第八章 地方政府管理中的伦理学

布赖恩·M.墨菲

公共行政管理把政治艺术与管理原则联系在一起。这种联系具有必然性，而不是出于意愿的选择。从概念上说，政治包括代表公众利益进行决策， 而管理则涉及保证决策能行之有效。这两种目赁并不总是一致的。最有效的决策并不总是出于公共的利益。例如，一条横贯公园的高速公路的建设可以节省城市的资金，但它对提高整体的生活质量几乎毫无益处。正如弗雷德里克·莫希尔指出的，“在最重要的公共决策中，有着丰富的伦理学内容；公共问题并不简单地服从干事实的分析。”①

道德的考虑同行政管理过程并非格格不入。管理不是纯技术性的。甚至美国前总统伍德罗·威尔逊——他在 1887 年宣称“行政管理领域是一个事务领域”——也承认公共管理

“远不是纯技术细节的单调领域所能涵盖得到了的，因为它是通过自己更崇高的原则而同长期以来的政治贤哲的格言，即政治不断前进这一永恒真理直接联系在一起的”。②

如果政府的目的是成为“人类的、改善社会的工具”③，那么政府官员

——当选的和任命的——必须就对改善人的条件的手段和策略作出选择。所谓中立的政府官员只是杜撰的产物。本章将考察道德和公共管理在地方政府一级是如何相互作用的。

伦理学的含义

在一定情况下，什么是“道德上正当的”决策？这是个伦理学的问题。对于这样一个问题很少有一致的答案。完满的答案只能在理想的王国里才能找到。正是由于这一原因，道德在地方行政管理的实际领域中难以得到遵循。解决行政管理难题的“道德上正当”的办法是千差万别的，它取决于决策过程中所考虑的因素。对不同因素的评估将产生不同的解决办法，而每一种解决办法都会根据自身的情况认为在“道德上是正当的”。

让我们对鼓励性积极计划进行一下讨论。这些计划的目的是在诸如雇佣和提升方面对少数民族成员给予优先，以弥补过去的种族歧视。应用什么样的因素来评价鼓励性积极计划的道德上的正当性呢？从人事管理的角度来看，雇员至少应当受到平等和公正的对待。然而，这种双重的管理目标不可能在鼓励性积极计划中同时实现；其原因是“平等”和“公正”的概念是相互抵触的④。因为当人们得到他们所应得的东西时就做不到公正，而平等对待就其定义来说本身就是不公正的。伦理学提出的难题在于辨别“正当”道德的先后次序：是公正（它支持批准鼓励性积极计划）还是平等（它不支持该计划）。换言之，伦理学的关键是在决策中选择恰当的需权衡的因素。

社会学家马克斯·韦伯概括了指导这种道德考虑的范围。他把“终极目标伦理观”和“责任伦理观”加以区分⑤。就终极目标伦理观而言动机决定什么是正当的。一个人必须正确地行事而不管后果如何。另一方面，责任伦理观只是在仔细考虑行动后果之后来判断正当的行为。因此，合乎道德的决策归结起来就是，人的最终责任是为自己还是为他人。

韦伯引入了具有双重性质的伦理可能性：关于个人道德的准则（动机） 和与此不同的关于公共道德的准则（后果）⑥。公共行政管理人员就陷在这种道德矛盾之网中。如果为了公共计划而违背个人的信念，行政管理人员就不道德了吗？公务员只能通过认识道德的这种双重本质来缓和这一矛盾。如为社会的利益而采取某些行动，个人不能接受的也能变成可接受的。

个人对他们自己的行为负责。他们可以选择承受某项决策可能产生的消极后果。相反，公共行政管理人员是为了他人而决策，后果不再是个人的。因此，根据最纯粹动机——终极目标的伦理观——而作出的政策可能会使管理人员保护公共利益的职业地位受到损害。凡社会福利保障处于危险的地方，都不能忽视后果。关于鼓励性积极计划，“公共道德”的伦理学要求行政管理人员认真考虑这些计划的社会影响。动机本身不足以使一项决策具有道义，而动机在私人行为中则可能做到。这个结论绕一圈又回到了开始的问题：在作出一项合乎道德的决策时，应当考虑什么因素？

