第二章 政府的结构

劳伦斯·F.凯勒戴维·C.佩里

地方政府的分化和激增

借用《洛杉矶时报》报头上的一句话，凡属国家内政的理论、政策和法律“都聚台在地方一级政府”。美国地方政府的组织是统治的脚手架，是地方公共机构及其行政管理的制度形态和基础①。所以，要更好地确定地方公共管理的地位，清楚地阐述这些政府组织并了解其各种形态是很重要的。所有这一切都发生在高度分化和差异很大的大城市地区，都是各种力量”聚合在地方一级政府”所产生的结果。

地方政府组织当然不是一夜之间冒出来的。它们经历了二个发展过程， 是对自己所处环境，即对私人城市中社会经济变化的政治反应的产物。社会结构的改革，人口的变动和财政的危机，都是环境变化的例子，反过来它们又引起地方政府的重大转变。政府组织是自己所处环境的产物，公共机构又是由这些政府组织所派生的。正如第一章所详细论述的，这些公共机构深受自己工作环境的影响。所以，一旦建立起来，公共机构往往就会成为环境本身的一个组成部分，成为城市及其环境管理的关卡和适当的调节装置。

从空间和人口分布来看，如果说美国的 19 世纪是一个城市化的世纪，那

么美国的 20 世纪则是一个市郊化的世纪。在 1910 年至 1980 年间，城市和市郊人口从占总人口的三分之一多一点（36％〕增长到近四分之三（73％，见表 2.1）。第二次世界大战之后，人口的地区分布发生了变化，大多数市中心的人口减少，市郊人口增加。现在，绝大多数的美国人都住在市郊，使市中心人口比例大大减少。人口的上述社会的和地区方面的变化，从根本上影响了地方政府的结构，定位以及职能的变化。