表 1.1 官僚体制的特征

公务与个人无关，而是从属于组织的权威；
官职实行明确的等级制：
每个职位有着明确的权限范围；
官员同政府资产的所有者是分离的；

5.官员要服从严格的组织纪律，要服从公职行为规范方面的管理。

资料来源：摘自罗伯特·丹哈特的《组织理论中的重大问题》。该文载于由杰克·拉宾，W.巴特里·希尔德雷斯和盖尔德·J.米勒主编的《公共行政手册》，纽约，马塞尔·德克尔出版公司 1989 年版，第 110 页。经马塞尔·德克尔公司的允许使用了这一资料。

马克斯·韦伯是最先在现代意义上使用官僚体制这一概念的研究者，他在研究不同文化中的“行政国家”时提出了一种组织的“理想形式”。理想形式还不是一个规范的合乎需要的目标，而是他用来评价每种文化的不同组织体制的尺度。他在评价不同组织体制时发现，官僚体制是“最合理的组织形式”，它在管理技术上比传统的体制或者领袖魅力型的组织更加有效。在表 1.1.中，我们概括了韦伯用来评价合理性组织的几个标准。

韦伯发现，在各种文化中，大多数的组织体制都不符合他所提出的理想形式。只是到了 20 世纪初，西欧和美国的公共及私人的组织体制才逐渐接近基于法理统治的理想形式。然而，即使是这些组织也还没有达到官僚体制所要求的条件。有些组织还不是靠法理权威进行治理而是根据传统来治理的，如教会和慈善机构。有些组织则是靠科学原则进行治理的，如大学或医院。总之，并不是所有的组织都达到了官僚体制的合理性要求的。即使是那

些官僚化的组织，在其结构和方法上也同官僚体制有相当的差距。只要对城市的公共机构进行认真的考察，就会发现这种差距。然而，要进行这种考察还有待于所有神话的消除。

神话 2：一切组织都是相同的。这个神话实际上是第一个神话的必然结果，也就是说，如果一切组织都是官僚体制的，那么各级组织就不存在差别了。如果这一说法是正确的，一个人从一级组织转到另一级组织就只是意味着其职责的改变，而不是工作内容的改变了。这表明晋升到上一级组织，只是要做更多的同样工作，仅此而已。也就是说，除了上级组织的成员的职责更为广泛和具有相应的权力之外，上级组织和下级组织是完全一样的。

在 20 世纪的大多数时间内，人事制度就滋生了这种简单的观点。工资同职务相联系，而不管这个职务所在的组织级别，即不是在较高一级的组织就付给较高的工资。较高的职务才有较高的报酬，因为职责扩大了，但不是因为高职务与低职务有什么质的不同。在政府部门，文官制就是这样设计出来的。一个人的晋升，要根据对他担负更大责任应具备的知识的测试来决定。

增加工资的主要依据是在等级制中的提升，而不是工作资历或业务熟练程度。

同这个神话相反，各级政府组织并不是相同的。詹姆士·汤普森在 1967 年提出的组织理论中对此有一个很好的论述，他划分了三个不同职能的等级：制度的，管理的和技术的(27)。每一级组织的活动在内容上是明显不同的；也就是说，等级制中的最高一级里的人员，其职能完全不同于技术这个最低一级组织里的人员的职能。制度一级的组织成员负责确定公共机构的任务，将不断变化的城市环境的要求变成组织过程的具体步骤。最低的技术一级的公共组织，是直接为当事人的需要服务的，它将公共机构的任务变成具体的成果。组织的中间一级是管理的领域，在这里，公共机构的任务被划归到各个不同的组织部门。这一级的管理者一方面要对制度一级确定的任务作出反应，另一方面又要制定技术的效率规则和提出协调一致的公务要求。

一方面是神话的流行，另一方面是各级组织活动之间所存在的职能差别这一现实，说明了彼得原则的正确性(28)，该原则精辟地指出人们往往都会升到他们所“力不胜任”的组织级别中去。彼得指出，甚至在今天，组织中的大多数成员都乐意无视“组织的现实”，不断寻求更高的职位。寻求组织上的晋升包含了这样一个假定，即所有各级组织是没有差别的。具有讽刺意味的是，组织上的晋升往往也是按神话运作的，使那些有权的人依据完全不同的下一级部门的人的成就进行提拔。这样，基本上出于错误的理由而把人们安排到新的权力岗位上去。正如彼得所说，结果是得到晋升的人不能实现新职位的职责——他们已经达到他们力不胜任的级别。

神话 3：一切组织都有着相同的环境。组织实践中的第三个神话假定，所有的组织都有一个同样的环境。所有的政府组织毕竟都处于一个联邦体系之中，在国家一级，政府组织要向总统和国会负责；在州一级，政府组织要向州长和州立法机关负责等等；同样，在一个城市范围内，只有一个议会，一个市行政官或者市长以及诸如此类的规定。

从抽象的组织理论上看，这个神话是符合实际的，即每个公共机构都是一个特定的政治制度的组成部分。然而，总的制度与公共机构的日常活动并没有什么实质性的关系。事实上，一个地方组织要有效地发挥其作用，通常同它能否无视州政府的一般的灵丹妙药而采取实际的行动有着直接的关系(29)。有效率的公共机构是能够对具体城市环境中的个人、团体和组织这样一些具体参与者作出反应的政府部门。从理论角度说，每个公共组织都有自己特定的“工作环境”(30)。所以，只有弄清了公共管理的外部环境和内部业务之后，才能认识和理解公共管理。过去，公共行政学只研究公共营理的内部业务而忽略了私人城市的社会、经济和政治环境的重要性。

神话消除之后的公共机构

公共机构和公共活动。正如上面所说，公共机构有三个不同的层次：制度的，管理的和技术的。在每一级，组织都要对其他各级组织以及城市环境作出不同的反映。图 1.1.就是我们对公共机构的职能构成及其环境所作的解释。{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0016_1.bmp}

