四、建基于“人和”的体制权威

毫无疑义，我们不能不看到这样的管理事实：过分强调管理者的人格形象在管理中的感召作用，过分强调情感交流、心灵沟通在管理中的资源作用，这会导致体制在管理中的作用被忽略，会形成对管理者道德的过分依赖，因而难以明确而有效地规范管理者与管理对象的双方地位及其行为责任，难以有效防止管理中的失误，甚至在特殊环境下可能走向个人专断，走向“个人专制式”的管理。在本世纪里，有些社会主义国家的事实证明了这一点：对领袖个人形象的过分颂扬，对其个人作用的过分仰赖，对领袖所引起的群众热情的过分强调，会导致对合理体制的冲击，使之失去对领袖人物的规范作用，因而一旦发生失误就难以纠正，甚至有时出现了个人权力的专横。这是这种管理方式的一个潜在危险。因为这种方式的管理要求有周恩来式的管理者，但是却不能保证所有的管理者都能象周恩来。

为了防止这种潜在危险的发生，不少人向西方体制至上主义的管理寻找

① 转引自曾仕强：《中国管理哲学》，第 100 页。

① 转引自甄小英：《周恩来，坚持党性的楷模》，第 142 页。

② 《周恩来选集》上卷，第 328 页。

③

④ 《周恩来选集》下卷，第 359、368 页。

药方。在西方管理中，由于特定的文化源渊，人们始终崇奉脱离具体个人丽存在的超越性体制，强调体制对一切人，包括管理者和管理对象的规范作用、控制作用。然而在政府行政中，这种超脱的政治真实性是不存在的。正如美国行政学的主要奠基人之一、并曾任美国两任总统的伍德罗·威尔逊说：“政府是社会的机关，是它的唯一有力量的和全面的工具”，但是，“巨大的财富组合控制着政治和我们的生活⋯⋯大家知道，现在有成千上万拥有大量财产和掌握着巨大经济权力的人，他们得到的财富不仅是完全合法的，而且还值得受到他们所服务和所发展的这个社会的感戴和赞扬。但是，大家也都知道，有些掌握了财富并建立了我国工业的人，力图控制政治，并且还力图支配公众生活，而不容许任何人进行支配。首先就是两党政治领导机构的声名狼藉的活动：我说的这个机构并不代表任何政党原则，而只是热衷同不管什么样的人或政客所组织的团体结成组合，来控制各个地方、各州以至国家的政府机关，以便维护那些操纵着这个机构的人所拥有的权力。这个机构的基金是由那些利用它的人来提供的。这些人利用它是为了使自己免受立法的损害，因为他们在实现其目的时，必须利用立法手段”。①所以事实上，这种至上性的体制本身并不在政治上真实地“超越”一切。因而，本世纪来在西方人中，已经开始对现存的体制的“神话”发生动摇。同时，在本世纪西方管理界所出现的各种新思潮，也几乎都带着一个共同的特征，即力图使人摆脱作为体制的奴隶的地位，力图消除人在管理中只具有工具价值的弊端，力图克服管理中合法不合理、合理不合情的“机械式”倾向，因为这种“机械式”的倾向使西方管理在日本管理面前越来越相形见绌。这使西方管理界转而向东方寻找出路。

事实不能不使我们审慎地思考中国式管理的优势和弱点。在体制和人的问题上，周恩来的行政实践和包含在这一实践中的哲学，有着自己独特的思路。周恩来视行政资源的根本在于“人和”，在于人心所向，在于心灵的权威。但是，他决不排斥体制在行政中的权威作用。我们看他在 1954 年第一届全国人民代表大会上所描述的新中国政府的形象：

“我们的国家机关是属于人民群众的，是为人民服务的，因此它同旧中国的压迫人民的国家机关在本质上根本相反。组成我们的各级国家机关的是各民主阶级的活动分子，主要是劳动人民的活动分子。我们的一切国家机关工作的指导原则是民主集中制、集体领导制和群众路线。假公济私、贪污诈骗、任用私人、欺压群众这些旧官僚机关的传统恶习，在我们的国家机关里是完全不允许的。事实上，这些现象在我们绝大部分的国家工作人员中已经绝迹了。人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、同群众同甘苦共患难的自己的政府。”①

