结语——走出困扰

流民问题是困扰近代中国的严重的社会问题，要解决这一社会问题，必须消除外部环境和内部条件等制约因素。经过长期艰苦的斗争，中国共产党领导人民终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫，取得了中国革命的胜利，这就为流民问题的最终解决，创造了条件。

中国是以农立国的国度。中国有百分之八十的人口是农民，所以要最终解决流民问题——把农民从土地上解放出来，首先要使“耕者有其田”，这是第一步，否则，把农民从土地上解放出来将无从谈起。

中国共产党诞生后，在腥风血雨的斗争实践中认识到，“中国的革命实质上是农民革命”。要动员农民参加革命、支持革命，就必须满足农民做梦都想得到土地的愿望。中国共产党为此作出了不懈的努力，终于使孙中山先生的宿愿变成了现实。

还在第一次国内革命战争时期，中国共产党就在湖南、广东、江西、湖北、河南等地广泛开展农民运动，并且“农民底经济的努力，已发展到要求解决土地问题了”①。

1927 年至 1936 年的第二次国内革命战争中，土地问题的斗争更加激烈。

土地革命，是这个时期革命的主要形式，也是它的主要内容。从 1927 年秋

收起义开始，先后在 10 余省发动武装起义，开辟了赣南、湘赣、湘鄂赣、闽西、闽浙赣、鄂豫皖、洪湖、湘鄂西、右江等革命根据地。在革命根据地里，“不但继承了第一次国内革命战争时期农民土地政策的传统，并且大大发展了这个传统，把‘耕者有其田’的纲领彻底付诸实行了”。1928 年 12 月《井冈山土地法》、1929 年 4 月《兴国县土地法》的颁布，使“耕者有其田”的纲领具体化。如《兴国县土地法》规定：“（一）没收一切公共土地及地主阶级的土地归兴国工农兵代表会议政府所有，分给无田地及少田地的农民耕种使用。（二）一切公共土地及地主阶级的土地经工农兵政府没收分配以后，禁止买卖。（三）分配土地的数量标准：（1）以人口为标准，男女老幼平均分配。（2）以劳动力为标准，能劳动者比不能劳动者多分土地一倍。以上两个标准，以第一个为主体。有特殊情形的地方得适用第二个标准”①。土地法的施行，大大推进了土地革命的进程。

抗日战争爆发后，中国面临着严重的民族危机。抗日救国成为压倒一切的主要矛盾。为动员一切力量争取抗战的胜利，中国共产党把第二次国内革命战争时期的土地改革政策，调整为减租减息政策。毛泽东强调指出：“必须向党员和农民说明，目前不是实行彻底的土地革命的时期，过去土地革命时期的一套办法不能适用于现在。现在的政策，一方面，应该规定地主实行

① 田中忠夫：《中国农村经济资料》（中译本），上海大东书局 1934 年版，第 145—146 页。

① 《兴国县土地法》，见章有义《中国近代农业史资料》第 3 辑，三联书店 1957 年版，第 1038 页。

减租减息，方能发动基本农民群众的抗日积极性，但也不要减得太多。地租，一般以实行二五减租为原则；到群众要求增高时，可以实行倒四六分，或倒三七分，但不要超过此限度。利息，不要减到超过社会经济借贷关系所许可的程度。另一方面，要规定农民交租交息，土地所有权和财产所有权仍属于地主。不要因减息而使农民借不到债，不要因清算老帐而无偿收回典借的土地。”①1937 年 8 月 25 日，中共中央发表了《十大救国纲领》，正式提出了减租减息政策，各抗日民主根据地和解放区广泛开展了减租减息运动。通过减租减息，减轻了地主对农民的剥削，提高了农民抗日和生产的积极性。同时，地主仍有一定的经济地位，这就把一切可以团结的力量争取到抗日救国的民族伟业之中。

抗战胜利后，广大农民迫切要求消除封建剥削，解决土地问题。1946 年5 月 4 日，中共中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》，拥护农民一切正当的主张，决定把抗日战争时期的减租减息政策转变为没收地主的土地分配给农民的政策。《指示》指出：“各地党委必须明确认识解决解放区的土地问题是我党目前最基本的历史任务，是目前一切工作的最基本环节。必须以最大的决心和努力，放手发动与领导目前的群众运动来完成这一历史任务。”1947 年 7 月 17 日至 9 月 13 日，中共中央工委在河北省平山县西柏坡村召开全国土地问题会议，通过了《中国土地法大纲》。《大纲》明确规定， “废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。

