第四章 地方政府的人力资源管理

杰克·P.德萨里奥詹姆士·D.斯莱克查尔斯·A.华盛顿肯尼思·L.恩德

人力资源管理或者叫人事行政管理，涉及组织部门在招聘与雇用，留任与晋升，辞退与解雇人员方面的政策和措施。人力资源管理的核心在于“人”， 在于利用人的潜力为组织服务。作为公共行政的一个分支，人力资源管理包括许多问题，从职务的分类和工资待遇，到雇员的工作动力和培训提高，再到工作效率和业绩鉴定①。

本章将从地方政府这一特定的组织背景来研究人力资源管理。我们将集中论述人事管理的三个重要方面：功绩与政治的结合；雇员工会和集体谈判制度对地方政府决策的影响；市政府雇员中存在的多样性问题。

地方政府人力资源管理的重要性

地方政府的职能运转需要工作人员承担巨大的义务——需要他们投入自己的时间、劳动、忠心、力量和才能。在管理市政厅和各个市政部门以及保证地方政府给民众以有效服务方面，或许人力这是在为地方政府工作的人们。只有

人力资源而不是物力资源才是保证地方政府给民众以有效服务的精华所在。因此，人力资源管 理的重要性是显而易见的。

1990 年，珍妮特·森特里

资源显得比物力资源更为重要。四邻街道的安全，水的纯净，垃圾的处理等，最终要靠人而不是物来实现。然而，这里提到的仅仅是地方政府提供的众多服务和活动的很少一部分。

因此，地方政府拥有庞大的雇员数量就是很自然的了。在美国近 60％的公务员——差不多有 900 万人——是由地方政府雇用的②。从 1970 年以来， 地方政府工作人员的数量增长了 40％以上。在许多情况下，地方政府是社会上使用雇员最多的组织机构。

因为人事政策规定了谁可以被雇用和谁可以得到晋升，所以在那些人员、党派和政治利益完全不同的组织机构中就显得尤为重要。事实上，那些影响到政府人事管理的决策反映了全国上下关于人事管理的一些重大争议。尽管美国宪法的奠基者们没有对政府人事行政管理提出过什么创见③，但是像“个人主义”和“平等”这样一些基本观念的结合，为政府雇用谁及应遵循的程序提供了关键性的东西。例如，个人主义价值观要求我们建立一个竞争的雇用程序，以求把“最合格”的人选到工作岗位上来。在政府的人事行政管理中建立一个中性的或者“没有成见”的文官雇用原则，或许就是个人主义最明显的体现。

另一方面，“平等”的观念也要求人事政策能够保证社会上所有“重要的有关的”团体都有机会来竞争政府的职位。当一个团体成为政治活动中的一种力量，它就是重要的有关组织了。但是，确定哪些团体是重要的有关的工作，涉及一个永无结论的政治争论，历史上在雇用团体组织成员的时候，

政府在人事管理上往往采取三个基本的途径：任意授职权，集体谈判制和职位分散化策略。所以，平等最清楚地表现在政府一直试图找到一些方法，在雇用和晋升方面给所有重要有关的团体以公平的对待。在解决影响这些社会团体公平竞争的重大文化政治问题上，政府各部门包括地方政府，通常成为一个主要的试验场所。

功绩和政治

功绩是指一个人基于自身能够胜任其本职工作的能力而获得工作的才干。其目的是通过竞争考试来委任专职公务员，也就是为了“中立”或者不受政治的干扰。功绩制通常需要设立独立的文官委员会，以监督人事政策的实施并保证人事安排程序的中立性。总的说来，功绩制或文官制通常包含以下一些重要原则：

·无论是雇用和晋升、必须向所有符合任职条件的申请人开放；

·在人事问题上必须公正，不能因为政治、种族、肤色、宗教、国籍、性别、婚姻、年龄、身体条件的不同而遭到歧视；

·同工同酬；

·文官应该正直，做事符合道德原则，关心公共利益；

·有效地使用工作人员；

·留任工作出色者，帮助工作不能胜任者，开除不称职者；

·通过有效的教育和培训来提高人员的办事能力；

·对雇员不能蛮懂无理，不搞个人偏袒，也不进行政治上的强制；

·对雇员合法地披露情报不能进行报复④。

正如史蒂文·w.海斯和 T.赞恩·利维斯指出的，人力资源管理的研究和实践都专注于一种“崇高理想的追求”——即完善的功绩制⑤。功绩制与任意授职权或同借助职位换取政治支持的制度是完全对立的。最初，任意授职权被当作是从政治上适应新获得参政权的劳动阶级和中产阶级需要的一种途径⑥。任意授职权，为这样一些政治集团进入政府部门提供了更多的机会。安德鲁·杰克逊总统往往被看作是任意授职权的始作桶者。他认为，政府的工作是极为简单的，任何智力正常的人都可以胜任。