从政治属性看，这个政府是“同旧中国的压迫人民的国家机关根本相反”

① 周恩来：《政府工作报告》，载《新华月报》，1954 年第 10 期，第 85 页。67

的，是属于人民群众的“自己的政府”。而从政府作为国家事务和社会公共事务的组织者、管理者的角度看，这个政府是一个高度人格化的管理体系。它是自身管理对象（人民）的公共服务者，而不是在政治综合的基础上履行某种“超越性”意志的体制工具。它具有崇高的道德精神，“廉洁”、“认真办事”、“艰苦奋斗”、“联系群众”、“同群众同甘苦共患难”，是被人民视为“自己的”政府。它是人民的知心者，和人民同舟共济，有着真诚的心灵沟通。毫无疑义，这个政府的管理资源从根本上说乃在于民心，在于“人和”。但是，这个政府又同样有规范、有法度、讲体制。这表现为三条“指导原则”：

第一，民主集中制。民主集中制本来是上世纪末之后形成的，在秘密斗争环境下的无产阶级政党的基本组织原则，但是后来有了广泛的应用，其内涵也有极大的丰富。毛泽东在《论联合政府》的报告中讲，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定方针，选举政府。”

①周恩来在 50 年代上半期讲民主集中制，主要是在毛泽东所阐述的这一含义上使用这一概念的。如何看待这种根本性的体制在政府管理活动中的权威作用？周恩来认为，“普选充分表现了人民群众的政治积极性和政治觉悟的提高，充分表现了人民群众对于共产党和人民政府的信任和支持，”②“这些代表会议和代表大会，对于团结人民中的各阶层、各党派、各民族，对于政府听取人民的意见及人民了解与监督政府的工作，都收到了良好的效果。”③ 在这里，民主集中制并不表现为通过体制的作用，实现权力主体对政府的控制和约束，而是表现为通过体制以促进人民和政府的“了解”，强化两者之间的沟通，更好地实现相互间的“信任和支持”。而且，这一体制本身的存在就以人民和政府之间的“信任和支持”为前提，因为这一体制的实现说明了这种前提的存在，即“表现了人民群众对于共产党和人民政府的信任和支持”。由此可见，在周恩来的行政中，体制的权威乃是立足于“人和”的基础，而体制权威的价值意义也就在于促进与强化“人和”，加强政府与人民的沟通，防止政府行政中非理性因素的过度蔓延而导致政府行为的失控。

1957 年以后，周恩来使用“民主集中制”这一概念就较为宽泛。1957

年 8 月，他在谈政治制度改革时说，“政治上的制度要适合社会主义的经济基础，也要改革，要改革成为民主集中制。又有民主，又有集中；又有自由，又有纪律；又有个性的发展，又有统一意志。”①周恩来在这里把民主集中制作为改革要达到的目标，可见前段时期在这一点上实现得并不理想。有趣的是，周恩来的这段话是毛泽东的类似的两段话的词序的颠倒的再颠倒。请看：

① 《毛泽东选集》第 3 卷，第 1006 页。

② 周恩来：《政府工作报告》，载《新华月报》，1954 年第 10 期第 86 页。

③ 《周恩来选集》下卷，第 38 页。

① 《周恩来选集》下卷，第 266—267 页。

1957 年 2 月毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中说： “在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”②

1957 年 7 月毛泽东在《一九五七年夏季的形势》一文中说，“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动、活泼，那样一种政治局面。”③

前者是“民主”、“自由”在前，后者是“集中’、“纪律”、“统一意志”在前。这一微妙的词序颠倒表明毛泽东更加倾向于走向“集中”、” 纪律’、“统一意志”。当时，由于胜利，由于人民对领袖的热情，个人专断的苗头己开始显露，渐渐容不下不同意见，因而导致在“反右”时对阶级斗争形势作了过分严重的估计。同年 8 月，周恩来则又把颠倒过去的词序再颠倒过来，并且把“个人心情舒畅”进一步改为“个性的发展”。可见，周恩来是希望通过民主集中制这一体制的力量防止个人专断苗头的发展，他希望通过这一体制的作用，使领导者更多地听到群众意见，更能创造群众个性发展的条件，因而群众也更能信任和支持领导者。他希望通过这一体制的作用，创造并强化领导者和群众的和谐统一、集中团结的局面。