最高一级的公共组织是制度一级的。公共组织的任务和基本政策就是在这个层次上决定的。无论是通过政治的任命还是通过公务员考试而得以上任的行政官员，都会发现自己处于机构内外的各种力量的包围之中，这些力量通常是反对机构的基本宗旨的。

戴维·特鲁曼从多元角度研究政治活动的名著《政府的作用》(31)，从公共组织高级官员的角度，即从制度一级官员的角度揭示了这一级机构的表现。在题为“行政官员的严峻考验”一章中，他描绘了围绕着政策制定和实施而开展的令人头晕目眩的政治活动。例如，某些利益集团想方设法接近高级官员，他们每天的日程表上留有“地质似”的权力网和围绕公共政策及公共行政进行游说的证据(32)。

在地方上，诸如关闭游泳池这样的事件（更不用说关闭公园了）都能够引起一场政治争论，其激烈程度如同要决定关闭一个军事基地一样。社区团体动员起来，呼请地方新闻媒介反映儿童因为“他们的”游泳池被关闭而受到的伤害。围绕关闭游泳池事件的争论就这样闹起来了，而不顾政府的预算赤字也不顾大城市人口的急剧下降。社区成员同当选官员是联在一起的，例如议会的成员就来自那个选区。对于行政官员来说，地方因素可以增加他的政治筹码。

尽管不是与组织环境中的地方成员进行竞争，但公共行政官员要同来自其他政府单位的办事人员就一系列的项目进行协商。大多数的公共项目都会产生相当的“溢出效应”——即产生会影响许多其他人员的后果。所以，公共行政官员必须同那些受溢出效应影响的主要政治人物打交道。这些政治人物可能当选，而行政官员也可能来自其他地方政府单位，来自其他级别的政府或来自与公共政策有利害关系的利益集团(33)。（在第七章，保罗·多梅尔对大都市地区的各政府间的这些相互影响的某些方面进行了分析和归类。）

最后，在大多数情况下，公共行政官员还要考虑到雇员的感情和愿望。同我们前面谈到的官僚体制的神话相反，大多数的公共机构并没有一个坚如磐石的权力系统，除非是写在纸上的那些东西。它们都有成文的和不成文的权力分散制度(34)。我们可以从警察局和消防部门那里看到，权力分散是以政府工作人员的素质修养为基础的。这些素质修养将审慎地促进因把权力交给第一线的人而变得更为有力的和严密的工作群体。例如，一个巡逻的警官可以通过逮捕或放走来决定一个人是否该受到刑事司法的审判(35)。除了权力分散之外，工作人员还可以通过组织工会来增加他们对机构的影响。无论如何，公共行政官员都要花费相当的时间来即使不能平息也要缓和公共机构内外各种人员的不满。

政府的日常工作是在最基层的机构中实施的。这些日常工作往往有一套技术规范，要按一定的工作程序来进行。通常，在工会契约和政策指南(36) 中对这套工作程序都有非常详细的说明。这套工作程序也是指导新雇员的东西。一旦这套程序成为一种常规，就可以提高工作效率。

制度一级的组织和技术一级的组织是完全不同的。制度一级的组织，其活动是非常规的；行政官员中的许多日常安排，往往受到他们无法左右的事情的影响。相反，技术一级的组织，其活动有着严密周详的计划。大多数日常工作是例行公事，即遵循一个长期保留下来的，往往是既定的工作程序。这种差别说明对公共组织的研究应有所不同，正是这个问题曾让汤普森感到困惑。

有些研究者，尤其是一些政治学家集中研究了制度一级的组织，并发现公共机构是高度政治化的(37)。从这个角度看，机构工作人员无疑是政治活动家。而对另一些研究技术一级组织的工作环境的人来说，政府组织显然是

官僚化的。工作人员完全按常规办事，即便这样做不能满足当事人的或工作人员自己的感情以及人道主义的需要(38)。高度政治化和官僚化的力量共处在组织机构中，是一个人依据以前在下一级机构中的表现而晋升到上一级机构会碰到许多困难的原因。一个在稳定的技术机构中表现突出的人升到更开放和更灵活的制度机构中去，往往会导致组织和个人的失败（参见上面对彼得原则的论述）。

管理领域是组织的中间层次。毫不奇怪，管理工作是一种难以掌握的技术；管理人员必须在两种人的需求之间进行周旋：一是同高度政治化的和开放的环境打交道的人（即制度一级的工作人员）；二是从事稳定的技术工作的人。公共行政作为一个专门领域，主要在管理这一级。源于 18 和 19 世纪欧洲启蒙运动的哲学认识论中就存在着管理的基本原则，那就是把有效的管理看作是“非政治的”(39)。这种观点忽略了制度一级的政治性和技术一级的情感需求。组织的所有方面都被归到管理上，或者说人们只看到管理而忽视了组织的其他方面。

组织理论现在让人们注意到的一些事实，都是被传统的公共行政观念的狭隘眼光所忽略的。首先，两种观点都有正确的方面。制度一级的组织确实是高度政治化的，技术一级的组织也确实是高度官僚化的。管理很重要，而且在许多方面，按一些特征来说它又具有中立性。然而，早先的这两种观点没有注意到在制度组织和技术组织中所存在的规范因素。公共机构的制度一级的领导并不负责最大限度的扩大资源；但他们有责任去促进和保护重要的社会准则。正如菲利普·塞尔兹里克早在 40 年前所认识的那样，制度不只是起工具作用的组织（在直接的效用很低时，这种组织会被人们抛弃）；制度还要体现社会准则，从这个角度看，制度有责任去保护大多数人的社会准则(40)。

在私人城市中，公共组织通常促进和保护与公司企业有关的重要准则。在很大程度上，公共行政的兴起就是对早期工业的基本需求的回应。好的政府无疑是工业化的私人城市的有效管理手段。早期的市行政官大多数都是工程技术人员，他们亲自监督诸如红绿灯等公共设施的安装。一般情况下，相当的公共资源以减税和其他刺激私营企业的方式来推动商业活动的发展。