今天，同安德鲁·杰克逊的那个时代一样，对于普通党员来说，任意授职权仍然是一种奖励制度。由于参政权扩大而出现的各个党派，都要求其成员积极参加投票，以保证其候选人的胜利⑦。在任意授职权的制度下，控制市政厅的政党也有权利和义务要求其成员的忠诚，在政府工作人员中间做出表率。无论如何，政治运动的胜利者总希望得到政府部门的官职⑧。

在 19 世纪 80 年代，部分是为了对付因任意授职权而造成的政府的贪污腐败现象⑨，再加上加菲尔德总统被一个想当官而未能如愿的人所暗杀，因此国会在 1883 年通过了文官法（彭德尔顿法）。相对来说，彭德尔顿法对任意授职权的直接影响不大，因为它最初的用意是保护联邦政府中几个文秘部门的雇员。但是，该法促成了第一个文官委员会的建立，并且正式确立了功绩制原则高于政治任命的做法。从实质上讲，彭德尔顿法成了各地区建立可称赞的公务员制的法律基础，公务员制补充了人员雇用的政治先决条件；地方的或州的文官委员会负责完善和实施“公正无私”的招聘政策，并将竞争职位考试同工作业绩联系起来⑩。

像纽约市政研究室这样的旨在实现“好政府”的组织机构，带头为建立一个中立的和专业化的公务员制而进行了努力。这个成立于 1906 年的研究

室，很快在美国的许多城市有了自己的分支机构。他们的共同目的就是作为一个独立的组织而对地方政府的实际做法进行研究和调查。这些研究机构和市民团体的基本哲学是，“公民有权利也有义务知道政府在做些什么和怎样做的”(11)。

有一些法院的裁决有助于减少地方政府的任意授职权的影响。在埃尔罗德·谢里夫等人诉伯恩斯等人的一案中（427U.S.347，1976），法院裁定， 除了涉及政府机密和决策的工作人员之外，民选官员不能以党派偏见来解雇工作人员。在布朗蒂诉芬克尔等人的一案中（445U.S.507，1980），法院对“决策者”作了明确的限制，只是包括那些涉及到制定党派政策的人；新上任的民选官员可以解雇他们。就是说，那些可以左右党的政策的人可以被解雇，而那些涉及到政府决策和贯彻决策的人则可以不受任意授职权制度的损害。在赫罗诉芝加哥市的一案中（591F.Supp.1565，1984），法院扩大了对政府雇员的保护范围，把他们的晋升、雇用以及解雇也包括在内。因此，一个政府雇员的晋升不会再因为其党派关系或参加党派活动而遭否决。在鲁坦诉伊利诺斯州共和党的一案中（1010S.Ct.2729，1990），法院再次重申了对政府雇员在晋升方面的保护，并把保护扩大到调任和罢免等方面，只有招聘冻结期除外。

尽管在按功绩任命职务和雇员的工作业绩之间还存在一些问题(12)，但是“好政府”运动和近年来法院的裁决，还是促进了功绩制和文官委员会在许多自治市的建立。近 95％的市政雇员，近来都得到了某种功绩制计划的保护而不受政治因素的干扰(13)。也就是说，在中等城市（人口在 5 万和 25 万之间）和所有的大城市，有 90％的市政雇员都受到了保护。然而，在人口少于 5 万的数以百计的社区中，其地方政府的雇员还没有得到功绩制的保护。

要是说在地方政府中，任意授职权或政治的变动不再影响到政府的人事管理，那就是一种目光短浅的表现。这有一部分是因为政党机构能较为容易在基层一级中扎根。整个 19 世纪和 20 世纪的上半叶，党派组织为许多地区建立了福利网络。许多地方使用“选票”（longballot）也扶持了任意授职权，在这些地方，许多政府官员，如市政办事员和县政工程师，一般同政治斗争没有什么联系，但仍可担任公职(14)。