显然，公共行政管理人员不能忽视公共利益。这个义务先于所有其他要考虑的事情。但是“公共利益”是含糊不清的。这种含糊不清只能部分通过集中关注决策后果而加以消除。因此，在公共管理中，道德的含义是与某项政策对公共利益的影响联在一起的。然而，在究竟哪些因素为决策提供道德根据的问题上，尚没有一致的看法。下述哲学结论已获得了实质性的支持。

·绝对命令：决策应当这样作出，仿佛绝对命令为在相同情况下所有其他决策确立了所要遵循的原则（伊曼努尔·康德）。

·实用主义：道德是根据无论什么样的政策只要能为最大多数的人带来最大限度的利益这一点来定义的（杰里米·边沁和约翰·斯图尔特·米勒）。

·存在主义：道德不是绝对的，而是根据自由的个人所作出的选择来定义的（让-保罗·萨特）。

·正义的理论：在一切社会不平等有利于社会上处境最差的人的条件下，道德才能体现出来（约翰·罗尔斯）。

混乱吗？这种缺乏一致性的看法表明不存在能够规定一般道德意义的公式。不同的时代，或甚至同一个国家的不同地区，道德的含义也可能不同。对某一后果是否是符合公共的利益的评价（例如，弥补过去的种族歧视）将决不会只有一个固定的答案，一个行政管理人员所能做的不过是亚里士多德很早以前就建议的：合乎道德的决策是在两个极端之间设法采取相对中庸的态度。着眼于后果和选择中间立场。

伦理与地方政府

伦理与公共管理之间存在联系这一点井没有很快被该学科的专家们所承认。原因不在于避免使自己的行为遭到批评；而在于政治并没有在公共计划管理中起作用（所谓的政治行政管理的二分法）这一假设⑦。“一个中立的、有效的行政机构被看作不仅仅是合乎需要的；而且对民主本身来说也是至关重要的”。⑧行政管理人员除了执行法律之外，几乎不管其他。根据伍德罗·威尔逊的看法，妨碍官员履行公共利益职责的唯一力量是他们要遵守行政机构本身的原则。然而，自行处置权依然在行政管理职责范围之外。

把伦理纳入公共行政管理中的运动是作为消除政府腐败行为的“进步改革”的因素而发展起来的。1880 年在纽约所创立的文官改革协会，是第一个致力于消除政府雇佣中的任意授职制的组织。在任意授职制下，对政府职位的任命是作为政治恩惠或奖赏而分派的。随着文官制的改革，量才录用制终将取代政治的雇佣。量才录用是根据人的能力而不是因为他们认识某些政治家而被雇用。早在 1900 年，就有八十五十文官委员会管理各市政府的雇佣工

作⑨。第一个正式的道德准则于 1924 年被国际城市管理协会采用。

最初，地方政府的道德准则同消除腐败的目标相一致。功绩制被看作是根除公共计划管理中弊端的良方。社会学家埃米尔·社克海姆甚至把职业化誉为现代道德之源⑩。然而，职业化在伦理领域也产生了自身的问题。学者的观点已开始转向反对职业化，甚至攻击它违背了民主精神(11)。怎样解释这种观点上的转变呢？

首先，职业化在官僚中导致了这样一个趋势，即常以牺牲公共利益为代价而追求效益。这种情况之所以产生是因为职业化使行政管理人员“盲目” 追求最佳效益而下顾及公众的需求(12)。技术人员的价值观并不特别适合于地方这一级，因为在那里，“效益”和“经济”很难成为“美国政府官员所持有的最高政治价值观”。(13)城市计划无疑很少是出于解决公共问题的意

图而设计的。更广泛的社会和政治目的也介入决策中去了。

例如，公共行政管理的首要目的之一是在服务设施分配方面要做到公平。但政治因素往往要求这种分配并不完全着眼于需要，而是根据“一个城市的所有人或所有地区均应受到平等对待的原则”来进行(14)。就这一点来说，专门职业者与公众解释自己特有的“最佳”利益的方式往往不一致。当效益成为决策的首要基础时，公平就成为受损害的对象。而在公共利益成为次要因素的环境中，合乎道德的决策则难成气候。

