第二节 封建专制

封建专制是我国 2000 多年来封建社会基本的政治制度。战国时期封建专制制度在各诸侯国逐步确立。不过，相对于

秦汉以来的封建社会的封建专制制度而言，它还只是一个雏形。各国都建立了以国君为首，以丞相和将军分别为文武百官之长的封建官僚政府。所说的“朝廷”，即封建国家中央政府。郡、县衙门，即其地方政府。国王总揽国家的统治权，任免中央和地方官吏，废除政府官员职位的世袭制，并建立与此相关的各项制度。如玺符制、上计制、俸禄制等。君主大权独揽，是封建专制制度的核心。地方上各国普遍地推行郡县制。郡的长官称“守”； 县的长官称“令”。郡、县、乡、里、什伍的地方行政区划和组织建制开创了我国地方行政系统的先河。

秦朝封建专制制度发展到了大一统的新阶段。不论在中央政府，还是地方政府的机构、编制、分工等方面，都有新的建树，并且臻于完善。首先创立皇帝制度。秦始皇将古代三皇五帝称号合而一，取“皇帝”之号。皇帝是国家的最高统治者，总揽全国军事、政治、经济、司法等一切大权，“天下之事无大小皆决于上”。①皇帝有权任免、调遣所有官吏。其次，中央政府实行三公九卿制。三公即丞相、太尉、御史大夫。九卿包括奉堂、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府。九卿之外还有列卿、博士。三公九卿，议论国政，由皇帝最后裁决。再次，地方上全面推行郡县制，废除分封制。郡县主要官员由皇帝任免、调动，均不世袭。县下有乡、亭、里。乡以下的小吏由地方推举。秦朝封建专制主义中央集权政治制度的建立，确立了以后 2000 多年封建政治制度的基本格局。

西汉中央集权的封建专制制度大抵沿袭秦朝，即“汉承秦制”，但比秦朝更加完善。中央集权的封建官僚机构进一步扩大并加强，皇权地位进一步提高。从汉武帝开始，由皇帝的亲近侍从组成“内朝”，皇帝通过“内朝” 控制并逐渐取代以丞相为首的“外朝”、丞相、太尉、御史大夫的职权逐渐为尚书、大司马、御史中丞取代。朝仪业已制度化，封建等级制官僚制度也进一步完善。其中官僚秩级制、选举制和太学制形成了完整的制度，并为以后的官僚品位制和选官制奠定了基础。西汉的地方政权较秦朝也趋于完备。汉初郡县制与封国制并存，基本的地方行政机构为郡县两级制。此外，还建立了十三部刺史，加强中央政府对地方的控制。

东汉时期，中央集权的封建专制制度有了明显的变化。在行政机构上， 加强了内朝官尚书的作用，设尚书台。它的长官称尚书令，副手称尚书仆射。尚书台下设六部尚书，分管行政、军事、司法、官吏的任免和考察等事务， 掌握了中央政府的实际权力。因此，出现了“虽置三公，事归台阁”的局面。

①东汉监察机关的任务既面向地方，又监管中央国家机关。相应地督察系统也

① 《毛泽东选集》，第 587 页。

① 《后汉书》，卷 49，仲长统传。

分为御史台和司隶校尉两支。军事上废除地方军制，加强由皇帝直接控制的中央军队。地方管理上由郡县两级发展到州郡县三级体制。

魏晋南北朝时期各王朝的政治制度在本质上仍是地主阶级专政的封建君主专制。然而，经历了 360 年的变迁，它又有一些新的变化：中书取旨、门下审议、尚书执行的三省制度初步形成；选拔和任用官吏的九品中正制在门阀制度基础上建立起来；生产和军事合一的府兵制出现了。这是古代政治制度史上的重大变化。其中三省制和府兵制对隋唐有重大影响。

隋朝中央集权的封建君主专制进一步完整化、系统化和严密化。中央官僚机构方面，确立了三省六部制。三省即内史（中书）、门下、尚书。六部即吏、礼、兵、都官（刑）、度支（户）、工。地方官僚机构先是改州郡县三级制为州县二级制，后来恢复了郡县区划，并将任命郡县长官以下僚佐的权力，从地方收回中央。在官吏的选拔制度上，废除了九品中正制，创立了科举制。军事上完成了府兵制兵农合一的历程。所以隋朝政治制度在恢复秦汉成制的基础上，有所创新。其中三省六部制和科举制对后来封建王朝有很大影响。