实际上，人事职能总是受到某种混合因素的影响，其中既有政治斗争的影响，也有为建立一个有助于形成竞争的、中立的和专业的公务员雇用制度而进行的探索。这两种力量经常是互为补充的，以改进人力资源管理和使行政人员多样化。当然，政治介入市政活动的必要性与建立一个中立的和专业的公务员制度的必要性之间的相互作角，经常会导致这样一种斗争，即究竟让哪一种价值准则和社会力量来决定人事政策。

公共部门的集体谈判与地方政府

在州政府和地方政府的人事行政管理中，在一般的公共行政中，有一个最力重要的变化，那就是引进和改善了公共部门的集体谈判制。这种谈判涉及到行政部门和参加就雇佣的工资待遇和工作条件谈判的雇员代表的法律责任问题。集体谈判法建立了新的法律关系和人事行政管理程序，这些都需要地方政府的研究者和执政者去认识。新的行政实体——诸如州雇员行政管理委员会，仲裁委员会和审查委员会——现在都成了公共人事行政管理的主要组成部分。

为了理解近年来集体谈判在公共部门发展起来的政治意义和行政管理方面的意义，重新审视地方政府对人事行政管理的传统态度是很重要的。在 20

世纪 60 年代以前，政府雇员基本上不能决定自己的工资待遇和工作条件。按传统方式，市长、文职人员和市议会都由政府单方面授予决定雇员的工作条件、工作章程和工资待遇的权力。对政府雇员的这种态度是建立在主权原则的逻辑之上的。主权原则认为，在一个民主政体之下，联邦政府、州政府和地方政府代表人民的主权。与主权原则相一致的是，任何决策权都是由上而下授予政府雇员的；该决策权使政府雇员可以就决定其公共雇佣的条件提出自己的意见，而这同国家主权和公共负责是矛盾的。

正是在国家主权观念的制约下，直到最近，州政府和地方政府还是单方面地决定公共部门的工作条件。事实上，政府雇员联合起来以获得代表权和集体谈判权的种种企图，都被看作是“对政府权威的非法侵犯”(15)。例如在 1919 年，波士顿的警察举行罢工，抗议警察局长拒绝满足“警察互济协会和波士顿社会俱乐部对于改善工作条件和提高工资待遇的要求”(16)。波士顿的警察每周平均工作 87 个小时，而且是在有害健康的情况下；警察的薪水只是在 1，100 美元和 1，600 美元之间（贫困线的水平）(17)。1，200 名警察因为参加罢工而被解雇，并且永远不能再被雇用，这就是罢工的结果。

通观美国的历史，地方政府始终牢牢捍卫其单方面决定所有政府人事问题的权力。20 世纪初期，法院自愿成为地方政府的同谋。对于政府主权原则的司法支持的典型要算纽约州法院的以下裁决了：

“容忍或承认政府文职人员的任何结合体，把它们当作是劳工组织或工会，不仅同民主政治的精神相矛盾，而且也同我们政府赖以建立的每一个原则相对立。如果允许政府雇员指手划脚，向政府要求改善工作时间、工资待遇和工作条件，只有满足这些要求，他们才会为市民的福利和安全提供服务， 那么再也没有比这个更危险的了”(18)。

在 20 世纪 50 年代和 60 年代，一些因素汇合在一起而造成了公共人事管理哲学的变化。民众对政府服务的要求越来越高，导致了公职人员的急剧增加，其中地方政府的雇员人数增长最快（见表 4.1）。1957 年，州政府和地方政府的专职雇员达到 479.3 万人。到 1988 年，全国公职人员总数为 1240.4

万人，其中地方政府的雇员为 879.8 万人。尽管随着民众对政府工作的要求的提高以及相应的政府雇员人数的增加，但其报酬仍落后于私营部门的同行。

对私营部门工会来说，上述发展使得公共部门成为颇具吸引力的组织目标。从工会的角度看，“公共部门与私营部门有许多共同的东西。两种部门都包含有同样的工作；公共部门和私营部门的相当的工作有：卡车司机，房屋维修员，打字员，记录员，教师，看守员，保安人员以及消防员。启员的目标都是一样的——那就是争取更好的工资待遇、医疗保险、退休金、假期、工作条件、工作安全，免遭无理的监管”(19)。