职业化也会促成不专一的忠诚。政府管理人员的忠诚分裂为对立的责任：坚持职业标准即为公众服务和维护他或她的机构。这些责任可能很容易相互混淆。比如，调查表明官员们都认为自己机构的工作是重要的(15)。因此，在许多官员的头脑中，保全机构可以等同于维护公共利益。他们形成了这样一种信念，即为了公共利益，不论以什么代价，也要使机构维持下去。在这一过程中，合乎道德的决策就同职业的行为准则联系起来了。对社会来说，危险在于行政管理的道德可能逐渐成为一种普通的操作程序。

一旦职业从整体上抛弃政治管理的二分法，伦理观就会成为一种更为紧迫的问题。到 20 世纪 40 年代或稍早些，管理缺少自主权的臆侧成了抨击点

——许多人把它看作是一种谬论。这种认识是同日益形成的关于行政管理人员应参与政府的决策工作这一共识联系在一起的(16)。由于许多原因，政治家们开始赋予官员以更多的权力去“填补”公共计划的“细节”。因此，有关地方政府管理的讨论中提出了两种产生道德问题的新的来源：自主权和公共政策(17)。

要是不参与选择，行政管理人员就既不能行使自主权也不能发挥政策作用。正是在这一点上，伦理观引起了人们的关注。什么使得决策“在道德上是正当的”？正如在前一节指出的，道德模棱两可的问题从未得到充分地阐明。道德是一个观点的问题，它有许多方面要加以考虑。在切斯特·巴纳德看来，一个行政官员必须在不同的道德准则中作出选择(18)。这一表述是准确的，但并不令人感到欣慰。在认识这一现实的过程中，人们已着手探索制定依据伦理道德规范政府官员行为的更具体的准则。

道德的准则

关于公共管理中的道德的争论集中在如何管理人工作岗位中的个人行为。这是一个复杂的问题。在地方政府中，官员行使许多不受监督的自主权。当没有人监督的时候，由什么东西来约束一个行政管理人员去做该做的事呢？更重要的是，一个行政管理人员首先怎样知道什么是正当的行为？这两点决定了地方政府管理中的道德问题。

约束管理行为

对于保证行政管理中合乎道德的行为的问题，现只有部分解决办法；全面的解决办法很可能仍是难以捉摸的。人的行为太难于预言和太具个性化了，无法将其限定在任何模式之中，学者们专注于研究把官员的自主权同伦理道德联系起来的这样两种方法：内在控制（依赖于个人和职业价值体系） 和外在控制（使用像审计和调查一类的机制）。

最初，人们相信内在控制就足以产生合乎伦理的管理决策(19)。毕竟， 官员都是一些根据技术标准作决策的专业人员。认为政治监督只会妨碍行政管理过程的正常运转，使政府在提供服务方面缺乏效率的看法，很快被认为是幼稚的而遭抛弃(20)。持此异议的人声称，自主决定权往往导致权力的滥

用。盲目相信职业化或许会怂恿腐败，因为畏惧惩罚已成了一种感受不到的威胁。外在控制不仅仅是需要的，而且对于保证行政官员忠于公共利益也是必不可少的。

一旦外在控制的必要性被提升为一种准则，争论就转向了能最有效地阻止自主权使用的控制方式问题。保罗·阿普尔比在一本有影响的著作中写道， 等级制度本身会限制独立行动的机会。(21)然而，如果仅仅停留于此，那么制度上的安排并不足以减少行政自主权的滥用。在一个大机构中，没有办法完全地监督个人的行为。对于阿普尔比来说，政治（投票箱）虽是难以把握的因素，但它不会削弱伦理基础，而只会迫使官员对有关公共福利的事保持清醒的头脑。因此，“等级制和政治”的结合必将推动行政官员在决策中遵循道德规范。

后来的评论家对阿普尔比的补救方法持怀疑态度。阿普尔比没有错，他只不过低估了官僚自身利益的力量。正如实例 8 所表明的，要在行政机构内部培植一种遵循道德的环境，必须要有更大的威胁机制。当受到某种惩罚性形式的威慑时，人们就有可能做好事。学者们的另一个举措是致力于发现怎样能使官员被迫——而不是完全靠激励——以一种合乎道德的方式行事。

