表 16.2 关于处置固体废物的联邦法律

1《1969 年的全国环境政策条例》

2《清洁空气法》

3《联邦水污染控制法》

4《1976 年的资源保护和回收条例》

5《有毒物质控制法》

6《联邦杀虫剂法》

7《全面的环境应对措施》

8《1986 年的特别基金的改进和重新审订法》

不管有多少废物可以重复利用或焚烧，垃圾掩埋场依然是处理灰烬、废水处理后的污物及有害物质所必不可少的。这意味着必须确定用于垃圾掩埋场的土地。关于确定掩埋场场址的规章制度同样也是很复杂的。这不仅涉及实地选址，而且涉及操作计划、地下水监测、场地关闭，以及关闭后 30 年内监控场地的费用等。技术规章可以使场地的确定工作较易于处理。如果严格地作了工程方面和地质方面的研究，且有符合规章的场地，那么潜在的垃圾掩埋场址就确定了。然而，场地的确定又具有政治性，这是管理方面最令人担心的事情，不知它什么时候会出现问题。

市民参与全部选址过程的讨论，业已证明是取得成功必不可少的环节。垃圾掩埋场选址是这样，所有处置废物的设施建设也是这样。比如，废物回收设施、废物转换站、废物变能源的设备以及焚化器等。市民对废物运输量的增加、对噪声、臭气，以及对居民区优雅程度的全面下降等都很关心，这些因素会使房产的价值减低。成功处理选址问题的例子见实例 16.1。

关于有害废物的处置是有特别法律的。令人遗憾的是，一个时期以来， 关于有害的定义是常常改变的。掩埋废物时，可能并不认为它们是有害的、危险的，但将来如果出了问题，则可能要废物管理人员对此负责。而且，即使在处置废物时地方政府并不拥有掩埋场，也可能要管理人员对处置负责。实例 16.2 就是法庭对一个城市固体废物处置设施业主的法律责任进行裁决的一个例子。

关于固体废物处置的另一个法律问题是越过州界输出废物。新泽西州的固体废物有 55％输出到其他州。中西部一些州由于索要的倾倒费较低，因而成了东海岸一些州的废物的纯输入地。倾倒费是把固体废物从运载车上倒入掩埋场的每吨的费用。废物承运公司发现把废物运到其他州的费用比在附近倾倒要便宜。有些州拟禁止输入废物，然而，涉及州际商业委员会的种种问题尚未预料到。如果一个州农村地区私人经营的垃圾掩埋场坚持低倾倒费以吸引固体废物来此处置，那么当地的管理人员对此恐怕也没有什么办法。只有州的规章和规划安排才能控制废物的输入问题。

人力资源的管理

执行像固体废物处置这样一些公益职能的部门与其他地方政府部门不同，它得使用各种人员。在一天当中，管理人员要同垃圾采集人员、土木工程人员乃至公共行政人员打交道。这些人的能力、造诣、文化、种族背景， 以及服务方向都各不相同。要管理得好，就需要具备既能满足非熟练工人又能满足有高度技能人员需求的敏感性和灵活性。

一个管理人员如何有效地管理这样一个有各类人员的团体呢？一个办法就是采用“到处走动管理法”。一个愿意走出市政厅、且到现场走动的管理人员是在向工作人员表明，他或她对他们正在从事的事情是感兴趣的。因为是在现场，所以管理人员能较快地处理工作中出现的问题，当场做出决定可以绕开市政当局的官僚主义而使问题得到解决，而且还有助于改进管理人员与工作人员之间的关系。一个大城市的公用事业的主任，在其上任后的第二个月就视察了抽水和输送总站。现场主管及其助手在看到这位主任时不禁大

吃一惊，因为在总站营运的 38 年中还没有一位主任来视察过。他们感到很高兴，因为主任对他们的工作感兴趣，作为回报，他们工作的效率更高了，也更尽职了。

对各个个人及其工作表示关心既可调动熟练工人也可调动非熟练工人的积极性，其他可调动工作人员积极性的办法当然还有金钱和利益，但使他们感到自豪的现代化设备和工具也能调动积极性。对固体废物处置的雇员来说，有某些独特的、潜在的“好处”是必须正式提出来的。比如，能否允许雇员从固体废物拣取某些有用的东西？这个东西是另一个市民扔掉的，算不算偷？当一个雇员收集了大量废铜，卖了并把钱据力己有，行不行，这个钱应交回市政当局吗？这都是应当提出并与处置废物的工人进行协商的道德

问题。

另一个普遍存在的问题，是下班后个人使用汽车保养设备（如水平升降机）。如果雇员用这些设备或工具谋取个人利益，这当然是有问题的。然而， 检查起来，这又可能是一笔合理的额外报酬。如果公众反对雇员个人使用公共设备这一点成了媒介事件，那么这种“好处”就是管理上的一个问题了。尤其是在成立了工会的场地，当让雇员在一定期限内享受这种好处（不管有没有在台约上写明）时，这就成了一种实在的、可理解的好处了。然而，由于地方政府实行低薪，公众又具有税收意识，因而关于这种好处的争论也可能具有爆炸性。实例 16.3 就描述了滥用其中一项好处的情况。

