二、土地问题的困局

如前文所述，农民的无地状况是形成流民问题的主要原因之一。只要土地私有制存在，土地兼并就不可避免，流民问题也就不可避免。实际上，农民的无地化并非全然是坏事，在西方资本主义发展史上，人们可以看到，它往往成为新的生产关系滋长的土壤，英国“羊吃人”的“圈地运动”，就是

② 恩格斯：《在爱北斐特的演说》，《马克思恩格斯全集》第 2 卷，人民出版社 1974 年版，第 614 页。

① 蓝渭滨：《江苏徐海之农业及农民生活》，《农村经济》第 1 卷第 10 期，第 18 页。

② 《民国铜山县志》第 9 卷，《舆地考》。

③ 董汝舟：《中国农民离村问题之检讨》，《新中华》第 1 卷第 9 期，第 11 页。

“为资本主义生产方式奠定基础的变革的序幕”① 。但在传统中国，土地问题是农民的中心问题，也是一切阶级矛盾与社会矛盾的焦点。农民的无地化日趋严重，随之而来的便是政治危机和社会危机的并发。因此，在传统中国，统治者往往把抑制土地兼并作为施政的要项，但由于土地私有制的存在，抑制政策只能收效于一时。土地问题的困难局面，只有留待近代中国来收拾了。

1840 年以后的晚清政府，当然无法突破土地问题的困局。但在晚清“乱极”、“暗极”的私有制社会里，却也闪过“有田同耕”的光点，这就是太平天国的《天朝田亩制度》的颁行。

1853 年太平天国定鼎金陵后不久，即颁布了《天朝田亩制度》这一纲领性文件。尽管《天朝田亩制度》包括了政治、经济、军事、文化等各个方面的内容，但土地问题是其核心。它规定：“凡分田照人口，不论男妇。算其家口多寡，人多则分多，人寡则分寡，杂以九等，如一家六人，分三人好田，分三人丑田，好丑各一半。凡天下田，天下人同耕，此处不足则迁彼处，彼处不足则迁此处。凡天下田，丰荒相通，此处荒，则移彼丰处以赈此荒处，彼处荒，则移此丰处以赈彼荒处，务使天下共享天父上主皇上帝大福，有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖也。”① 然而，理想和现实之间存在着巨大的差距。

应该承认，在晚清地主阶级残酷的经济剥削、政治压迫和农民贫困破产的情况下，以洪秀全为代表的农民领袖，高举“太平”旗帜，要打出一个“有田同耕，有饭同食”、“天下大同”的全新世界，这是对清朝封建统治者的根本否定，也给广大贫苦农民带来了福音，无疑具有历史的进步性。但是，

《天朝田亩制度》是绝对平均主义的产物，是农民对社会不平等的本能反映。如恩格斯所说，“它是对极端的社会不平等，对富人和穷人之间，主人和奴隶之间，骄奢淫逸者和饥饿者之间的对立的自发的反映”②。且不说绝对平均主义带有空想主义的色彩，任何社会都不可能实现，也不说战争环境的制约因素，仅仅就实施“有田同耕”的政策来说，也还要有许多前提条件，如进行人口普查，要把参与分配土地的所有人员的年龄、性别、住地一一弄清并登记入册；要把所在地区的土地面积、方位、按产量多寡分成九等，一一弄清并登记入册；要广泛深入地宣传《天朝田亩制度》中所规定的各项方针政策，力求家喻户晓，以期自觉配合人口普查和土地丈量工作。为了进行上述工作，就需要培训人员，由一批经过专业训练具有相当政策水平和专业知识的人员组成工作队，分期分批地完成土地分配工作。但是，正如沈嘉荣先生所言，就目前接触到的史料看，“找不到群众对这一文件任何反映的片

① 《马克思恩格斯选集》第 2 卷，人民出版社 1974 年版，第 224 页。

① 《太平天国印书》（上），江苏人民出版社 1961 年版，第 409 页。

② 恩格斯：《反杜林论》，人民出版社 1970 年版，第 104 页。

言只语，甚至连专搞搜集情报工作的敌对分子张德坚，也未留下他对这一文件的诋毁性评述”③。这意味着《天朝田亩制度》所许诺的“有田同耕”，基本上成了一纸空文。

太平天国当然不是把着眼点放在解决流民问题上，事实证明，《天朝田亩制度》也不可能突破土地问题的困局。随着太平天国革命的失败，《天朝田亩制度》也随之消失。这样，直到 20 世纪 30 年代，即国民政府统治时期，土地问题的困局似乎才出现转机。

20 世纪 30 年代，农村经济濒临破产，农民大量逃脱农村，造成严重的社会问题。于是，“复兴农村”的呼声一浪高过一浪。国民政府意识到，土地问题是农村经济凋敝的症结，没有相宜的土地政策的实施，农村经济将无法收拾，农民逃脱农村的问题会日趋严重。1930 年，颁布《土地法》（共334 条），1934 年，由全国经济委员会、内政部及财政部合组的土地委员会，

动员 3000 余人，对各省市土地实况作了一个比较有系统的调查，在此基础上，1937 年通过《修正土地法原则》（23 条），进行土地政策调适。

“平均地权”是国民政府土地政策的主要精神，如土地法起草人万国鼎所说：“此次修正于原土地法之立法精神，未尝变更⋯⋯采取积极有效之方法，以求达平均地权，耕者有其田及地尽其利之目的。”①众所周知，“平均地权”是孙中山先生解决中国土地问题的目标。但是，地权应如何平均？在当时土地属于私有财产，可以自由买卖的条件下，平均地权的主要途径不外乎：第一，宣布土地为国有，无条件没收，再重新分配，农民只有土地使用权，而无土地所有权；第二，承认土地私有，由政府价买征收，重新分配