对政府官员来说，主权观点已越来越难于执行了，因为各级政府已把重要的决策权授予政府官僚和私营部门。法院甚至肯定了上述做法的合法性。1962 年，受到劳工支持的总统约翰·肯尼迪发布了 10988 号行政令，第一次承认了大多数联邦雇员集体谈判的合法性。此外，一些地方政府，如费城、辛辛那提和纽约等地方政府也赋予雇员某些有限的集体谈判权。

这些进展导致了公共部门管理哲学的变化，那就是从单方面的否认集体

谈判到建立起与民主政治要求相一致的政府雇员参与制。其实，到 20 世纪

60 年代，集体谈判对公共部门的好处已经得到了广泛的赞同。人们认为，集体谈判制能够增进雇员的工作效率、责任心和革新精神。

地方政府集体谈判的范围和步骤是由州政府的法令来规定的。到 1980 年，所有州政府和地方政府雇员中的几乎 40％都成了集体谈判单位的成员。而且，50 个州通过了一百多条涉及劳资关系的法律条款。当然，这些发展变化最突出和最混乱的地方是各个州之间缺乏统一性。

集体谈判法

各个州在法规的制定范围及其实施方面是有所不同的。有些州就只有一项综合的法规来处理所有的政府雇员问题。另一些州则有众多的法规，每个法规针对不同部门的雇员（如教师，警察，市政工作人员，州政府雇员）， 或是针对不同的地区或不同的县级政府机关。有众多法规的州只让集体谈判制对一部分政府雇员生效，对其他政府雇员则没有用处。而且，还有些州仍然禁止实施集体谈判制。关于雇员工会可以同政府签订集体合同以及如何来签订这个合同的问题，在各个州中也有很大的不同。要对州政府和地方政府的集体谈判制进行一番总的审视，重要的是要确定集体谈判的核心内容。集体谈判制的主要内容就是集体谈判的权利，集体谈判的范围，解决僵局的办法，工会的保障以及罢工条款。表 4.1 对州公共部门的集体谈判法的不同特征变化作了一个概括。

集体谈判的权利经历了一个过程，最初政府禁止集体签订协议的做法， 后来提出集体谈判法，尔后又制定了全面的集体谈判条款。集体谈判法，只是要求政府坐下来同政府雇员就其工作条件进行讨论。然而，即使政府同意谈判，它们也不一定签订书面协议，更不一定会遵守协议。

对于那些颁布了集体谈判法的州来说，其实施过程也是各有差异的。州政府的集体谈判范围一般分为三类：强制性的、自由性的和禁止性的。强制性的问题是政府部门必须同雇员组织进行谈判协商的问题，而自由性的问题是可由政府部门自行决定是否谈判的问题。至于禁止性的问题则是属于政府行政官自身专有的，即表 4.1 公共部门集体谈判的主要特征在各州的分布情况通常说的“管理权”，大多数州都遵循全国劳工关系法的规定，并界 定了集体谈判的范围，如工资待遇、工作时间、雇用时间和工作条件等。

在对强制性的或自由性的问题进行交涉的过程中，政府部门和雇员之间可能会出现僵局，在这个时候，州法规所规定的处理方法就显得尤为重要。有些州规定了自愿有约束力的仲裁法，而其他的州如俄亥俄州则颁布了强制性的仲裁法。到 1986 年，几乎有一半的州都制定了某种形式的强制性的仲裁法。

打破僵局的办法可能各不相同，通常包括调解，进行实际调查，仲裁； 或是将这些方式结合起来。调解一般是一种非正式的程序，调解人试图据此使双方实现自愿和解。实际调查通常是在调解失败之后进行的，它是一种更力正式的程序。进行实际调查一般要求有一个正式的调查取证的程序和准则。政府代表和雇员代表必须提供与争议有关的材料。在双方提供的材料的基础上，调查者将写出一个解决争议的书面报告。这个报告在大多数的州里面是没有约束力的。仲裁的方式同实际调查的方式差下多，只是仲裁者的报告是决定性的和有约束力的。虽然规定仲裁者的报告要提交给州雇员关系委员会或州法院，但其报告一般还是容易通过的，除非这个报告有明显的不合

