第三章 法律与城市

劳伦斯·F.凯勒 阿兰·C.成斯特恩

州政府与地方政府的关系 普遍的准则：州政府的控制

地方政府通常被看作是州政府的“政治分支”。这也就是说，地方政府只具有州政府通过“授权立法”而授予的那些权力，地方政府的存在、类型及其性质都受到州政府的控制。而且，直到最近，连地方政府得到的那些权力也要经过州议会的严格解释，以保证地方政府不会超出其绝对必需的权力范围，从而实现授权立法的目标①。

州政府的控制可以施行于各种类型的地方政府，包括市、县、镇、特区和公共管理部门。州政府对于地方政府的控制范围，是由州立法机关通过一些法规或宪法条款而产生的，也是联邦宪法所要求的②。

“地方自治”宪章：地方政府的控制

在美国有 40 多个州，其地方政府能够凭借州宪法中的“地方自治”条款， 在很大程度上自行决定其事务。地方自治条款使得地方政府有了自治权，州立法机关允许地方政府独立行使自己的权力而不再需要州的授权立法。各州宪法中的地方自治条款有两种类型。第一种是州宪法中的自动生效条款，它将地方自治权力授予一些特殊的自治市。第二种是州宪法仅仅给地方自治权力以一种立法的承诺，还需要州立法机关采取行动，地方政府才能得到自治权③。

地方政府获得地方自治的一个基本步骤，就是起草和制定一个地方自治宪章，从法律上来规定地方自治市的组织结构、管理方法和权力范围。在有些州，州宪法或州法规具体说明了地方自治宪章所包含的基本内容。但是， 近来的发展趋势是让地方政府从一些可以接受的地方自治宪章条款中进行选择④。

一个地方自治宪章的确立，并不意味着地方政府就可以完全不受州政府的控制。首先，州议会可以决定地方政府所拥有的地方自治权力的范围。因为授予地方自治权力的首要目的是让地方政府自己处理地方上的事务。然而，特殊的问题是地方上的事（可根据地方自治宪章处理）还是州范围的事

（应由州立法来解决），仍要由州议会来决定。其次，尽管有些地方自治条款规定地方政府对一般性的事务有立法权，但当地方法规同涉及到州利益的州法律发生冲突时，最后要以州法律为准⑤。

警察权力与地方自治权

警察权力是指政府为保护公众的健康、安全和福利而对个人、企业、非盈利团体的活动和财产进行限制、管制甚而禁止的权力。在我们的政府组织中，警察权力是由州政府授予的。地方政府仅有的那些警察权力一般是通过“授权立法”得到的，或者是通过地方自治权而得到的。正如我们前面所提到的，州议会将决定一个地万自治市是否可以根据其治安权力来制定同州的一般警察权力法规相冲突的法律。警察权力的运用包括签发许可证，限制诸如律师和医生等职业，执行像国家安全法、环境保护法和卫生法等工商企业管理条例。

联邦与地方的关系

地方政府主要由州政府而不是由联邦政府来领导。然而，美国宪法及联邦制对地方政府的权力可以进行约束。首先，地方政府作为州的政治分支， 是不能违反联邦宪法中适用于州政府的那些法律条文的。这些条文有的是直接规定的，有的包含在第十四修正案的法律正当程序和平等保护条款中。其

次，地方和州政府的立法或执法活动可以根据美国宪法的最高条款加以禁止。最高条款规定，美国国会在立法或制定规章的问题上有“优先权”。这个优先权表现在国会通过议案来防止州政府和地方政府的行为，也表现在国会对地方议会在立法上的先占权。因为联邦立法方案具有普遍性，或者说联邦利益是占主导地位的。再次，联邦政府要求地方政府遵守联邦法律的各项要求，从而达到控制地方政府的目的。最后，联邦政府可以拿出一些联邦经费预算资助地方政府实现联邦的一些标准，由此而把握住地方政府⑥。

地方政府的类型

当我们谈及地方政府时，我们通常是指在地方上执行一般政府权力的政治单位。这些地方的一般目的的政府单位包括市和县，在有些州还有镇或乡

⑦。一般目的的地方政府能够提供多种政府服务，比如治安、消防、经营公共交通、供水和污水处理等公用事业；建立和经营卫生和娱乐设施；管理地方法院和监狱系统。

除了这种一般目的的政府机构外，还有许多特殊的政府单位，其职能和权力都是有限的⑧。这些政府单位包括学校区；只有一个职能，如供水和污水回收处理的“特区”；以及对高速公路、机场和公益住房等公共设施进行管理的“公共管理部门”。