（出售）土地，并立法限制土地兼并。从作为国民政府土地政策的具体表征的《土地法》来看，其规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体，其经人民依法取得所有权者，为私有土地。”①就是说，国民政府承认土地私有制度，保护土地私有制度。因此，要达到平均地权之目标，只有征购土地。但依当时国民政府的财力，是不可能全面征购大土地所有者的土地再重新分配的。即使财政不成问题，也如谢国兴所说，征购土地与重新分配在技术上却困难重重，绝非短期可以办就。根据当时的环境、条件，从土地清丈、整理地籍、征购价买，到土地重划、公平分配，是一项十分艰辛、复杂的事。如 1932 年，参谋本部陆地测量总局拟定了一项《江浙皖三省土地测量计划大纲》，打算以航空测量方式重测三省土地。根据这个计划，完成三省土地的重测，要用 45 年的时间，即 1976 年以后才能实现②。可见，

③ 沈嘉荣：《太平天国史略》，南京出版社 1992 年版，第 112 页。

① 章有义：《中国近代农业史资料》第 3 辑，三联书店 1957 年版，第 293 页。

① 国民政府立法院秘书处：《土地法》，民智书局 1930 年版，第 2 章第 7 条。

② 谢国兴：《农业经济的困局：近代安徽的土地问题》，中央研究院近代史研究所《近代中国农村经济史论文集》，1989 年出版，第 262 页。

“平均地权”在当时只能是一句空话。 “平均地权”不易推行，“耕者有其田”政策同样难以贯彻。 “耕者有其田”是孙中山先生提出的“民生主义”的核心。对此，孙中

山先生明白说过：“现在俄国改良农业政治之后，便推翻一般大地主，把全国的土地，都分到一般农民，让耕者有其田。耕者有了田只对于国家纳税，另外便没有地主来收租钱，这是一种最公平的办法。我们现在革命，要仿效俄国这种公平办法，也要耕者有其田，才算是彻底的革命。”③要让耕者有其田，不一定非采取激进的办法来实现，渐进的或和平的办法也是一种途径。国民政府要以“最和平而有效之改革”④，来达“耕者有其田”之目的，有两条途径：扶植（造就）自耕农，使之不致沦为佃农或流民；改善租佃制度，使佃农有成为自耕农之可能。前者，有这样几个前提方有可能见效：（1）必须有足够且尚待分配的可耕荒地，供垦殖之用；（2）政府要有足够的资金征购大土地所有者的土地，配售给佃农和流民；（3）强制大土地所有者出售土地①。根据当时的情况，移民东三省以及开发西北已不可能；财政本已捉襟见肘，加上不久抗战爆发，军费开支所耗甚巨，扶植（造就）自耕农的办法根本行不通。那么，实现“耕者有其田”，只有从改善租佃制度着手了。

国民政府改善租佃制度的最重要的举措就是“减租”。《土地法》规定： “地租，不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五，约定地租超过千分之三百七十五者，应减为千分之三百七十五，不及千分之三百七十五者，依其约定。”②而“修正土地法原则”则规定：“为减轻地租之负担，应明定地租最高额，为登记后地价之百分之八，但承租人得依习惯以农产物代缴”③。这就与《土地法》的规定颇不相同。当时就有人提出地租当地价的百分之八，与不超过正产物的千分之三百七十五，究竟孰轻孰重的问题。比如百元一亩的土地，年产稻不过六石，百分之八的地租为八元，则以新稻上市的最高市价来计算，须卖去稻二石又六十六斤，这已占正产的千分之四百四十七了。这样一来，许多地方实际上不免要加租。“且以土地所有人能年获百分之八的利息，无异于保证并鼓励地主保有和增加田地，这亦与渐次达到耕者有其田的目的相违背的。同时，以货币计算的地租，既然那么高；而

③ 李紫翔：《对于“修正土地法原则”的意见》，《中国农村》第 3 卷第 6 期，见章有义《中国近代农业

史资料》第 3 辑，三联书店 1957 年版，第 293 页。

④ 李紫翔：《对于“修正土地法原则”的意见》，《中国农村》第 3 卷第 6 期，见章有义《中国近代农业

史资料》第 3 辑，三联书店 1957 年版，第 293 页。

① 黄通：《农村复兴与耕者有其田》，《地政月刊》第 1 卷第 12 期，第 1663 页。

② 《土地法》，民智书局 1930 年版，第 3 章第 177 条。

③ 李紫翔：《对于“修正土地法原则”的意见》，《中国农村》第 3 卷第 6 期，见章有义《中国近代农业

史资料》第 3 辑，三联书店 1957 年版，第 295 页。

以农产物代缴，又因物价的涨落关系，使佃农的经营陷于非常不安定的地位”①。实际上，国民政府的“减租”政策从未得到很好地施行。如在此之前的“二五减租”，刚一施行，即宣告失败。

土地问题，涉及面相当宽广，凡土地分配、土地利用、租佃制度、土地政策、地价、田赋等等，无不包含其中。即从上述“平均地权”、“耕者有其田”两个最主要的方面来看，就可以肯定地说，国民政府没有能够突破土地问题的困局，挽救农村经济的衰退，解决相关的流民问题，当然只能是空话。从近代中国的国情来看，要实现“平均地权”和“耕者有其田”的目的，孙中山先生所说“推翻一般大地主”，实行土地的重新分配，应该说是一种最切合实际的选择，这一历史性任务，只有靠无产阶级及其政党中国共产党来完成（详下文）。当然，“平均地权”、“耕者有其田”，即使实现了，我以为，也只能是一种过渡形态，把农民从土地上解放出来，才是最终的目的。