在对私人城市中的公共机构及其作用的认识上，组织理论使人们看到了现代公共机构的复杂性。要想认识私人城市中的公共机构的职能，就必须了解组织的环境。

公共机构及其环境。除了使人们注意组织的不同职能的层次外，组织理论还指出了环境对公共机构的影响。只关心合理管理的传统的公共行政学者忽略了环境的因素，而政治学家又将环境仅仅归结力政治的因素；其实，组织的环境是公共机构的重要特征，环境当然不是起决定性作用的，但一个公共机构的环境能够极大地制约公共机构的选择自由。

如我们在上面论及神话时所指出的，每个公共组织部有一批独特的个人、团体和机构，他们能够影响技术一级组织的工作。一个独特的组织环境在很大程度上体现了一个独特的社会的性质。大多数人都从事技术性的工作，大多数的利益团体关心的是他们自身的利益。公共机构和监督部门，如行政管理机构和立法委员会的建立，都是为了治理一些特定的区域。因此，组织环境往往涉及总的私人城市环境所围绕的一些特定的利害关系和专门技能。

威廉·迪尔把总的环境所属的组织环境称为“工作环境”(41)。在工作环境中，包括各种各样的个人，团体和机构；其中有些负责公共机构的物质供应。例如，为学校区提供纸张就要花费一大笔钱(42)。工作环境中其他人员则是可以发号施令的。这样，一个公共机构就包括工作环境中的州立法委员会成员以及地方议会成员。接受公共机构服务的人也是工作环境的组成部分。如果他们在政治上很有力，就能够对政府的决策有相当大的影响。所以，家长组织可以对学校政策的制定和实施施加很大的影响。

在许多情况下，买主比普通百姓的影响大得多。一个地区的发展通常取决于一个有实力的买主；同任何普通百姓比较，开发者和不动产行业更能左右政府的住房政策。在美国，公益住房的许多间题都是因地方政府执行国家政策不力造成的，地方政府的工作环境受到有政治实力的买主和政治上软弱的普通百姓的制约。至于公共机构工作环境的其他方面就是各部门的竞争者了(43)。激烈的竞争往往是围绕预算分配而不是因提供同样或替代的产品和服务展开的。例如，一些部门可以使某个议会委员会或小组委员会批准自己的预算。他们就成了资金分配的竞争者——即他们要从委员会那里争取到资金。

公共组织环境的一个明显特征就是存在着其他相关的人和机构。这些个人、团体和机构能够随意地成为工作环境的组成部分。例如，重要的地方上的政治家就可以影响公共机构的政策。因为他或她的政治势力能够影响政府组织的活动，所以他或她很快就成为工作环境的组成部分。报纸、审计人员和电视也是强有力的相关因素，他们能够让政府感到一种压力。

总之，人们最好把公共机构理解成是一个植根于特定工作环境中的具有三个不同职能层次的公共组织，个人、团体和机构是构成工作环境的相关因素。他们可以按自己的意愿成为公共机构的工作环境的组成部分。在很大程度上，法律、管理和政治的相互作用是通过组织的力量来实现的。运用组织系统来考察权力可以证明这种方法具体的效用，权力是最受人们误解的一种统治——即对公共政策进行指导和对长久的公共目标进行管理。这一考察揭示了公司城市（它强调私人追求财富）渗透到地方公共行政的每一个机构中去的能力。

公共机构及公共权力。在大多数社会科学文献中和在大众传播媒介中，权力被描绘成一个人的能够左右其他人的行动（特别是他人不愿采取的行动）的能力。最明显的是，一个人将她或他的意志强加给别人。罗伯特·摩西这位在纽约市工作了几十年的文职官员，曾被人们称为“权力的经纪人”，他能够让别人的日程服务于自己的目标(44)。报纸上充满了各种王权幕后“权力”斗争的故事。可惜，权力通常不是集中在一个人身上，所以我们很难看清权力的面目。

组织理论揭示了那种左右着城市公共行政的显而不露的权力。在组织化的私人城市中，权力是依存的对应面；即是说，一个人拥有权力，他或她就能够造成一种依附他人或从属他人的现象。例如，在没有选择余地的情况下，供应商往往对机构有相当大的支配权。唯一的供应商——即唯一可以找到的供应商，就能够提出回报的要求。比如，市议会的大多数成员要求雇用某个公司来经营政府发行的所有债券，则该公司就拥有了影响。遗憾的是，对这个公司来说，市议会的一班人对此事也有相当的权力，因为债券契约还要依赖于这班人的举动。由政治依存所产生的行政依存，为腐败准备了条件(45)。

这些错综复杂的依存关系是地方管理中的权力的真正来源。复杂性和相对的隐蔽性使人们看不到权力的腐败方面，因此无法通过选举方式来加以纠正。事实上，在许多大城市，选举过程所需的大量资金促成了私人利益集团和当选官员之间的相互依赖性。例如，一家大公司如果得不到减税或者其他补贴，它就会威胁政府要撤走自己的总部(46)。此外，公司的管理人员和其他负责人也可以为市长和其他官员筹集一笔选举基金。显然，这些关系限制住了当选官员的所作所为(47)。

这些依存关系的处理是一种典型的“幕后”斗争。公众只是偶尔知道一些斗争内幕，而且这些隐约泄露的内幕并不反映整个利益的斗争。令人痛心的是，媒体往往也成了这种依存关系网中的成员，故意隐瞒这种斗争的性质。在大多数情况下，这种依存关系维护并增强了私人城市中公司的作用(48)。

小结：公共行政和私人城市的回顾

我们从私人城市的发展和城市公共组织的活动这样两个相关方面，考察了地方的公共管理。本章第一部分追溯了美国城市政治的形成，提出了公共行政是私人城市或公司城市的结构产物。公共行政的建立，是为了通过职业化的机构来管理美国的地方城市。这种职业化的机构中的文职人员所做的是一种“中立的”和不受政治干扰的行政管理工作。这些都是通过摹仿公司的高效率而得以建立的。