为促进官员采取负责任的行为所提出的建议包括各式各样的技术方法。这些方法分为三种类型：介入管理；监督管理；曝光管理。第一种方法把另外的参与者引入管理决策领域，以此实施管理。这种类型的管理一般需要市民的介入；例如，在地方这一级，每当制定任何重要政策，都要依“阳光法案”将大部分会议向公众开放。然而，该法案还没有证明是完全成功的，因为行政官员可以通过召开“非正式”会议而回避该法案。而且，公众也很难在长时间内对一个问题始终保持热情。马克斯·韦伯对甚至是否有“高明的” 公众这一点表示怀疑(22)。简言之，介入的管理不能单独地发挥作用。

监督管理对于“制约和平衡”的民主原则是至关重要的。在理论上，立法机构（像市议会）有责任决定是否依法实施公共计划。这种“监督”职能可以通过一些步骤诸如调查、审计和预算来执行。虽然监督管理对于揭露官员腐败有时是行之有效的，但政治家很少有热情参与监督活动，因为这种努力不仅费时间，而且几乎得不到什么奖励。公众获悉政府官员的不端行为时很少感到震惊；接受监督的政治家也很少受到公众的称赞。

监督管理已逐渐成为司法部门的事情。法律已经放宽政府官员免予民事诉讼的权利。一般说来，人们可以对行政管理人员个人因超越法律（行政的） 责任的任何行为提出控告。在职责自行处置的地方，市民通常都有权到有关机构提出拄告，而且，如果不满意的话，还可告到民事法庭。这种趋势已产生了两种消极的后果。第一，在司法部门，涉及行政管理问题的案件多得堆积如山；第二，诉讼是一种既费时又费钱的治理官僚主义的手段。

最后，曝光治理手段几乎只用于对付高层行政官员。其目的是消除诱使官员背离公共利益的潜在来源。起源于 19 世纪中叶左右的早期曝光治理形式是“利害冲突”法。这些法律防止利用公职为私人谋利。当然，强制执行实际上是行不通的。因此，后来的努力已经转向资产公开法，要求行政管理人员公开个人收入和拥有的财产。虽然公开可以使（潜在的或实际的）利害冲突得以暴露，但研究表明，公开资产的要求会妨碍有能力的人谋求政府的职位(23)。此外，严重侵犯隐私也成了一个争论的话题。有关资产公开的问题在于，是否治疗比疾病更糟。

各种强加于行政官员的外在控制已多得不能再多；然而腐败现象依然存在。通向合乎道德行为的道路需要修补。应当拟订出解决这一问题的另一种策略。否则，地方政府的治理就可能在规章的迷宫中陷于瘫痪。斯蒂芬·贝利提倡重新考虑内在控制问题。在贝利看来，除非行政管理人员具有某种能将其融入合乎道德行为中的品质和态度，否则，道德就是一句空话(24)。外在和内在的控制之间保持某种平衡似乎是有道理的。但到目前为止，这种平衡还没有出现。

确认道德标准

一个行政管理人员应当知道什么是道德的，以便合乎伦理地行事。最容易的方法是制订期待行为的标准。正如已经指出的，“道德准则”是公共行政管理中的一种新发展，但因政治与管理无关这一过时的观点而迟迟得不到认可。自主权现在既然被看作政府治理整体的一个组成部分，那就应当提出道德准则，以避免辜负公众的信任。

直到 1967 年才出现第一个正式通过的州一级道德准则(25)。然而，在短时间内，这一准则已被地方政府普遍采用。拉尔夫·克拉克·钱德勒发现， 第一个准则的精神在后来的大多数道德准则中都有所体现。这些道德准则有以下共同特征：（1）探讨了道德的复杂性；（2）提出了应付机制；（3）强调了扩大选择权的重要性(26)；钱德勒得出结论说，准则“代表个人的伦理规范而不是行为的伦理规范”(27)。也就是说，准则的制订旨在反映理想官员的形象。附录中的国际城市管理协会的道德准则就是一个例子。