第二，集体领导制。“集体领导”是列宁在苏维埃国家建立的最初年代提出的政府工作的一个原则。他说，“为了处理工农国家的事务，必须实行集体领导。”①但是由于工农政府管理经验的不足，由于列宁逝世过早，“集体领导”的原则并没有形成为有效的体制规则。我国在建国以后，也没有把它规定为国家机关工作的指导原则。周恩来在 1954 年的第一届全国人民代表大会上把它作为政府工作的指导原则提了出来。周恩来所提的“集体领导”，并不同于西方行政中相对于独任制的委员会制。西方行政中的委员会制（如在瑞士）是严格按照形式上的平等原则和绝对的少数服从多数的原则而形成的行政制度。而周恩来的集体领导是按照“协商”原则形成的行政制度。他从筹建政务院开始，就提倡协商原则。他认为，“新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”他认为， “协商”这两个字非常好，体现了无产阶级领导的民主精神。这种议事精神不在于最后的表决，不重形式上的多数少数，主要在于经过事先协商和民主讨论达成一致。①这种达成一致的意见不是个人的意见，而是集体的意见，体现为集体的领导。周恩来的行政本身就是这种协商精神的典范。建国初期，政务院每星期开一次会，集体讨论决定政府事务。当时政务院有 4 位副总理，

② 《毛泽东著作选读》下册，第 762 页。

① 《列宁选集》第 4 卷，第 24 页。

① 参见金冲及主编：《周恩来传》，第 771、775—776 页；南新亩编：《周恩来的一生》，第 441 页。

其中两位是党外人士；33 个部长和主任委员，党外人士占 12 个。他诚恳地和每个人切磋问题，统一意见，最后形成集体的领导意见。可见，这种协商，也必须以人和为前提，否则利益上的对立必然要导致协商的失败，最后只好交付形式上的表决来解决问题；而这种协商的过程，实质上也在于寻找人们相互之间的沟通，争取人们相互间的理解、谅解和尊重，从而形成统一意见，以同心协力实现共同目标。

周恩来认为，这种以协商为特征的集体领导，是防止个人专断的重要体制原则。他自己身体力行，坚持这种集体领导，并且在党内力倡这种原则，希望以这种体制原则来防范个人专断、“一言堂”的出现。他说，“党委领导是集体领导，不是书记个人领导。没有经过党委讨论的大事，书记不能随便决定。”②“党的领导是组织领导，不是个人领导。”“个人没有权力领导一切，不管是谁。”③“‘一言堂’，说出一句话来就是百分之百正确，天下没有这种事情。”④“个人离开了集体，就无从起领导作用。”⑤

第三，群众路线。“群众路线”这个概念，是周恩来在我党历史上首先提出的。他在 1929 年 9 月主持起草《中共中央给红军第四军的指示信》中，多次使用了“群众路线”这个词。这个词在当时的含义是一切工作都要依靠和发动广大群众来做。1943 年毛泽东在《关于领导方法的若干问题，一文中，把群众路线概括为“从群众中来，到群众中去”、“集中起来，坚持下去”。

①周恩来把群众路线引为政府行政的体制性原则，也主要是按照这一含义。为

了贯彻这一体制性原则，他作了种种努力。比如，政府工作人员必须深入群众，调查研究，倾听群众呼声，集中群众智慧；要允许别人讲话，允许有不同意见，坚决反对“别人的话说出来，就给套框子、抓辫子、挖根子、戴帽子、打棍子”；②他提倡每年组织两次人民代表和政协委员到地方上去视察工作，搜集和反映各方面的人们的意见和批评建议；人民代表可以在小组会上，也可以在全体大会上对政府工作提出问题，应允许唱“对台戏”；政府决策要反映群众的利益和要求，同时应团结人民、引导群众去付诸实现。在我们党的历史上，在新中国政府的行政中，周恩来自己就是坚持群众路线的模范，他以“永远不与群众隔离，向群众学习，并帮助他们”作为自己进行党性修养的重要内容。③在这里，作为政府活动的体制原则的群众路线，并不表现为通过体制的权威保障群众对于政府的制约，而是表现为政府人员、尤其是政