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0367_1.bmp}现场办公能使地方政府部门实施成功的管理，它既可使问题得到很快的解决，又有助于改进劳资关系。

1990，珍妮特·森特里

固体废物管理人员要同某些受过高等教育的雇员、专家以及市民打交道。通常，管理人员要同工程师，同水、空气和土壤方面的技术专家，同环境专家、律师、会计，乃至同州和联邦的政府官员往来和沟通。同上述这些人保持良好的工作关系，是对管理人员的沟通、规划、协商能力、授权范围、解决冲突的技巧及其耐心的一种考验。在大多数情况下，薪水、工时和工作条件并不是唯一的促动因素。但薪水、工时或工作条件毕竟是重要的，因为这方面的任何看得见的差异都会成为影响服务的消极因素。比如，在公用事业部门，要按时计酬的雇员加班铲雪或处理其他自然灾害的后果是不会有问题的。因为他们能得到高于在户内工作的工程师的工资。这一差异可能会对工程技术人员的士气产生不利的影响。激励雇员是一项重要的管理职责。公共机构正着手使用诸如质量小组、工作改进讨论会、操作评定以及工作组等私人行业发展起来的激励措施。下面就是公共管理方面的一些管理原则：

·沟通，沟通，再沟通：沟通意味着倾听；要让雇员们看得到并让其发表意见；要经常视察工作场所并倾听意见；要在工作场所会见雇员并倾听其呼声。

·要制定机构、部门、工段和班组的使命、宗旨、目标和具体任务，要把这些写下来，并让每一个雇员都知道。

·把雇员视为成人。

·建立各种队组：像足球组织一样。一个成功的组织内部要有各种队组。进攻的队组有前锋、接球员、带球跑的队员和其他专门角色。防守的队组有后卫、离争球线 1—4 码的队员、边锋、截堵队员以及其他专门角色。甚至要

有特长的队组。同样，公共机构也可以建立各种队组——基础工作组、专家组、技术员组等等。用任务和领导把各个队组联在一起。

·让最低的负责一级去做出决定。由于制定并让各队组都知道机构的使命、宗旨和目标，以及让他们都参与计划和方案的制定，所以各项决定都会在信息最多的地方做出。20 世纪 90 年代将需要某种新的或修订的人力资源管理计划。具体他说，就是需要承认劳动大军中的妇女和少数民族的人数越来越多这一现实。单亲家庭日益增多以及相应的保育需要，要求有灵活的工作安排。对读、写有问题的雇员进行补习培训也成了不可避免的事。一直存在的麻醉剂、酒精以及把家庭问题带到工作中来等都会使工人的生产能力受到影响。这些问题对一个管理人员来说也许并不熟悉，但他起码要了解可供使用的当地人力资源的情况。此外，对管理人员来说同样重要的是要前瞻性地处理好雇员中存在的人员多样化问题，其办法是了解不同文化和宗教团体的“各不相同”的风俗习惯。

随着可供使用的劳动力的减少，管理人员设法提高机构现有雇员的技术水平和管理能力是很重要的。具有研究生学位的雇员，在政府机关、公用事业管理机关以及商业部门是比较理想的，而在某些机构，这一学位是担任最高层管理人员的最低标准。对继续教育的需求将增加，因为废水、淡水处理厂的技术员、固体废物处置的技术员、设备技工以及商业运输工具操作人员等要维持其技术执照，就需要听一定数量的课程。同样，工程师、建筑师以及设计人员要维持其专业注册的资格，也需要接受继续教育，今后的各个部门均需支持上述继续教育活动。

种种不同的部门也许意味着要根据工会合同或多边工会合同对某些雇员加以保护，而其他一些雇员则不在此列。两个组织之间的人与人的关系基本是相同的，但管理人员提出据以改变或解决冲突的方法则可能不同。工会的保护要确保人身攻击的东西不能影响用人决定（而且管理人员不得使用亲信）。然而，这种情况可能限制新的报酬制度的实施，因为它减少了管理人员可用以提高个体雇员工作满意度的选择自由。

为固体废物处置筹款和做预算

为固体废物处置筹集资金和制订预算的工作取决于有关废物处置设施的市场研究。处置设施既可以作为可生成企业资金的公用事业来经营，也可以作为依靠普通基金运转的一般市政部门来管理。