钱德勒强调指出了依靠准则导致道德行为的缺陷。这些准则不能基于道德要义去命令官员。也没有准则能够预见行政官员在日常政治生活中所面对的大量严重扭曲的决策。无疑，情况不同，道德行为也不同。一般的纠正措施很少能适用于特殊情况。说来也奇怪，道德准则对特殊情况很少具有道德意义。

在准则试图用一般术语描述道德的情况下，道德标准实际上在美国各地区之间也有各种不同的理解。丹尼尔·埃拉扎发现，每一州内部的独特的政治文化基本上都源于占支配地位的宗教派别的准则(28)。随后的研究多半是支持埃拉扎的。肯尼思·沃尔德在作了大量考察后发现“宗教派别与政府的道德、方计之间存在密切联系”(29)。换言之，道德准则不仅在道德细节上是模棱两可的，而且往往也是适合地方文化的裁缝师。这最后一点很少被制订职业准则的国家机构仔细考虑。

正如约翰·伯克指出的，准则是必要的，但它们不能取代真实的判断(30)。道德将最终取决于个人的性格和政治与文化的“进程”。

小结

地方政府的行政管理决策往往要在供取舍的方案中选择其中的一种。在涉及公共利益的地方，这些选择必然表现为道德问题。简言之，伦理可以被定义力在一定条件下作出的“合乎道德的”决策。然而，在如何以道德手段解决政策选择之间冲突的问题上，没有固定不变的公式。

起初，人们没有把道德看作是与公共管理相关联的事情。其原因就在于政治并不在公共计划管理中起作用这一论断。但关于政府腐败的揭露却引起了一场消除行政机构内部滥用权力的运动。当官员心中念念不忘追求效率而不是为公共利益服务时，这一驱动职业化的运动又产生了它自身的问题。

为解决这些问题，学者们开始提出各种内在的和外在的控制形式去规范

行为，以保证合乎伦理地进行决策。当花样繁多的控制形式逐步升级时，腐败现象并没有减少。道德准则的提出是促进行政管理道德的最新策略。其目的是为制定预期道德行为的标准提供一个清晰的指针。可惜，道德准则已证明过于模棱两可和肤浅而难以在具体的决策中运用。

道德的滑坡将继续困扰地方政府管理。这要付出人性的代价。这个代价可以减少但决不会消除。

实例 8.1：道德困境的分析(31)

杨西·凯利是中西部一个小社区的市政工程师。他是一个受过专业训练的注册工程师，在所在州和全国工程学会中颇为活跃。他有 10 年城市工作经验，受到同事的尊敬，是市雇员和承包人公认的一位专家。对一些大型的工程任务，市政机构雇用顾问，并由凯利进行监督。而较小的工程，则由凯利及其工作人员自己评估和管理建设。

州的法规要求必须由工程师对市政当局同意的工程作出评估。因此，作为凯利职责的重要组成部分，就是必须复审承包人的投标，同时要为市工程作出自己的评估。然后他监督投标和工程的建设。这种专长使凯利可对该市各种建设工程的成本——诸如每平方码街面铺路材料的成本和每英尺下水管道的成本——作出历史的评估。

虽然法规条款没有具体说明什么时候机构内部的评估应作为公开的纪录而备案，但现有的做法是在承包人对工程投标之前由工程部门掌握自己的评估档案。然后，凯利的评估随承包人的投标而公开。这一做法已经成为 12 年多来的标准程序。这样做的明显理由是，所有的承包人都得根据自己的实际成本而不是根据工程师的评估来提出报价。因此，该市及其居民从竞争投标中得到了好处，而承包人也不会出现偏差或受左右而以一种不反映其真实成本来投标一项工程。

没有要求最低限度的报价要以凯利的评估为标准或低于他的评估，虽然通常的做法会进行这种比较。因此，凯利在报价公开以后有时被迫调整自己的评估，所以它不是“最低的报价”。