理之处。

尽管强制性的仲裁提供了可替代政府雇员罢工的选择，但仍有重要的政治后果。通过限制政府管理部门的权力，消除执政者的单方面性以及改造政治民主的行政管理，强制性的仲裁将调整传统的政府关系。仲裁方法是把权力委托给不依选举产生的仲裁者，由他做出有约束力的决定来明确政府的人事开支，政府应征税收的数额以及雇员和执政言之间的合作关系。仲裁者一般是由地区或州仲裁协会挑选出来的。仲裁者往往是不涉及利益关系的律师和教授。因此，仲裁者在决定重大的政府人事政策中的权威作用，可能会被看作是对政治责任或代议制政府这一最崇高观念的挑战。

许多州的法律允许工会有某种形式的保障措施。在近 50％的制定了集体谈判法的州里面，规定了强制性费用，各种折扣或公平分担折扣。这些条款旨在防止发生“占便宜的问题”，即防止政府雇员即使没有交纳工会会费， 也能享受到雇员代表的好处的问题。

最后，作为政府雇员的基本武器的罢工行为，在一些州是得到许可的。不过，没有一个州承认普遍的罢工权。罢工在若干方面受到限制。有些州禁止任何政府部门的雇员团体罢工，理由是这些雇员罢工会危及公众的健康、安全和福利；另外一些州规定，除非所有的消除僵局的方法都采用过而不能达到和解，雇员工会向政府当局提出申请，说明罢工的意图，否则禁止罢工。大多数州都禁止政府雇员罢工，并且制定了一些严厉惩罚罢工活动的法律条款，如罚款、监禁、开除公职以及收回证件。

图 4.1 按年代顺序对集体谈判的程序作了一个总的概括。集体谈判的单位是由州雇员关系委员会确定的。一旦这些单位确定了，就要从中选出雇员代表或雇员联合会。然后，州政府用书面形式确认这个联合会，并通知政府部门在一个规定的时间内进行谈判。如果出现僵局，参加者或州雇员关系委员会可以提出一些解决僵局的办法。当集体谈判协定达成之后，就要向州劳工关系委员会备案。在协议执行过程中出现的任何争议，一般通过商定的申诉程序或州政府提出的仲裁程序来解决。

集体谈判法的影响

正如前面提到的，政府部门实行集体谈判，极大地改变了地方政府的政治作用和行政方法。地方政府失去了单方面的人事管理的决策权，决策权已委托给仲裁者和实际调查者这样的一些不担任官职的人了，因而地方文官委员会也就不能发挥什么作用了。

许多地方政府向州政府的集体谈判法提出质疑，认为这是对地方自治基本权利的非法侵犯。显然，在联邦制下，从属的政府单位，如镇、市、自治市的权力是由州政府授予的。可是，许多州又有地方自治的宪法条款，让地方政府自行处理一些地方上的问题。各州的最高法院一贯认为州政府所提出的政府部门的集体谈判法，体现了州政府管理权的合理运用，因而是高于地方自治条款的。换言之，地方政府的人事管理被看作是州管理范围内的事务， 受州优先处置权条例的支配。为了对付地方政府的质疑，许多州的最高法院， 包括俄亥俄州的最高法院，坚持把集体谈判法作为州政府条例所固有的基本内容。

在向大多数州的集体谈判法提出反对意见而遭受挫折之后。地方政府将问题集中在谈判过程的具体内容的合法性上。有约束力的仲裁方式受到一些人的责难，认为这是把州和地方的立法权非法地授予私人实体。在这个问题

上，各个州的态度不尽相同。以俄亥俄州为例，该州在这个问题上的态度就很不明朗，州最高法院也是出尔反尔。

地方文官委员会也受到了集体谈判法的影响。该委员会的活动范围逐渐扩大而包括以下的内容：对工资待遇、工作时间、工作条件、雇员的不满、职务晋升、退休金以及假期等众多人事问题进行管理。然而，州的集体谈判法将这些问题放在谈判中，作为强制性谈判的或者自由性谈判的交涉内容。结果，公共部门的集体谈判法削弱了公共部门管理者以及地方政府的权