最初，这种讲究效率的政治经济制度及其“中立性”的要求，导致了一种靠职业神话决定的组织实践。这些神话认为，公共组织是一种合理的官僚体制，它可以下受周围政治力量的影响。而且还认为，各级公共机构都属于管理性的，因而公共行政人员政治上的精明不仅是讨厌的，而且也是不必要的。

当这些“神话”被揭穿之后，组织理论较真实地描绘了地方公共行政的实践。公共行政确实是由其利己主义的现实环境派生出来的。每个公共机构显然要为机构内外的人员提供服务，这些人包括政治领袖、当事人和顾客。简言之，地方公共管理植根于资本主义城市政治经济制度的发展，并在日常管理工作环境中来确定自己的方针。

本书的其余各章将对公共行政的现行实践进行详细的论述。第二章考察了公共机构的组织结构和它所处的一般政治范围。本书的第二编考察了作为城市公共行政核心的基本的行政和管理方式：行政法，人力资源管理，预算安排和政府财政，决策和调解冲突，政府问的关系，以及伦理问题。公共机构及其行政单位和立法单位的内部及相互之间都存在这些管理方式。机构的组成和各种依存关系则反映了这些管理方式是如何实施的。

本书第三编的几章集中探讨了地方政府通常所提供的各种服务。具体他说，就是考察了住房管理，经济发展，社区建设，公共安全，文化娱乐业，交通运输，基础设施以及废物处理等。地方政府是提供直接公共服务的一级机构。所以，对公共机构中法律、政治和管理的相互作用的最好说明，是弄清和确定这种相互作用对公共服务的影响。

最后，人们将而且也应该基于地方政府不断提供增进民众生活质量的服务来对它加以评价。政治的目的是促进社会发展，通过那些符合社会长远利益的审慎而合法的“分配准则”使居民及其后代富裕起来(49)。正像斯蒂芬·埃

尔金所哀叹的，除非我们能够提高能力来管理地方的“商业共和国”，否则，公共行政将继续是公司城市的女仆，促成一种完全偏向特殊利益发展的政

治。实质上，分配准则不会被看作是合法的，而且行政城市也不可能成为增加政治社会中民众生活的工具。

注释

①萨姆·巴斯·沃勒在他对费城的最有价值的研究中就这种情况作出了非常清楚的论述，见《私人城市：费城的三个发展时期》，费城，宾夕法尼亚大学出版社 1987 年版，斯蒂夫·埃尔金雄辩地向人们说明了“商业共和国” 的危险在于，它是为发展的政治而不是为广泛的公众利益服务的，见《美国共和国中的城市和政权》，芝加哥，芝加哥大学出版社，1987 年版。就公共行政而言，它要求创造一个实践的政治基础，这个基础可以使公共行政官员发挥作用，使政策的制定者和实施者合法化。参见加里·L.沃姆斯菜等人的

《重建公共行政》，纽伯里·帕克，塞奇出版公司，1989 年版。

②公共行政这个用语有两种完全不同的含义。第一种含义通常称为“公共行政管理”（publicadministration），是指遍及所有政府机构中的公共服务的管理。第二种含义通常称为“公共行政”（PublicAdministration），是指即便不是一种职业也是一种自觉的实践的行政管理。在美国，第二种含义的公共行政出现在改革时期，大概在 1880 年至 1920 年这段时期。现代公共行政的概念就源于改革年代形成的公共行政。本书论述的正是现代城市公共行政的来龙去脉。在许多城市中，公共行政管理还没有被职业化，只有一些选择出来的公共机构由职业化的行政官员来管理一段时期。所以在大多数情况下，人们往往使用“公共行政管理”（publicadminiStration）一词。

③迈克尔·利普斯基：《街头的官僚机构：公共服务中个人的困境》，纽约，拉塞尔·塞奇出版公司 1980 年版。

④戈登·L·克拉克和迈克尔·迪尔：《国家机器：合法性的结构和立场》，波士顿，阿林和埃文出版公司，1984 年版，第 2 页。

⑤参见德怀特·沃尔多：《公共行政的事业：一个总的观点》，诺瓦托，查德勒和夏普出版公司 1980 年版。该书论述了公共行政的来龙去脉。关于职业化及其重新定义的问题，参见劳伦斯·F，凯勒，理查德·格林和加里·L. 沃姆斯勒：《建立公共行政职业的关键时刻》（这是作者提交给美国公共行政协会于 1989 年 4 月在波特兰举行的年会的一篇论文）。

⑥不幸的是，公共行政是作为脱离国家理论的一种实践而兴起的，公共行政的创立者们只相信科学，而不相信政治哲学。结果提出了公共行政的政治作用的问题，批评家们要求公共行政官员应成为技术专家完成当选官员交付的任务，最有效地实施公共政策。现代的公共行政研究之所以提出公共行政的政治作用的问题，是因为大多数研究发现，要严格地限制行政官员的政治作用是不可能的，也是不符合需要的。对公共行政的兴起有刨见性的研究，参见萨姆·哈伯尔：《效率和社会进步：进步时代的科学管理》，芝加哥，芝加哥大学出版社，1964 年版；最近的研究成果，参见理查德·斯蒂尔曼：

《公共行政理论导论》，纽约，圣马丁出版公司，1990 年版。

⑦参见哈伯尔：《效率和社会进步》，詹姆斯·里克雷：《政府的艺术：费城的改革和政治组织》，纽约，国家基金会，1959 年版；马丁·J.斯切尔：

《效率的政治：1800—1920 年美国的市政管理和改革》，加利福尼亚大学伯克利分校出版社 1977 年版；乔恩·C.蒂福德：《没有预示的胜利：1870—1900 美国的市政当局》，巴尔蒂摩，约翰·霍普金斯大学出版社，1984 年版；罗伯特·H.威伯：《商人和改革：进步运动研究》，坎布里奇，哈佛大学出版