自治市

自治市或者准确他说市自治体，是最具广泛权力的地方政府单位。正如市自治体这个名词所表明的，它能行使的权力既有公共性的也有私人性的。当它借助分区布局来调整土地的使用或者通过其法院系统来处罚交通犯规时，它显然是作为一个公共实体在发挥作用。但是，当它去经营公共交通系统或体育场时，它又表现得如同一个私人企业。

法院曾经仔细地区分过市自治体的“政府”（公共）职能和“业主”（私人）职能。划分这两种职能的目的主要在于避免政府的豁免权所带来的严重后果；因为豁免权规定，政府可以不因玩忽职守而遭到起诉。由于划分了这两种职能，法院就可以依据业主行为所造成的人身伤害或财产损失，按玩忽职守罪向市政当局进行起诉。然而近年来，由于政府豁免权的滥用，法院在涉及玩忽职守诉讼案时往往不再要求这种划分，尽管这种划分在一些情况下仍然是很重要的⑨。

（1）自治市的体制及其权力。自治市可以采取几种不同的体制，最常见的有城市自治体、城镇自治体或者材自治体，这些都是由州法律听规定的。在一般的州里面，城市自治体的人口和面积都是居第一位的，城镇自治体或者村自治体的人口和面积就要小得多。这种行政分级是很重要的，因为它通常可以决定一些市政管理委员会的性质；当然，这种行政分级是可以改变的。它可能随着人口的增加或减少而发主变化。

正如我们前面所提及的，在所有的地方政府中，自治市的权限和职能是最大的。一般的城市或城镇可以为市民提供极为广泛的服务，可以履行政府的许多职能。最大城市提供的市政服务堪与州政府相匹敌，例如开办市立大学或医疗中心，或者为穷人和老年人提供住房。

县

从历史上看，县的作用主要在于执行州政府的计划⑩。但近年来，许多县已增加了通常与自治市相关的职能。今天，许多县不仅提供传统的服务， 诸如档案的收集和管理（县公署）以及公路保养，而且还在教育、交通和健

康卫生服务方面日益发挥重要的作用。对土地的使用，县也负有重要的管理职责；在那些尚未组成自治体的地区，县对土地的规划和划分还保持着管辖权。

镇和乡

在新英格兰、大西洋沿岸中部以及中西部各州，镇和乡这类地方政府单位是很重要的。但是在这些州，镇和乡的权限是不相同的。例如在纽约州， 镇的权力相对比较大，它有一定的立法权并且可以向县下面所有尚不具有法人资格的地区提供大多数服务。相反，在许多中西部的州，乡只有很小的权力，诸如道路保养和治安保卫，而没有立法权(11)。

特区和公共管理部门特区

特区（不包括学校区）是发展得最快的一种地方政府形式。自 1942 年以来，它的数量已经增长了 3 倍，现在已占所有地方政府机构总数的 35％(12)。建立特区的程序是由州法规条款来规定的，因此州和州之间各有不同。但是， 各州的法规一般都规定了若干建立特区的途径，包括由州立法机关确认，由申请地区的选民直接选举，或由一个或多个地方政府的管理委员会投票认可。特区一般由委员会来管理；这个委员会的人员来自这个区的居民；他们或者通过选举，或者通过任命而进入委员会。而就任命的委员会而言，它也会包括其他地方政府单位的当选官员(13)。

特区的流行有以下几个原因：它们可代替市政公司成为应付日益增长的公甲事业需要的机构；它们可以根据提供服务的需要来确定自己的管辖范围；它们是独立的财政实体，能征收使用费或特别受益费而不用依赖于税收或市政债券为其服务提供资金(14)。这后一个原因尤为重要，因为将特区作为一个机构，就是为了避免州政府对市政债务或税收施加限制(15)。

对建立特区持批评态度的人认为，特区的激增造成了政府的内在分裂。这种分裂使得政府的管理更为困难，因为许多政府单位必须协调起来才能完成一项既定的决策。这种分裂也会导致公民对政府的不满，因为他们越来越不清楚已有的服务该由政府的哪个部门负责(16)。

公共管理部门

同特区一样，公共管理部门的权限职能也有限，但在一些方面，同特区是有差异的。首先，大多数公共管理部门的设立，是出于建设和管理公共设施的需要。公共管理部门通过发行债券为公共设施筹集建设资金，然后用公路机场使用费的收入来偿还债券。其次，特区通常有明确的边界，只为辖区内的人服务，而公共管理部门没有很确定的边界，它通常越过两个或两个以上州的边界。最后，公共管理部门往往是一个专设的实体，没有什么立法权， 其工作受设置它们的政府单位的严格控制(17)。