问题：对凯利来说，他调整自己的报价是不道德的吗？

回答：显然，这一实例的研究提出了一个美国公共行政道德准则协会首要原则本身应加以考虑的问题，该原则是这样表述的：“一个公共管理人员应在一切公共活动中证明个人的正直、守信、诚实和刚毅的最高尚的标准， 以便激励公众对公共机构的信任。”

凯利不应该调整他最初的评估。

附录：国际城市管理协会的道德准则(32)

国际城市管理协会的宗旨是提高城市管理者和其他行政管理人员的业务水平，并通过职业管理改进城市管理的质量。为促进这些目标的实现，国际城市管理协会每一个成员的行为都必须符合一定的道德准则，他必须：

1. 要坚信建立有效和民主的地方政府要靠选举产生有责任感的官员的观点，并相信全面的职业化管理对于实现这一目标是至关重要的。

2. 维护政府所提供服务的尊严和价值，并作为一名可信任的公务员对城市事务保持一种建设性的、富有创造的和务实的态度和强烈的社会责任感。 3.在一切公共和私人关系中，致力于道义和正直的崇高理想，以赢得当

选官员、其他官员和雇员，以及公众的尊敬和信任。

1. 认识到地方政府的主要职能始终是为所有人的最高利益服务。

2. 向当选官员提出政策建议，提供有关政策问题的事实和劝告，以作为决策和确立社区目标的基础，并支持和执行当选官员采用的市政政策。

3. 要认识到得到人民信任的当选代表有权制定市政政策；而政策实施的责任则全在于本协会的成员。

4. 杜绝参加雇用立法机构成员的选举，杜绝一切有损于作为一个职业管理人员形象的党派政治活动。

5. 把不断改进成员的职业技能和在使用管理技能的过程中提高同事的能力当作一种责任。

6. 使社区了解市政事务；鼓励市民和所有市政官员之间的交往；强调友好和谦恭地为公众服务；以及寻求改善公共服务的质量和形象。

7. 抵制任何对职业责任的侵犯，相信成员会在原则和公正的基础上一视同仁地自由执行官方的政策。

8. 以业绩为根据处理一切人事问题，以便在会员的决策、工资调整、提升和惩罚中体现公平和公正的原则。

9. 不求恩宠；要坚信通过秘密情报或滥用办公时间谋求提高个人地位和获取利益是不诚实的。

资料来源，国际城市管理协会，美国首都华盛顿。注释

①弗雷德里克·C.莫希尔：《民主与公务》，纽约，牛津大学出版社， 1968 年版，第 215 页。②伍德罗·威尔森：《公共行政管理之研究》，载《政治科学季刊》，1987 年 6 月；杰伊·M.谢弗里兹和艾伯特·C.海德主编的《公共行政管理的经典著作》转载，伊利诺伊州，多尔希出版公司，1987 年版， 第 18 页。③伍德罗·威尔森：《政府的新含义》，载《妇女之家指南》，1972

年，第 39 期，《公共行政管理评论》1984 年第 5—6 月号转载，第 195 页。

④路易斯·卡兹纳：《冲突中的人类：社会传统和政治思想》，加利福尼亚州，迪肯森出版公司，1975 年版，第 68 页。

⑤H.H.格思和 C.赖特·米文斯主编的《马克斯·韦伯社会学文选》，纽约，牛津大学出版社，1946 年版，第 228—235 页。

⑥参见乔治·戈登：《美国的先进行政管理》，纽约，圣马丁出版公司， 1986 年第 3 版，第 564 页。

⑦尼古拉斯·亨利：《公共行政管理与公共事务》，新泽西州，普伦蒂斯—霍文出版公司，1989 年版，第 382 页。

⑧弗雷德克·c.莫希文：《民主与公务》第 202 页。

⑨戴维·格兰特和劳埃德·B.奥姆达尔：《美国的州和地方政府》，波士顿、阿林和培根出版公司，1987 年第 5 版，第 252 页。

⑩拉尔夫、克拉克、钱德勒：《处理道理问题和价值冲突》，载罗伯特·E. 克利里和尼古拉斯·亨利主编的《公共计划的管理：权衡政治、管理和公共需求》，旧金山，乔西—巴斯出版公司，1989 年版，第 106 页。