力，让新的公共和私人的实体介入人事管理过程。在人事问题上，公共雇员关系委员会、仲裁者和实际调查者被赋予许多权力。这些变化明显地表现在州政府和地方政府的雇员人数不断增加，人事管理的费用已接近地方政府预算的 80％。

政府机构人员多样性的问题

人力资源管理中的第三个主要问题，是关于政府机构中的歧视问题。在人员的雇用方面，社会的偏见也许是表现得最为明显的。所以，无论在公共机构中还是在私营机构中，工作场所的歧视问题并不是什么新鲜事。在我们的历史发展中社会偏见是随处可见的，政府在雇用行政人员时往往歧视这样一些群体：在 19 世纪的一段时期是歧视大部分中下层阶级和缺少教育的男性

白人；在 20 世纪的绝大多数时期是歧视妇女、少数民族和残疾人；在今天大多数工作场所则是歧视同性恋者。

与此同时，政府也在试图建立一种更具有代表性的官僚政治，以求吸收和接纳更多的不同群体的人员。有几个理由可以使我们看到，政府雇员中的多样性问题是很重要的。首先，它为官僚决策及其政策的实施提供了另外的视角。由于妇女、少数民族团体的成员和残疾人进入政府机关任职，政府可以从中得到许多的见解和经验来补充男性白人官员的不足。

其次，政府雇员多样性增强了官僚政治的辩护性。尽管男性自人确实能够推进社会下层待救济的人的利益，但让社会下层的人进入政府部门则可以改变官僚政治的形象。无论是在公共卫生部门还是在街区维护部门，其任职人员多样化能更好地反映社区所有团体和居民的意见。

最后，政府雇员多样性之所以是人力资源管理中的一个重要问题，其原因在于这恰恰是国家的法律。联邦政府采取了两种策略力图使官员更具代表性。首先，制定了一系列的法律把地方政府和其他雇主雇用人员时的歧视态度列力非法行为。这些法律是对美国宪法第十四修正案的补充，第十四修正案不准地方政府非法剥夺公民的就业权。1963 年通过的同工同酬条例，禁止基于性别采取不同的薪水标准。1975 年通过的年龄歧视条例，不准地方政府和得到联邦政府财政拨款的私营部门以年龄为理由，拒绝申请人的求职要求。1973 年通过的复职条例和 1990 年通过的美国人对待残疾人的条例，禁止地方政府和其他雇主歧视残疾者，包括不得歧视诸如患有艾滋病的那些有传染病的人。

法院也支持这样一个原则，即雇用职员应以职位的要求为基础，而不是以申请人的背景特征为基础。在格里格斯诉社克动力公司案中（401U.S.424， 1971），以及阿尔伯马勒证券公司诉莫迪案中（422U.S.405，1975），法院裁决说，在申请职位的考试中，应考察与职位有直接关系的内容，而不是一味地注重申请人的一般素质，如智力或教育程度等。在涉及歧视残疾者的问题上，各个州的公民权利委员会以及联邦最高法院在纳索县学校委员会诉阿

奈尔一案中（480U.S.273，1987），都明确表示，地方政府必须为这些残疾者提供适当的便利，以帮助他们顺利地完成自己的工作。

联邦政府为实现政府雇员的多样化而采取的第二个步骤，可以叫作“肯定性行动”。肯定性行动的法律和法院的裁决，要求地方政府和其他雇主采取措施进一步取消对社会地位低下和很少被雇用团体的歧视。地方政府和其他雇主应做出特别的努力来纠正现在和过去对一些“需保护”团体的歧视态度。这些需保护团体包括：不同种族的妇女，拉丁美洲人，美国黑人，葡裔美国人，亚裔美国人，美国土著以及爱斯基摩人，太平洋岛人。

1972 年通过的就业机会均等法（EEO），是对 1964 年通过的公民权利法的延伸，这是为指导各市政机构而在立法上采取的一项主要的肯定性行动， 每年，就业机会均等委员会都要求具有 15 个或更多雇员的地方政府机构向它报告在雇用需保护团体成员方面的进展情况。

凡就业机会均等法所涉及的自治市，都必须制定一项行动计划，在用工方面对少数民族、妇女和其他社会地位低下集团成员进行照顾。表 4.2 就是许多鼓励性肯定计划的共同内容。