人们批评公共管理部门导致了地方政府权力的分散化；它下属的委员会得到了太多的权力和资金，因而削弱了公民对政府官员的监督和约束。尽管有这些批评，公共管理部门的数量还在继续增加，因为它有其内在的灵活性， 能够从非税收来源中增加收入(18)。

行政法与地方政府的作用

本章的第一部分围绕地方政府的机构，考察了地方政府的法律背景。机构问题确实重要，因为它是一个参数或是衡量政府作用的一个因数；也就是说，争论的问题越棘手，机构的作用就越重要，因为人们在混乱无序的时候

要“求助于”合法的权力。除机构问题外，地方管理的法律依据也规定了政府的作用。总的来说，州政府对地方机构及其程序的控制是很明显的。

行政城市的兴起

在第一章，我们曾提到美国城市如何从一个“政治城市”演变成一个“行政城市”。这个变化的重大意义在于作为政治核心的政府活动，现在更多是由行政程序来决定的，而不是由传统的政治程序或者由政治和行政的联合体来决定的。例如，准许某个公司建造一个垃圾场来堆放无毒的废弃物，可由市行政官提出建议，市议会批准通过。在大多数的州里面，有时在市行政官和市议会做出决定之前，有关的法令法规要求听取公众的意见。即使是在听取公众意见并得到认可之后，公民或团体或利益集团也可提出诉讼来阻止政府的行动。

地方政府的运作程序当然受法律环境的影响。地方政府的法律环境反映了其他政府单位，特别是州政府的态度。

下面，我们将考察州政府对地方政府运作程序所规定的一些较典型的法律要求。应当记往，在许多政策领域，州政府和联邦政府都可以把政策和法律程序委托给地方政府，但有时州政府和联邦政府的要求是互相冲突的(19)。行政城市中的政治活动及管理不是一件简单的事情。

行政法的核心

奇怪的是，推行市民参与管理和行政法改革通常是沿着不同的轨道进行的。在遍及全国的反对越战的运动之后，集中在城市进行的市民参与管理已平静下来了。行政法改革是从国家一级开始的，主要是针对行政国家的膨胀， 后来又扩展到各个州政府，因为它们在肯尼迪和约翰逊的联祁制下也不断扩大了。

越来越多的市民参与管理和行政法改革是两个有意义的事件，它们促进了美国城市由“政 治城市”向“行政城市”的转变。

1990 年，珍尼特·森特里

在某种程度上，对行政程序的关注是对“新政”的实质及其作用的抗议。保守的政治家和律师结成联盟来反对罗斯福，他们提出要对行政程序进行控制。事实上，罗斯福否决了国会最初提出的关于控制行政程序的议案。他任命了一个由司法部长任主席的委员会来调查政府的行政程序，并且颁布了一些重大的改革措施。然而，当初对司法部长的报告提出异议的三个人，后来都成了当代联邦和各州的行政诉讼条例的先躯。

联邦行政程序法（APA）是在 1946 年由国会几乎一致通过的。这个法案随后也有一些重要的修正，关于完全开放政府资料和机密的修正案引起了相当的争议。事实上，正反两方面的观点还在继续交锋。相反，推行市民参与管理的运动在地方上兴起较晚，而且没有什么积极的成果。无论怎么说—— 一个使行政程序规范化，一个促进市民参与管理——这两个运动都有着相同的法律意义，那就是增加了美国城市管理的法律监督。

行政法的问题

1. 情报自由。给地方管理带来直接后果的行政法的两个主要问题，就是情报自由和公开会议（所谓的阳光条款）。对地方政府而言，联邦和州试图疏通和规范行政程序的努力，同这两个问题相比只是次要的。

由于反对越南战争的运动，民众对于接触“政府”情报的要求达到了最

高点。许多人怀疑政府即使不是歪曲也是故意隐瞒只有它能够收集，或不花什么大的代价就可收集到的真相材料。新闻媒介鲜明的公开性（经常在美国人的起居室里广播一些骇人听闻的细节）与政府的秘密行为之间存在的反差，无疑也促使人们对接近情报的关注。