社，1962 年版；威伯：《寻求秩序，1877—1920》，纽约，希尔和旺格出版公司，1967 年版。

⑧沃勒：《私人城市：费城的三个发展时期》。

⑨这部分的有些材料来自威廉·安格尔和戴维·C·佩里对城市政治的具体论述，见他们的一篇未发表的论文，《效率的政治：对城市政治发展史的政治经济评论》（得克萨斯大学，1978 年）。也可参见约瑟夫·尤维格斯和劳伦斯·F·凯勒：《美国公共行政的一百年：美国人生活中的公共管理的研究和实践》，载杰克·拉宾，w.巴特里·希尔德雷斯和盖拉德·J.米勒主编的《公共行政手册》，纽约，马塞尔·德克尔出版公司，1989 年版，第 1—

42 页。

⑩有关政治集团和领袖的论述，参见威廉·赖尔登：《但曼尼厅的普伦基特：前参议员但曼尼协会哲学家乔治·华盛顿·普伦基特关于现实政治的演讲集（选自他在纽约县法院的演讲）》，纽约，达顿出版公司，1963 年版；亚历山大·B.卡洛编：《美国的城市领袖：解释性的读本》，纽约，牛津大学出版社，1976 年版；乔尔·A·塔尔：《领袖政治研究：芝加哥的威廉·洛里默》，乌尔巴纳，伊利诺伊大学出版社，1971 年版。

有趣的是，政治领袖是早期工业城市中的几种力量的代理人。从空间上看，城市由于工业的集中发展而变得十分稠密。这样，政治集团由于其地区基础而与早期的工业有着紧密的联系。这种联系尤其表现在政治集团与地方拥有的公司的关系上。当一些企业发展为国家的甚至是国际的大企业时，他们很少注意地方的政治，除非地方的某些问题会影响到他们的收支平衡表。经理人员的出现也引起了地方政治和公司事务之间的联系的中断。经理很快就取代了企业主来管理企业，但他们并不是企业的所有者。他们通常更多关注的是自己的职业而不是社会。对于占有国内和国际市场的公司经理来说，就是介入地方事务，腐败的政治也是没有什么指望的，即使有什么回报也可能会给他们的职业带来不利的影响。所以，以跨国公司为特征的现代资本主义很少去开发社会的基础。唯一例外的是一些公司总部，他们在一些城市中建立了广泛的社会基础。

作为美国工业化早期阶段的地方资本家的代理人，政治领袖在公共行政中是作为一个经纪人起作用的。由于可以得到资本家的慷慨赠与，政治领袖能够十分有效地控制住公共行政和一般的公共事务。19 世纪 80 年代中期，由于许多企业开始走向垄断或者对市场进行控制，使企业结构发生了迅速的变化。这样，领袖模式在许多方面很快就过时了，虽然它在一些早期进行改革的城市中还持续了十几年或更长的时间。俄亥俄州的戴顿市，于 1914 年最先对市政机构采用了议会一市行政官的改革方案。第二章详述了作为政府改革的中心的这个方案。

对美国工业发展最好的论述，可参见阿尔弗雷德·D·钱德勒：《看得见的手：美国企业中的管理革命》，坎布里奇，哈佛大学出版社，1984 年版；也可参见加布里埃尔·科尔科：《保守主义的胜利：1900—1916 年美国历史的重新解释》，芝加哥，四角形书店出版公司，1967 年版。

“过时”并不意味着不再存在。有些城市，如芝加哥在世纪之交就维持了相当时间的领袖模式。在许多城市中，尽管当权政治集团促成了政治领袖的消失，但是政治领域还是非常腐败的。没有政府组织的约束，个人的权力和腐败就会加速地增长。个人的权力可以无限制地膨胀，相比之下，政

治领袖还多少要受到其党派的制约；尚未进行改革的城市特别容易出现个人的武断专权，因为这些城市在它们的政治核心集团消亡之后未能重建它们的政治体制。消亡的政治核心集团曾经建立了政治领袖模式而削弱了政党的力量。

与政治领袖保持私下接触的那些资本家的基本投资都放在城市里

（在没有出现战后郊区膨胀发展的现象以前，大多数的城市投资都集中在市中心）。例如，许多公司都参与到日益扩大的城市公共行政中去（建立供水和消防公司以及建设有轨电车线路等），它们还涉足银行和市政服务设施。当然，不是所有的公司都与政治领袖建立了联系。有些富裕的家庭不关心政治的争论，而另一些富裕的家庭后来即使不是作为政府改革的领导者，也是改革的坚决支持者。有些地方的资本家，如有轨电车公司的老板是最需要地方的法律保护的，因为他们的经营活动必需有地方政府的特许，其运营路线以及收费标准都要受地方政府的控制。参见威伯：《商人和改革》。

梅尔文·霍里：《底特律的改革：哈曾·S·平格雷和城市政治》，纽约，牛津大学出版社，1969 年版；詹姆斯·威因斯坦：《自由国家中的公司理想》，波士顿，培根出版公司，1968 年版。
威因斯坦：《自由国家中的公司理想》；斯切尔：《效率的政治： 1800 年—1920 年美国的市政管理和改革》。
这篇最早的关于美国公共行政的学术文章明确地提出了促使行政与政治分离的可能性和必要性。事实上，威尔逊指出行政能够为任何类型的政治人物服务，因为它反映的是科学而不是政治哲学。参见伍德罗·威尔逊：