唐朝在总结秦、汉、隋等朝代经验的基础上，中央集权的封建君主专制日臻完善。唐朝在保证皇权的前提下，比较注重群相（三师、三公、三省长官）的辅佐。对军国大事，群相集议，还设立政事堂以提高三省的行政效率， 新创随机宰相制和翰林院制。九寺已改变魏晋以来职权混淆的状况，成为专业性机构，五监是更专门性的而又管局部业务性的机关。监察机关御史台， 分设了台、殿、察三个院的组织，并且明确了各自的分工。监察活动不独限于御史一个系统，还有门下省、中书省与谏官。地方政权体制基本上承袭隋朝州县两级制，但加强了中央对地方的控制。主要是设置了监察区——道， 建立并实行驿传制度，在全国划定若干军区，以武力节制地方。科举取士的制度在唐太宗时即已为定制，并健全了制度，统一了课本，以儒家经典为准则。府兵制进一步健全化，实行给番制。司法机关职能进一步完善，形成三个司法部门（刑部、大理寺、御史台）相互配合，共同执法的严密体系，奠定了后世三法司的基础。

唐朝之后，经过五代十国长达半个世纪的大分裂，重新建立了统一的封建国家宋朝。宋朝封建中央集权政治制度进一步强化，皇权更加集中，把事无不统的宰相权力分割为三，政治、军事、财政大权由中书省、枢密院、三司分执。监察机关已独立行事，并新置通判、谏院。地方上确定州县二级体制，并设置路、军、监机构加强对地方的监督。军事上废除唐兵制，改行禁军、厢军、乡兵、藩兵制，并实行“更戍法”。在科举任官的程序上，免去了吏部复试的手续，殿试也经常化、制度化。法制在沿用唐制的基础上有所革新。

元朝中央政府的组织形式，部分地沿用了唐宋旧制，建立了一省六部六院一台的体系。在地方机构设置方面，创立了行省制度。行省长官为丞相， 掌全省军政事务。行省之下设路、府、州、县四级，县内有保甲和村社组织。行省制的确立是我国政治制度史上一项重大的改革，对后世有重大的影响。

明朝远法秦汉隋唐，近袭宋元，适应时事形成了高度中央集权的君主专制政体。明朝废除了秦汉以来行之 1500 多年的丞相制度，把相权分属于六部，由皇帝直接统辖，并创立了内阁制。这是封建君主专制发展到顶峰的标志。在地方上废除了行省，设置了 13 个承宣布政使司（俗称省）。布政使司

以下设府、州、县，县下设坊厢、乡、里、甲。军事上由五军都督府与兵部一起管理军政，但军队的调遣和统帅归皇帝。军事编制采用卫所制度。明朝还把御史台改为都察院，下设十三道监察御史，并加强特务统治，建立锦衣卫、东厂等特务机构。

清朝是找国封建社会最后一个王朝。清朝前中期进一步完备了各项政治制度，并把中央集权的封建专制主义推向了更加极权化。中央政体基本上沿袭明朝但又有所发展。皇权发展到登峰造极的地步。清初，内阁名义上是辅助皇帝处理全国政务的最高机关，但实权机构是“议政王大臣会议”。康熙时，南书房成为皇帝处理机要的机关。雍正以后，军机处是辅佐皇帝、实掌军政大权的枢密政务机关。六部是直接对皇帝负责的行政机关。都察院是中央督察机关。理藩院初为蒙古衙门，后来成为管理少数民族事务的机关。宗人府、内务府是管理皇族、宫廷事务的专门机构。清代地方体制实行省府县三级，其中，省级行政长官在中央例有兼衔。此外，有道、州、厅的专设区。基层组织在沿用明朝里社制度的同时，又建立了保甲制度，使封建基层组织更加严密化。清朝还完善了官吏选拔考核制度。选官的基本形式是科举和荐举，也实行捐官制。对官吏的考核有京察、大计、军政等，根据考核结果决定升迁、去留、奖惩。

总之，从战国开始，到清朝中叶以前，封建专制制度虽有这样或那样的变化，但它的本质并没有变，紧紧围绕一个中心，即加强君主的权力，维护封建地主阶级的利益，强化封建君主专制政体。