环境保护运动也对情报自由提出了要求。让环境保护主义者吃惊的是， 商业活动隐瞒的那些有害人类身体健康和安宁的商品情况，似乎得到政府的保护。其实，环境保护运动能够建立在一种反政府的哲学之上，这种哲学植根于美国的生活(20)。最近，人们对国内收入暑的权力和运作，尤其是对国内收入署对待纳税人的方式也感到同样的不安。许多改革者所追求的就是增加政府资料的开放度(21)。

尽管目的是很好的，但实现起来是十分困难的。许多时候，要求政府的运作向民众开放是要花费许多钱和时间的。而且政府可以通过定期的发布消息，来抑制民众对公开政府资料的呼声。在某些特殊情况下，政府甚至可能否认一些人们收集到的材料，或者拒绝回答不符合规范要求的问题。有时候， 民众要求解答的问题是非常广泛的，这就要求政府必须提供相当的工作人员来设计特定的程序，对政府的文件进行处理和公布。正如我们后面要谈到的， 同一般公众相比较，公开政府资料对于某些职业的人，比如对处理诉讼案件的辩护律师就更有价值。从实质上讲，政府机构几乎可以作为一个法律事务所的研究助手，因为它可以为当事人的案情提供重要的资料。即使作为当事人的某一政党能够担负政府公开资料的高昂费用，也会强烈提出应该估算这笔费用的问题，因为很难确定这笔费用是多少，也很难推定当事人的支付能力。

在地方政府一级，政府公开资料而受益最多的是新闻媒介。他们能够得到各种有关行政程序的资料。行政程序法的公开会议条款（APAs）增加了政府资料的公开力度。新闻媒介得到了这个有力的工具，就可以使政府官员的主张和行为曝光(22)。

1. 阳光条款。绝大多数的州都通过了修正案，现已包括在行政程序法的基本内容中，那就是要求向民众公开政府官员商讨公共事务的所有会议。这个条款有几个例外，例如涉及到敏感的人事问题的行政会议不宜公开；这一要求是易于理解的，通常也受到法院的赞同。

阳光条款主要针对通常在执行期间举行的市政委员会或决策会议。在许多城市，决策会议往往先于定期的市议会召开，以决定市议会要讨论的问题(23)。随后公开的会议不过是对早先的决议演戏似地通过罢了(24)。对于秘密组织活动的偏爱并不只是大城市政治家们的所为。在许多偏僻的社区，由于政府行为的相对隐蔽和民众对地方政治的冷淡，其情况就更糟。市长和市议会联合起来就可以让私下秘密作出的决议得到批准，这个联盟之外的人， 如果要对决议的程序或内容提出异议，他就要冒很大的风险。

阳光条款为一些利益集团和民众组织提供了一种武器，以迫使政府的决策更为公开。在许多情况下，新闻媒介的干预使这个条款得到实行。结果在许多城市，政府的决策越来越公开。正如伍德罗·威尔逊所希望的“让公开的决议更公开地达成”，但这个希望毕竟离现实还很远。在很大程度上，公开政府决议之所以没有达到预期目的，是因为民众对地方政治一般缺乏兴趣以及新闻媒介的作用。一个人对政治没有兴趣，他就不会去关心政府的所作所为，除非他与政府的活动有直接的利害关系。例如，很少有什么问题能像

会影响居住价格的区域布局变化那样把民众动员起来。与此形成鲜明对比的是，政府制定一个花费上百万美元的规划，也不会引起公众的什么兴趣。

公众对政府的冷淡还受到新闻媒介倾向性的影响，因为媒介总是用一种人身攻击的调子来描绘地方政府；许多政府官员即使没有什么完全非法的行为，也被媒介说得十分可疑。结果，政府的形象就是一些恶棍无赖在不断地进行诈骗。这样一种形象，当然不可能促使民众去参与或者了解政府的运作、政纲、政客以及政府的组织结构。

1. 一般行政条款。正如前面提到的，行政程序法的一般条款，在地方政府一级很少得到实行。有趣的是，在地方上人们最关注的是地方政府机构以及它们同州政府的关系。地方政府无疑是州政府的工具，它是为了实施公共行政而设立的。这表现在许多地方机构要向州政府提交大量的报告，并且还负有说明的义务。许多时候，地方政府机构可以从行政程序法中得到一些好处，因为该法案对州政府如何行使其监督权作出了规定。