②

③

④

⑤ 《周恩来选集》下卷，第 366、365、323、365 页。

① 《毛泽东著作选读》下册，第 569 页。

② 《周恩来选集》下卷，第 325 页。

③ 《周恩来选集》上卷，第 125 页。

府首脑主动自上而下地同群众的接近，表现为政府和人民的相互接近与融合，表现为政府对人民的依靠和人民对政府的信任。所以，这种行政中的群众路线，乃是立足于人民“自己的政府”和政府所“服务”的人民之间的血肉联系、心灵沟通。没有这种联系和沟通的政府，是无从实现这一体制原则的。同时，群众路线的坚持，又进一步密切了群众和政府的联系，强化了相互间的沟通，从而防止政府行为脱离正确的轨道。

民主集中制、集体领导制、群众路线，作为政府机关的“指寻原则”而在行政中显示出权威的力量，然而作为体制，与在西方世界中不同，它们都有一个共同的特点，即立足于政府和人民的和谐团结，立足于政府行政人员与人民的诚挚沟通和内部相互间的诚挚沟通。它们都显示着管理体系中的所有人们的和谐合作的统一性。这是这种体制在管理中具有权威作用的基础。同时，民主集中制、集体领导制、群众路线又从体制的角度促进和保障着管理中的人们和谐合作的统一性。在周恩来的行政哲学中，这种对管理中的人们和谐合作的统一性的促进和保障，也就是防止管理者个人道德失误、个人专断，防止政府行为失去正常理性的体制樊篱。

这在西方行政中是不可理解的。因为他们的管理是以管理者和管理对象的利益的分离为前提的。美国著名总统托马斯·杰弗逊说，“经验表明，人是唯一自相残食的动物，对于欧洲各国的政府、对于富人掠夺穷人的一般现象，我不能找到更客气的字眼了。”他又说，在欧洲和美国，“人们假治理之名，把全国分成两个阶级，一个阶级是狼，一个阶级是羊”，为防止政府变成“狼”去吃“羊”，就必须有超越于“狼”和“羊”之上的有效体制保障人民对政府的制约，否则，“你和我、国会和州议会、法官和州长，都会变成狼的。”①20 世纪以来，西方社会的宏观文明有了发展，但是这种基本的文化哲学意识仍然是稳固的，尽管这种超越性体制事实上并不真正“超越”。但是，在中国人中，有着对相依共存的整体意识的深深认同，而社会主义又使这种整体意识获得了合理和具有历史进步价值的新的含义，在新中国的行政中，民主集中制、集体领导制、群众路线作为体制保障的作用，应该说是卓有成效的。

但是，由于社会主义国家管理经验的严重不足，由于封建制残余包袱的沉重，由于胜利而在群众中引起的感恩情绪，由于个别领导人对于个人颂扬、个人集权的热心，周恩来行政哲学中的民主集中制、集体领导制、群众路线原则曾受到很大冲击，而没有很好发育起来。其最显著的弱点就是这些应该体现为体制性权威的东西，仍然停留在一般性原则要求、甚至是道德要求上，没有形成为确定有效的刚性规范，因而显得弹性过大，缺乏必要的约束力。这导致国家管理中刚柔不能相济，常常出现或者是个人权威否定体制权威，或者是过度集中否定与人民的心灵沟通。这一点周恩来也早有意识，他在

① [美]约翰·杜威编：《杰弗逊的活的思想》，伦敦，1941 年版，第 111—112 页。73

1956 年的一次讲话中就说到：“资本主义国家的制度我们不能学，那是剥削阶级专政的制度，但是，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。”①