《中国土地法大纲》的公布，推动了解放区土地改革运动进一步广泛深入地开展，到 1948 年底，解放区约 1 亿农民获得了土地。土地改革的胜利，加强了工农联盟，这是人民解放战争取得胜利的重要保证。

新中国成立后，一方面颁布《中华人民共和国土地改革法》，加快土地改革进程，到 1952 年就基本清除了统治中国数千年的封建土地剥削制度。

另一方面，采取切实可行的措施安辑流民，使 1949 年水灾造成的 4000 万灾

民渡过了灾荒。同时，实施《救济失业工人暂行办法》，使城市中 400 万失业人员重新获得了职业。

废除封建剥削的土地制度，使“耕者有其田”，毫无疑问，这是一次亘古未有的伟大的革命。从解决流民问题的角度而言，可以认为，中国共产党成功地解决了这一困扰近代中国的严重社会问题。

但是，正如前文所说，让农民回到土地上，只能是一种过渡形态，把农民从土地上解放出来，才是最终目的。农村人口就业份额的不断下降是世界各国经济发展的主线。中国要实现国民经济工业化和农村城市化的目标，也不能例外，这是“势所必至，理所必然”的。如果说让农民回到土地上是一场伟大的革命，那么，把农民从土地上解放出来，同样是一场伟大的革命。根据中国人口大国的国情特点，让农民走出土地——最终解决流民的第二大

① 毛泽东：《论政策》，《毛泽东选集》第 2 卷，人民出版社 1966 年版，第 764 页。

步，所经历的历程，对中国共产党而言，更为漫长。

要把农民从土地上解放出来，就要靠农村、城市推、拉的合力来实现。对农村而言，大力提高农业劳动生产率，造成农业劳动人口的大量剩余；对城市而言，应充分发展工商业，特别是轻工业和第三产业，造成对劳动力的大量需求，吸引农民向城市集中；而中间环节应该是农村工业化道路之取向。但长期以来坚持的却是城乡隔离政策，结果形成“城市工业，农村农业” 的产业分布格局，由此造成许多恶效应：（1）人口膨胀，造成劳动力和生产资料结合比例的严重失调。统计资料表明，1952 年到 1988 年，我国耕地面积由 15 亿亩下降到 14 亿多亩，而人口却从 5.7 亿增加到 11 亿，人均耕

地由近 3 亩下降到 1.33 亩，人多地少的矛盾更加突出。（2）50 年代毛泽东曾指出：“发展多种经营，剩余劳动力就有出路了。现在的小社和初级社，对于充分地利用劳动力和诸种生产资料，还是一种束缚。到了办大社和高级社的时候，就可以冲破这种束缚，而使整个生产力和生产向前发展一大步。那时候，更加需要发展多种经营，发展为城市和为乡村服务的许多大规模的事业。这样，才能充分利用整个生产力，首先是人力。”①然而，把“以粮为纲”绝对化，恰恰限制了多种经营的发展，堵死了农村就业的门路。（3）人多地少，单一的农业生产结构，不仅加大了农业的内耗，降低了农产品商品率，使中国农业停留于“糊口农业”的水平上，而且造成农村劳动力大量“隐性失业”。一般估计，农村常年剩余劳动力约占农村劳动力的 30％，而季节性剩余则达到 50％，造成劳动力资源的浪费。（4）从我国的情况看，大量农村剩余劳动力蛰伏在单一的种植业部门，不仅导致劳动生产率下降，而且由于人浮于事，劳动积极性降低，最终导致土地生产率的下降。我国从1952 年到 1956 年，每个农业劳动力生产的粮食，由 946.5 公斤增加到 1039.5

公斤。以后，农业劳动生产率一直低于 1956 年的水平，直到 1978 年才达到

1956 年的水平。这就是“一个葡萄十人分”的结果。（5）近代中国的历史表明，大量剩余劳动力的严重堆积，往往成为现代物质技术投入的障碍因素。我国农业机械化程度极低，如美国平均每个农业劳动力拥有的拖拉机马力数为中国的 290 多倍。农业机械化无法成为劳动力的替代手段，原因正在于此。（6）未能正确处理农业、轻工业、重工业三大产业部门的比例关系。从第一个五年计划以后的 20 多年里，基本上走以重工业、轻工业、农业为序的工业化道路，以重工业挤压农业和轻工业，使国民经济长期陷于结构性失调之中。1952—1978 年，中国农业产值增长 2.29 倍，轻工业增长 9.7 倍，

重工业却增长 27.8 倍，形成极鲜明的结构性偏差。重工业投资多，资金周转慢，就业门路有限，不仅不能解决农村剩余劳动力的出路问题，就连城市居民也难以实现充分就业的目标。（7）城乡隔离、产业结构失调，使城市