《行政研究》，载《政治科学季刊》，1887 年 3 月，第 197—222 页。

威伯：《寻求秩序，1877—1920》以及《商人和改革》；威因斯坦：

《自由国家中的公司理想》。

阿蒙·卡特：《沃思堡明星电讯报》1924 年 12 月 1 日的社论，得到授权使用这一材料。
文官改革可以追溯到 19 世纪 40 年代，当时已经有了文职人员联盟。在改革的年代，行政机构的改革发展势头很快，由于 1883 年通过的彭德尔顿法，这一改革在全国范围内得到推行。多尔曼·伊顿这位纽约律师对于城市的行政机构改革起到了特殊的作用，他在城市改革引起争议之前就向加尔菲尔德总统提交了一份行政机构的研究报告，参见保罗·范里普：《政治一行政的两分法：是概念还是现实？》，载《政治与行政：伍德罗·威尔逊和美国的公共行政》（杰克·拉宾和詹姆斯·鲍曼编），纽约，马塞尔·德克尔出版公司，1984 年版。范里普认为，虽然大多数公共行政学者都把公共行政研究的兴起追溯到伍德罗·威尔逊的这篇有创见的论文，但是伊顿对城市的公共行政的实践有着重大的影响。
在许多实行议会—行政官体制的城市中，有些议会成员是由地区选举出来的。有些城市甚至还单独选举市长。实际上，大多数的议会一行政官体制中都有一个当选的地位较高的人，这在原来的体制中是没有的。国际城市管理协会出版的年鉴就有每个市政当局的资料，并且刊登专门的文章来探索这种市政体制的特征。从 1917 年开始，全国城市联盟就颁布了一个标准城市宪章，赞同议会一行政官制。最近颁布的标准宪章提出要单独选举市长，这个要求第一次被包括在宪章中。参见全国城市联盟：《标准城市宪章》，丹佛，全国城市联盟，1989 年第 7 版。理查德·切尔兹提出了“委员会—行

政官制”，他想把这看作是对盛行的委员会制的一种修正。在许多城市中，议会仍然被叫作是委员会。参见第二章对政府类型的论述，理查德·S.切尔兹：《城市的胜利：一个未完成的革命的故事》，纽约，哈佩尔出版公司， 1952 年版。关于理查德·切尔兹的哲学，可参见约翰，波特·伊斯特：《议会一行政官的政府机构：作为这个机构创立者的理查德·S.切尔兹的政治思想》，北卡罗来纳大学出版社，1965 年版。

许多行政官，特别是早期的行政官对其自身的作用有一种自负的看法。在这些行政官看来，如 1914 年就任的戴顿市的市行政官亨利·怀特，以及在 50 年代和 60 年代当过 10 个城市（最大的城市是辛辛那提）的市行政官C。A，哈勒尔看来，市行政官无疑就是最高行政长官。早在第一次世界大战之前，怀特就在戴顿市推行了许多有创见的社会改革计划，C.A，哈勒尔在每周的“市行政官演讲”的电视节目上就城市的情况进行评论。

由国际市行政官协会（现在叫国际城市管理协会，ICMA）出版的年鉴，将他们开会的记录刊印了出来。他们于 1914 年在俄亥俄州的斯普林菲尔德召开了第一次会议，以后每年召开一次。许多市行政官对他们的作用都抱着相同的看法。他们的会议文件是值得一读的，但是研究人员和大多数市行政官都没有看到这一点。

早期的行政官和后来的研究人员都不把行政官看作是行政长官，前者认为与较易于看得见的行政长官的作用相比，采用议会的不易觉察的管理方式更为保险；后者，特别是政治学研究者则不承认非选举产生的行政长官的合法性。有些研究人员还反对事务性的体制，因为这种体制会把政府机构的外在形式同政策的结果混淆起来。在许多方面，议会一行政官制对公司是极为有利的，因为它“清除”了地方政治的干扰，为城市发展提供了一个可靠的和低廉的基础结构。具有讽刺意味的是，在许多城市，倾向于发展的利益集团的结合转过来又反对这种体制。从长远的经济观点来看，他们更喜欢一个由政治家控制的保守一些的体制，而不愿意切断与政府的私下交易。

除国际城市管理协会每年出版的年鉴之外，还可参见 C，A，哈勒尔和唐纳德·G·威福德：《市行政官和政策的制定》，载《公共行政评论》第 19 期，1948 年，第 101—107 页；劳伦斯·F·凯勒：《市政管理，公共行政和美国的启蒙运动》，载《国际公共行政杂志》第 20 期，1989 年 1 月，第 213

—249 页；阿兰·埃伦霍尔德：《新的市行政官应该是：（1）不引人注目，

（2）匿名的，（3）非政治的，（4）上述三种情况，哪一种也不是——渐渐地，现代市行政官成了经纪人，且公开从事经纪活动，奥斯汀的卡米尔·巴尼特就是这种人的典型》。载《管理》第 3 期，1990 年 9 月，第 41—46 页。凯勒的文章对亨利·怀特有一个简要的生平介绍。

戴维·摩尔根：《美国城市的管理》，加利福尼亚州，布鲁克斯/ 科勒出版公司，1989 年版，第 52 页。
关于城市政治经济发展和政府作用方面有创见的观点，可参见埃尔金的《美国的城市和政权》。我们在注释①中提到，埃尔金是许多研究美国公共行政的现代学者所看重的学者，他感到痛心的是政府的政策往往偏重于企业。他呼吁建立一个更加公平的“商业共和国”，以顾及更普遍的利益。
显然，组织是不会行动的；只是组织内外的人在行动。不管理论上怎么说，组织的行动是有法律的和规范的意义的。有些组织成员被授权代表其组织——也就是说他们能够担负组织的法律责任。

组织在行使其固有的合法权力时，就产生了法律的责任。事实上，一个组织化的社会将公共权力赋予了公共组织。组织在行使其日常权力时就产生了政治的责任问题，权力给组织带来了责任，就像一个具有合法权力的人要承担一个组织的义务一样。

