，建设社会主义，没有互相监督，不扩大民主，是不可能做好的”。②这种互相监督，除了各级人民代表大会及其常委会对政府工作的监督之外，还包括人民群众对政府的监督，下级对上级的监督，地方对中央的监督。这样，从政府到民众，从民众到政府；从上到下，从下到上；从管理者到被管理者，形成了一个循环往复、日臻完善的行政运行模式。这是周恩来用自己的行政实践，在中华文明的土地上形成的具有社会主义时代精神的共权管理模式。