例如，大多数学校区要向州教育机构说明其教育经费的使用情况。显然， 地方政府向州机构提供哪些资料和情况，采用什么形式以及在什么时间，都是相当重要的问题。确实，在行政程序法的法规中有不少关于处理这些问题和消除各级政府间分歧的规定。虽然地方行政程序在某种程度上由行政程序法合理化了，但对地方政府合法权限产生最直接影响的还是市民要求参与管理的呼市民参与管理和行政法 20 世纪 60 年代未和 70 年代初，公众对城市生活的不满即使没有达到反叛的程度(25)，也引发了不少骚乱；这些骚乱使得市民参与管理的呼声更加高涨。市民参与管理的最早推动力是由约翰逊总统的社会行动计划提供的。事实上，许多社会行动计划都提出了市民参与政府管理的问题。就消除贫穷而言，市民可以选举社区行动委员会来监督社会行动计划的实施(26)。

许多联邦政府的社会行动计划只适用于城市的一些特殊阶层。这样一种要求以及许多城市带有的强烈的少数民族政治色彩，加强了社区运动。在许多情况下，市民参与管理正是通过各种社区性组织得以实现的。一些社区性组织甚至还经常介入到地方政府的行政工作中，例如在制定经济发展和土地使用规划等方面发表自己的意见。

按照行政法，这些市民参与管理的社区运动不断地要求公共管理机构在制定和落实政策的过程中，让市民（至少是他们的代表〕参与进去。城市规划往往采取一种“从下到上”的模式而不是传统地由规划专家去操作。通常， 市民也不要求完全介入政府工作，只是集中在一些特定的政策上，因而反映了特定的政治态度。联邦政府不断地减少给地方社会发展的基金，但这没有影响到地方政府的行政程序的扩大。

小结

同城市发展有关的几种社会势力的会聚，导致了围绕政府管理的法定要求的重要变化。人们日益要求政治团体向公众开放他们的决策内幕，要求政府部门让公众了解它们的管理情况。而且许多非政府组织，如各种社区性组织有权参与地方政府的决策活动。在对私人城市的公共管理过程中，管理无疑已成了一件复杂的事情。

注释

①w.瓦伦特：《地方政府法》，明尼苏达州，韦斯特出版公司，1987 年第 3 版，第 48—54 页。D.曼德尔克，D.内茨和 P.小萨尔西：《联邦制下的

州政府和地方政府》，弗吉尼亚州，米基出版公司，1983 年版，第 83—85 页。

②瓦伦特：《地方政府法》，第 48 页。

③O.小雷诺兹：《地方政府法》，明尼苏达州，韦斯特出版公司，1982 年版，第 95—98 页；曼德尔克筹：《联邦制下的州政府和地方政府》，第

101—103 页；瓦伦特：《地方政府法》，第 105—107 页。

④小雷诺兹：《地方政府法》，第 98—101 页。

⑤同上书，第 102—116 页；瓦伦特：《地方政府法》，第 106—107 页。

⑥曼德尔克等：《联邦制下的州政府和地方政府》，第 495—580 页；小

雷诺兹：《地方政府法》，第 124—134 页。

⑦在 1987 年，美国共有 3，042 个县，19，205 个自治市，16，691 个镇和乡，引自美国商务部：《美国 1988 年的统计摘要》，美国首都华盛顿，政府印刷局，1987 年版，第 256 页。

⑧在 1987 年，美国共有 14，471 个学校区和 29，487 个特区（公共管理部门也包括在内），引文同上。

⑨与市政当局民事侵权责任有关的政府职能和业主职能区分的历史的讨论，以及对这种区分在其中仍具有一定重要性的背景的考虑，均参见曼德尔克等：《联邦制下的州政府和地方政府》，第 428—440 页。

⑩小雷诺兹：《地方政府法》，第 23—24 页。

1. 曼德尔克等：《联邦制下的州政府和地方政府》，第 26 页。

2. 1942 年，特区的数量占所有地方政府单位总数的 5％多一些。美国

商务部：《美国 1988 年统计摘要》，第 256 页。

1. D.麦卡锡：《地方政府法》，明尼苏达州，韦斯特出版公司，1983 年版，第

   62 页。

2. 曼德尔克等：《耶邦制下的州政府和地方政府》，第 26 页。

3. 小雷诺兹：《地方政府法》，第 28 页。

4. 同上书，第 29 页。

5. 同上书，第 32—35 页；麦卡锡：《地方政府法》，第 10 页。

6. 小雷诺兹：《地方政府法》，第 34—35 页。

7. 市行政官、市长以及市议会经常抱怨州政府和联邦政府向地方不断施加的行政命令。他们的抱怨不仅涉及上面所颁布的政策和实施这些政策的方式，而且还涉及实施政策的资金不足的问题。布什总统很善于要求各级政府机构负担执行政策所需的费用，或征收用户费来解决经费问题。凡是享受服务的用户都要交纳费用。例如，布什总统的运输政策就要求增加公路用户的使用费。通常，立法机构，尤其是州立法机构会通过一些法令为某一阶层的人提供津贴，并要求州政府为这笔津贴提供资金。例如，州政府可提高县政府工作人员的薪水，但不增加县的预算。所以，增加的薪水部分就只能从县政府的财政收入之外去想办法了。