权力的概念要根据依存性来理解，这一概念过后还要涉及。依存性的概念能够帮助我们澄清有关权力的许多纠缠不清的争论。

公共机构是用来说明现存的政府实体的。公共组织则是用来从理论上对政府实体进行考察的。
在大多数情况下，反对官僚体制的运动即使不是虚伪的，至少也是具有讽刺意义的。大多数候选人同他们一生中所反对的官僚体制有着十分紧密的联系。一些人在使用“官僚体制”时很少注意其准确性。例如，吉米·卡特曾是一位训练有素的工程师，他同海曼·里科弗一道工作过，曾成功地与海军的等级制度进行斗争，并认为，压倒一切的权力通常属于公共官僚体制。罗纳德·里根一家在经济萧条时期得到了政府部门的有力支持。显而易见，政府的一些具体计划和部门是好的，但政府总的方面是有问题的，是受官僚体制甚至是一种官僚主义支配的。对官僚体制的有害影响的不同看法，参见查尔斯·古德塞尔：《关于官僚体制的情况》，新泽西州，查塔姆出版公司， 1985 年版。
詹姆士·汤普森：《运转中的组织：行政理论的社会科学基础》，纽约。麦克格拉一希尔出版公司，1967 年版。
劳伦斯·J.彼特：《彼特原则》，纽约，威廉·莫罗出版公司，1969 年版。
按照组织理论，这可以叫做环境对组织构成的决定。参见汤普森：

《运转中的组织：行政理论的社会科学基础》；亨利·明兹伯格：《组织的构成》，普伦蒂斯一霍尔出版公司，1978 年版。

汤普森：《运转中的组织：行政理论的社会科学基础》，尤其是其中的第三章；其概念直接取自威廉·R·迪尔：《环境对管理自治权的影响》，载《行政科学季刊》第 2 期，1958 年，第 409—443 页。
戴维·特鲁曼：《政府的作用：政治利益和公共舆论》，格林伍德出版公司（1981 年版），这是 1951 年版的重印本，书名未变，最早由克洛夫出版公司出版。
关于权力网的观点，可参见劳伦斯·F·凯勒：《公共管理的政治系统：组织网络的透视》，载《行政与社会》第 15 期，1984 年 2 月，第 455

—474 页；卡伦·M，赫尔特和查尔斯·瓦尔科特：《管理公共组织：政治、结构和制度的设计》，布鲁克斯/科勒出版公司，1990 年版。关于地方一级所用的概念，可参见赫尔曼·图克：《城市社区中的组织之间的活动：系统概念的演绎》（阿诺德和卡洛林·罗斯丛书，美国社会学协会，1973 年版）和《现代生活中的组织》，旧金山，乔西—巴斯出版公司 1977 年版；罗纳德·瓦伦，斯特劳·M·罗斯和安·F·伯杰德：《城市改革的结构：稳定和变化中的社区决策组织》，马萨诸塞州，列克辛顿出版公司，1974 年版；罗伯特·J. 华斯特：《城市决策的生态学》，牛津大学出版社，1989 年版；罗伯特·帕鲁西和哈里·R·波特编著：《权力网络：国家、公司和社会的组织者》，纽约，阿尔迪·德·格鲁特出版公司，1989 年版。

对于政府间关系有份量的评论，可参见德尔·S.赖特：《联邦制的

起源、发展和成熟以及政府问的关系：两个世纪以来的辖区和权力》，载杰克·拉宾，w，巴特里·希尔德雷思和杰拉德·J.米勒主编的《公共行政手册》，马塞尔·德克尔出版公司，1989 年版。

在对公共行政这样的公共法律研究中，区分权威和权力是很有用的。权威是正式的和合法的统治能力，权力则是去行使这种权威的实际能力。在城市政治中，权威和权力是大不相同的。
利普斯基：《街头的官僚机构：公共服务中个人的困境》。
工会契约比政策指甫和人事手册制定得更为详细。工会契约对组织和工作程序的详细规定，说明了公共部门和私营部门的管理者对工会组织的敌视。反对意见不是针对工会组织本身，而是针对工会契约的内容，工会契约限制了技术一级现行政府组织的结构和作用。具有讽刺意味的是，对政府的结构和作用的“限制”被看作是对政府雇员的保护。然而，这种限制通常导致政府部门同雇员的离间，因为过分的控制会破坏工作中的合作的和主动的精神。
最早发现公共行政的政治方面的人或许要算保罗·阿普尔比，他是罗斯福当政时期负责农业事务的助理国务卿。他后来成了锡拉丘兹大学马克威尔公民权利学院的院长，这个学院是培养公共行政人员最早的发源地。保罗·阿普尔比：《大民主》，纽约，克洛夫出版公司，1945 年版；《政策与行政》，亚拉巴马大学出版社，1949 年版。最近的有关这方面的论述，可参见詹姆士·Q，威尔逊：《官僚体制：政府部门做了什么以及为什么要做》，纽约，基础图书公司，1989 年版。

注意“发现”的科学含义并不是指研究者何时知道某一事实，而是指研究者将自己知道的情况发表出来。其实，大多数公共行政的研究者和实践者从一开始就知道了政治和行政的紧密联系，但只有发表出来，才能算是科学的知识。

霍桑的实验有一个惊人的发现，那就是不管条件如何困难，工人们按照不变的常规办事就可以提高产量，参见弗里兹·J 罗斯里伯格：《管理与工人：对西部电气公司研究计划的论述》，哈佛大学出版社，1939 年版。关于这个研究有许多发表的东西，在 30 年代和 40 年代，许多社会学家和企业管理者在哈佛大学教授阿莫斯·劳伦斯的影响下开展这项研究。关于抽象的研究成果，参见理查德·班迪克斯：《企业中的工作和权威》，加利福尼亚大学伯克利分校出版社，1974 年版。对于工人生活状况的最早的研究可见马克思和恩格斯的论述。

在公共行政中，研究强调了服务对象的困境而很少注意工作人员的困境。参见丹尼尔·卡兹等人的《官僚体制的遭遇：关于政府服务评价的初步研究》，社会研究所，1975 年版；拉尔夫·哈默尔：《官僚体制的经验》，纽约，圣马丁出版公司，1977 年版。