① 毛泽东：《诸翟乡把大批兼营小商贩的农民吸引到农业合作中来了》一文按语，见《中国农村的社会主义高潮》中册，人民出版社 1956 年版，第 756 页。

化步履维艰。1950—1980 年，世界城镇人口平均每年增长 3％，发展中国家为 4％，中国仅 2.7％①。通过对城镇人口增长构成的分析表明，建国后我国新增城镇人口中有三分之二属于自然增长，只有不到三分之一的人口来自农村，其余属区划变动，而且即使这不到三分之一的迁移增长中，绝大多数还是“一五”计划时期进入城市的②。城市化水平低，这是与我国社会主义现代化建设不相适应的。封闭的格局一经打破，多年潜伏下来的“隐性失业” 大军，就会形成爆发性冲击波，令人感到措手不及。80 年代以来的流民大潮，其真实的内容就是农村的隐蔽失业在城市的公开化。

流民潮的重新泛起，并非历史的延续，也并非与历史绝无联系。

农村经济的衰退可以引发流民潮，农村经济的发展同样可以引发流民潮。80 年代流民潮的泛起，就是改革开放带来的巨大成果。党的十一届三中全会制订了改革开放的基本国策，提出了社会主义初级阶段和发展社会主义商品经济的理论；在农村率先实行了以家庭经营为主要形式的联产承包责任制，并放大到城市工矿企业，在城市也相继进行了经济体制改革，并“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。封闭了 30 多年的人口格局终于被打破。于是，成千上万的农村剩余劳动力从田野里走出来，涌向城市去寻找就业的出路。这与近代中国历史上涌起的流民潮，当然不能同日而语。但是近代中国并没有完成社会转型，农业走出传统、农村工业化之梦、城市工商业充分发展的理想，理所当然要在当代中国改革开放的条件下来实现。

流民潮的重新泛起，应该承认来得太迟，迟到了几十年；又由于几十年的积压而又来得太突然、太凶猛，也由此引发了许多曾相识的负效应：交通拥挤、供应紧张、城市人口过度膨胀、职业结构畸形、性比例失调、丑恶现象蔓延、社会犯罪率明显上升、人口控制困难、精壮劳动力流失影响农业生产、耕地弃耕等等，但其正效应则更为显著。1989 年 4 月，农业部政策法规司郭书田、李光英同志去广东省调查，说：“1989 年以来，全省约有 500 万外地流动人口（其中珠江三角洲 400 万，广州 100 万）。这些流动人口中绝大部分来自全国各地农村中的剩余青年劳动力。他们主要分布在广东的第二、三产业中，务农的较少。据宝安县布吉镇同志介绍，来自外地从业人员仅去年就汇款到外地共三千多万元，在当地银行储蓄九千多万元。在我国商品经济发达的地区，即使是人多地少的地方，吸收、消化剩余劳动力的潜力也是非常之大的。合理地引导大批剩余劳动力的异地转移和流动是符合社会经济发展的客观要求的，不顾实际情况一味地采取‘堵’的办法是商品经济发展所不容的。”①流民进城，不仅促进了城乡社会经济的发展，而且有利

① 穆光宗：《民工潮与中国的城市化》，《社会科学家》1990 年第 6 期，第 46 页。

② 胡焕庸：《世界人口地理》，华东师范大学出版社 1982 年版，第 159 页。

① 《群言》1989 年第 8 期，第 17 页。

于改变我国的产业结构和城乡结构，有利于文化的交流，有利于提高全民族的人口素质，有利于解决农村剩余劳动人口的出路问题，等等。

当前流民潮的泛起，是我国社会主义现代化过程中必然伴生的现象，是一股进步的时代潮流。国家应从社会经济发展的长远利益出发，给予必要的调节与控制，充分发挥其推动社会主义商品经济发展的积极的一面，而将其造成的负面影响减到最低限度。党和政府在这方面已作出很大努力，学术界也提出了许多良好建议，如进一步挖掘农业内部吸收劳动力的潜力、发展乡镇企业实现农村劳动力在农村地区就地转移、开发第三产业吸收剩余劳动力的潜力、冲破社会封锁和行政界限实现劳动力在农村地区之间横向转移、打开城门双向流动、发展商品城市、开拓国际劳务输出门路、开放劳务市场完善劳动力转移机制、推行各种形式的就业制度、提高农民素质等等，近代中国有关流民问题的经验教训也应该引起我们的注意。

挑战和机遇总是并存的。