1. 乔治·E.伯克利：《公共行政管理之技巧》，波士顿，阿林和培根出版公司，1984 年第 4 版，第 462 页。

2. 同上。

3. 查尔斯·艾德里：《都市学，民俗和实地调查》，载《公共行政管理评论》，1961 年夏季，第 148—149 页。

4. 戴维·R.伯曼：《州和地方政治学》，波士顿，阿林和培根出版公

司，1987 年，第 5 版，第 233 页。

1. 肯尼思·J.迈耶和劳埃德·尼格罗：《代表官僚制和政策优惠》， 载《公共行政管理评论》，1976 年 7—8 月号，第 446 页。

2. 诺曼·托马斯：《第 9 法则：政治、行政管理和民权》，纽约，兰登书屋，1966 年版，第 6 页。

3. 杰弗里·D.斯特劳斯曼：《公共行政管理》，纽约，霍尔特、莱因哈特和温斯顿出版公司，1985 年版，第 357 页。

4. 切斯特·I.巴纳德：《行政部门的职能》，马萨诸塞州，哈佛大学出版社，1938 年版，第 272 页。

5. 卡尔·J.弗里德里奇：《公共政策和行政管理职责的性质》，载《公共政策》，1940 年第 3—24 页。

6. 赫尔曼·菲内：《行政管理职责和民主政府》，载《公共行政管理评论》，1941 年夏季，第 335—350 页。

7. 保罗·H.阿普利：《道德与民主政府的管理》，路易斯安娜州立大学出版社，1952 年版。

8. 卢瑟·卡特：《公共人事管理和劳工关系中的五个问题》，载杰克·拉宾等主编的《公共行政管理手册》，纽约，马塞尔·德克尔出版公司，1989 年版，第 322 页。

9. 戴维·R.伯曼：《州和地方政治学》，第 94 页。

10. 斯蒂芬·K.贝利：“伦理观与公务”载罗斯科·C.马丁主编的《公共行政管理与民主》，纽约，锡拉丘兹大学出版社，1965 年版，第 283—298 页。

11. 尼古拉斯·亨利：《公共行政管理》，第 382 页。

12. 拉尔夫·克拉克·钱德勒：《处理道德问题和价值冲突》，第 112

—113 页。

1. 同上书，第 107 页。

2. 丹尼尔·J.伊拉扎：《从各州的观点看美国的联邦主义》，纽约、哈珀和罗出版公司，1984 年第 3 版。

3. 肖尼思·D.沃尔德：《美国的宗教和政治》，纽约·圣马丁出版公司，1987 年版，第 166 页。

4. 约翰·R.伯克：《官僚的职责》，巴尔地摩，约翰·霍普金斯大学出版社，1986 年版，第 221 页。

5. 实例 8.1 引自彼得·J.伯杰森的《市政工程师应迎合地方议会的压

力吗？》，载《公共行政管理时代》，第 13 期（1990 年 3 月 1 号），第 2 页。

1. 道德准则是国际城市管理协会（美国首都华盛顿）提供的。建议阅读书目

①拉尔夫·克拉克·钱德勒：《公共行政管理中的道德推论问题》，载

《公共行政管理评论》，第 43 期（1983 年 1—2 月号），第 32—39 页。

②乔尔·L.弗莱希曼、兰斯·利布曼和马克·穆尔主编的《公共责任： 政府官员的道德义务》，马萨诸塞州，哈佛大学出版社，1981 年版。

③已巴拉·S.罗姆泽克和梅尔文·J.达布厄克：《公共部门的责任：挑战者悲剧的教训》，载《公共行政管理评论》，第 47 期（1987 年 5—6 月号）， 第 227—238 页。

④菲利普·肖尔：《学习伦理学：理想模式的探讨》，载《公共行政管理季刊》，第 7 期（1983 年秋季），第 323—345 页。

⑤丹尼斯·F.汤普森：《行政管理道德的可能性》，载《公共行政管理评论》，第 45 期（1985 年 9—10 月号），第 555—561 页。

⑥道格拉斯·耶茨：《官僚的民主：探讨美国政府的效益和民主》，马萨诸塞州，哈佛大学出版社，1982 年版。