在作为公用事业经营的废物处置设施中，经理起企业家的作用。目的是经营一项至少有利可图或赚钱的业务。然后再把获得的利润用于设备的投资或补贴地方政府的其他获利较少的公用事业。从理论上说，作为公用事业经营的废物处置场是根据其日常业务来制订经营策略的，因为它是按照私营企业模式进行管理的。它收取的费用是由垃圾承运者支付的（根据每一周期运载的卡车数或体积计算），以及由普通基金作为直接的用户费转来或作为津贴拨来的。两种情况中的任何一种，最终都是由市民来支付这笔费用，经理则负责完成预期的收入。

当废物处置设施是作为向一般市民提供服务的公共部门时，它运营的经费则来之普通基金。对不具公民身份的人、商业实体和工业企业处置废物的收费通常不同于一般市民。在有些地方开办的垃圾掩埋场，任何市民都可以免费处置有毒或无毒的废物。但随着州政府对废物处置过间权的减少和禁止用坑掩埋庭院废物、轮胎和家庭有害废物，上述做法可能要中止实施。

如果地方政府采用私营的垃圾掩埋场或其他私营处置设施，则通常有一个检查合同是否得到遵守的问题。由于固体废物的收集和处置有类似这样的健康和安全问题，因而管理人员会感到自己处于不利的地位，即如果地方政府不能提出替代的处置选择办法，则他们可能成为承包者的人质。对地方政府来说，关键是设法预先确保以这样一种方式来签订合同，即管理人员可以检查合同规定是否得到遵守，而且如果发现有违约情况可终止现存合同而无需支付罚金。

佛罗里达州基韦斯特市同一家私营的废物变能源的厂家签订了一份合同，由该厂负责焚化全市的可燃固体废物。垃圾掩埋场过去只用来掩埋该厂焚化废物后产生的灰烬。合同规定基韦斯特市将提供一定数量的固体废物供该厂发电。然而，合同中没有关于将生产多少能源的规定，也没有为焚化炉确定有效标准的条款。合同中规定市政部门提供一定数量垃圾的责任是难以实现的，因为市民们期盼全市在废物回收方面作出努力，而这无疑会减少全市废物来源，并最终使市政部门损失履行合同的费用。管理部门应认真检查合同，使其对各方均有利，这一点在危急关头，比如在固体废物处置遇到危机的情况下，是十分重要的。

固体废物处置设施的建造成本可以通过普通责任债券、工业发展债券来筹集，如该设施属公用事业，则通过普通收益债券来筹集。不管这种设施是私营垃圾掩埋场还是其他公有的废物处置厂，都可使用上述筹资途径。

通过 4R 和 2B 的方法来管理废物处置

管理一项综合的固体废物处置方案的常用方法，是按照固体废物管理规划的等级步骤实施的，这些步骤是：

·重复使用（Reuse）

·减少废物（Reduction）

·回收利用（Recyling）

·资源恢复（Resourcerecovery）

·焚烧（Burning）

·掩埋（Burying）

上述等级步骤是依据美国环境保护局在其《行动日程》中提出的应履行的职责所确定的。头几步采取的是合作生产模式，要求市民改变生活习惯， 而后几步则涉及政府或私营部门提供的服务。这一等级步骤显然认为宁可减少固体废物的数量，也不处理收集的垃圾。

重复使用的定义是“以同样的形式和同样的目的不止一次地使用产品”。

⑥它鼓励市民使用能反复使用而不必扔掉的容器，比如用奶瓶而不用一次性的软奶袋，用金属的瓶罐而不用塑料的一次性的包装物。政府可以通过征税， 如采用对容器征收押金的瓶子票据，来促进人们养成“重复使用”的习惯。瓶子退回商店时，押金退还顾客，然后把还回的瓶子送到生产厂家进行消毒和重新装满待售的东西。

“减少（减少废物来源或减少废物）——包括产品和包装在内的必需品的设计、制造、收购和反复使用等环节都应简化，其目的是把产生的废物量或毒性减少到最低限度。可通过重新设计产品或者改变消费、使用和生产垃圾的社会方式，来减少废物。”⑦

减少废物要相应地改变人们对诸如包装之类的习惯观念。使用可用生物分解的包装将减少废物来源，而继续使用不可分解的包装则会增加废物源。

解决这一问题的办法涉及消费者希望快餐所要保持的温度。塑胶容器使食品保热的时间长于纸制容器。另一个减少废物的例子是婴儿棉制尿布。虽然基本废物量是一样的，但不能再把占废物源 2％的塑料尿布加进废物中去。

回收利用的定义是“把原要扔弃的物品收集起来，进行回收恢复并重复使用的过程。”⑧美国环境保护局曾提出到 1992 年全国回收利用的目标要占整个废物的 25％。许多州也制定了从回收利用 15％到 60％的目标，并实施其他支持回收利用的方案。表 16.3 所列的是 30 个州的各种回收利用方案。任何一个社区都要对下述领域的目标作出评价：

·废物的数量及构成

·市场采用价值

·市民的兴趣

·行政管理组织及传统⑨