8. 托马斯·杰佛逊和亚历山大·汉密尔顿，曾将这种反政府的不同主张表述得最清楚。杰佛逊认为，管理得最少的政府是最好的政府；汉密尔顿则是少有的几位公共行政奠基人之一。

9. 显然，公开的资料和官方消息在价值上有很大区别。令人奇怪的是，

   倡导改革的人习惯用前一个提法。

10. 新闻媒介能够抱骑墙态度。在许多城市，印刷媒体受一家或最多两

家报纸的控制。在许多情况下，报纸可以成为特定利益集团的同盟者，因此， 公开政府管理内幕的手段也是很成问题的。如前所说，开发势力、新闻媒介以及政治家的结盟，已经成为现代城市政治的一个特征。

在许多情况下，非印刷媒体报导的范围要小得多，自然影响就不如报纸。然而也有不少人提出不同的看法，认为互相竞争的新闻媒介可以多少抵消或破坏这些结盟。

1. 在一些城市，政党的核心成员能进入那个决定着市议会选举的联盟。有时，这个联盟建立在政党的基础之上。但在许多城市，这个联盟建立在有名望的一些人物的基础之上，有时也会得到种族团体和其他少数民族团体的支持。这些非党派的人士和团体的作用反映了这样一个事实，即许多大城市是由一党政治所操纵的。

2. 这里说的演戏似地通过议案并不是指富于刺激性的事件。通常，公开的政府会议是很桔燥无聊的，有时连许多市议会成员都不来参加。然而，

   这种会议确实像一出戏，参加者按一个脚本来扮演自己的角色。如果参加者不能扮好自己的角色，就会影响到他的政治生涯。新闻媒介经常忽视会议的安排，有时是因为不具有新闻性，有时是因为政治家们和新闻媒介在这个城市中结成了联盟。

3. 对社会事件的解释，显然是要选择用词的。有人把黑人居住区的闹事叫作“骚乱”，以强调其行为的非法性。相反，有人把这些事件称为“反叛”，以表明参与者试图改变一个压制性的政权组织。其实，任何一种解释都是对日益增长的市民参与运动的支持，即使那些用反叛来解释市民参与运动的人，也很可能把市民参与管理的行动计划看作是对政府无关痛痒的治标剂。

4. 利用市民管理各种行动方案并且为他们提供资金的做法，激怒了地方上的那些政治权势者。面对资金来源和合法性的问题，非党派的政府官员以及地方政治的私人组织结成了一个奇怪的联盟，那就是地方自由派和国内的保守政客联合起来，最终阻止了这一类的社会实验。

建议阅读书目

①肯尼思·C.戴维斯：《行政法文集》，明尼苏达州，韦斯特出版公司， 1983 年版；《自行处置权的合法性》，伊利诺斯大学出版社，1969 年版。

②詹姆斯·D.弗里德曼：《危机和合法性》，坎布里奇大学出版社，1978 年版。

③詹姆士·兰迪斯：《行政作用》，耶鲁大学出版社，1938 年版。

④西奥多·洛威：《自由主义的终结》，纽约，诺顿出版公司，1979 年版。

⑤《明尼阿波利斯重新修订过的标准州行政程序法：统一法律注释》， 载《民事诉讼程序和补救法》，第 15 卷，明尼阿波利斯，韦斯特出版公司，

1990 年版。

⑥约翰·罗尔：《通过宪法》，堪萨斯大学出版社，1986 年版。《官僚政治的伦理学》，纽约，马塞尔·德克尔出版公司，1989 年版。

⑦戴维·H.罗森布鲁姆：《公共行政与法律》，纽约，马塞尔·德克尔出版公司，1983 年版。

⑧美国政府间关系咨询委员会：《市民参与管理》，美国首都华盛顿， 政府印刷局，1980 年版。

⑨德怀特·沃尔多：《行政国家》，纽约，霍姆斯和迈耶出版公司，1984 年版。

⑩威廉·F.威斯特：《行政的管理作用：政治与程序》，康涅狄克州， 格林伍德出版公司，1985 年版。