凯勒：《市政管理，公共行政和美国的启蒙运动》。
菲利普·塞尔里克：《从社会学角度看行政中的领导》，纽约，哈佩尔出版公司，1957 年版；该书由加利福尼亚大学出版社于 1984 年重印，并由托姆·彼特斯写了一个导言。彼特斯与别人合著了《在无序中寻求卓越与成功》，这两本书强调了在成功的私营部门的管理中的价值观作用。
迪尔：《环境对管理自治权的影响》以及汤普森的《运转中的组织》。
莱洛依·哈洛：《没有恐惧也没有赞许：一个市行政官的漫长历程》，

布林厄姆·扬大学出版社 1977 年版。（这是作者写的关于自己担任市行政官经历的一本传记）。作者论述了他在投标竞争以取得为市政厅供纸的合同时所遇到的政治问题。一位在社区举足轻重的政府供应商是不愿意同社区外的供应商进行竞争的。

在现代的城市政治中，许多问题都要由合同来解决。具有讽刺意义的是，代议制政治的出现——即每个集团都有成员参加议会——有时造成政治组织因争合同和特许权等而分散化，从而形成不同的受宠团体。虽然这使人想起政治组织曾靠公共特许权和合约来维护自身，但这种分散化仍是不可理解的，因为它缺乏政治组织应具有的政党和少数民族成员的结构基础。偶尔，政治组织的作用也是集中的，且往往集中在某个人身上，他就成了一个强有力的和专断的人。

迪尔：《作为一种影响的环境》；汤普森：《运转中的组织》。迪尔和汤普森只论述了私营部门的问题而没有论及政府雇员，也没有将政府雇员同民众区别开来。参见劳伦斯·F，凯勒和保罗·阿尔塞拉斯：《管理的策略与领导：作为一种决定因素的环境策略》（这篇尚未发表的论文是作者为1988 年 4 月在波特兰举行的美国公共行政协会年会准备的）。
罗伯特·A·卡洛：《权力的经纪人：罗伯特·摩西和纽约的衰落》，纽约，克洛夫出版公司，1975 年版。
那些想保护其属地权力的人经常反对州政府和联邦政府对地方事务的干涉。这种反对意见有一些政治上的花言巧语，而且即使没有腐败也有一种政治上的偏见。因为地方官员不报告其非法收入，联邦政府可以按税收法规对其起诉。

有些人，常常以行政官员和议会成员的地区选举为借口来反对议会一行政官的政府体制。在许多情况下，争论的关键在于使一个受过适当教育的人不要实施一种通常会掩盖自己属区腐败现象的行政管理。由选区产生的行政官员和议员可能比普选产生的议会和任命的行政长官更易于造成一种权力从属关系。

减税将在若干年内减少财产税。近年来许多城市商业区的发展就因减税或因减少开发商财产税的负担而得到了资金。
参见埃尔金：《美国的城市和政权》，该书详细分析了城市的政治经济以及这种发展的倾向性。他说明了达拉斯的情况，论述了政治系统是如何影响政府的。
经济的发展，尤其是能够带来就业机会和增加收入的经济发展，增加了行政系统对于私人城市中公司利益集团的依赖性。
戴维·伊斯顿强调了政治制度在一个政治社会中的重要作用，他把这种作用叫做“分配价值”；也就是说政治制度决定了什么目标是重要的，从而以社会的名义去追求这一目标。戴维·伊斯顿：《政治分析的系统》，新泽西州，普伦蒂斯一霍尔出版公司，1965 年版。

建议阅读书目

①罗伯特·卡洛：《权力的经纪人：罗伯特·摩西和纽约的衰落》，纽约，克洛夫出版公司，1975 年版。

②艾尔弗雷德·D.小钱德勒：《看得见的手：美国企业中的管理革命》，坎布里奇，哈佛大学出版社，1984 年版。

③戈登·克拉克和迈克尔·迪尔：《国家机器：合法性的结构和立场》，

波士顿，阿林和埃尔文出版公司，1984 年版。

④斯蒂芬·埃尔金：《美国的城市和政权》，芝加哥，芝加哥大学出版社，N87 年版。

⑤查尔斯·古德塞尔：《关于官僚体制的情况》，新泽西州，查塔姆出版公司，1985 年版。

⑥萨姆·哈伯尔：《效率和社会进步：进步时代的科学管理》，芝加哥，芝加哥大学出版社，1964 年版。

⑦莱洛依·哈洛：《没有恐惧也没有赞许：一个市行政官的漫长历程》，犹他州，布林厄姆·扬大学出版社，1977 年版。

⑧卡伦·赫尔特和查尔斯·瓦尔科特：《管理公共组织：政治、结构和制度的设计》，布鲁克斯/科勒出版公司，1990 年版。

⑨简·杰克斯：《美国大城市的生死存亡》，纽约，兰登书屋，1961 年版；《城市经济》，纽约，兰登书屋，1969 年版。

⑩迈克尔·利普斯基：《街头的官僚机构：公共服务中个人的困境》，纽约，拉塞尔·塞奇出版公司，1980 年版。

戴维·摩尔根：《管理城市化的美国》，加利福尼亚州，布鲁克斯/ 科尔出版公司，1989 年版。
刘易斯·芒福德：《历史中的城市》，纽约，哈夸特·布拉斯和沃尔德出版公司，1961 年版。
威廉·赖尔登：《但曼厅的普伦基特》，纽约，达顿出版公司，1963 年版。
菲利普·塞尔兹尼克：《行政中的领导》，纽约，哈伯出版公司， 1957 年版。
詹姆士·汤普森：《运转中的组织：行政理论的社会科学基础》，纽约，麦克格拉一希尔出版公司，1967 年版。
加里·万姆斯利等人：《重建公共行政》，加利福尼亚州，塞奇出版公司，1989 年版。
萨姆·巴斯·沃勒：《私人城市：费城的三个发展时期》，费城，宾夕法尼亚大学出版社，1987 年版。
詹姆士·温斯但：《自由国家中的公司理想》，波士顿，培根出版公司，1968 年版。
罗伯特·威伯：《寻求秩序：1877—1920》，纽约，希尔和旺格出版公