第二编 地方公共行政总论

劳伦斯·F.凯勒

人们通常把公共行政看作是对公共官员管理技术的发挥和运用。研究者强调的是管理技术的普遍性以及培训行政官员的必要性，而没有考虑行政工作所处的不同环境。公共行政研究，最常见的是只注意联邦政府而很少顾及州政府或地方政府。结果，研究者不去考察许多地方政府所具有的高度政治化的方面。如果我们要来治理我们的城市，如果我们要使公共服务更加完善， 我们就需要重新制定美国的公共行政；如果我们要来治理现代的“行政城市”，我们不仅要承认地方政治，而且还要了解行政官员所扮演的政治角色。

法律是本编所要考察的第一个方面。直到现在，行政法才成为公共行政研究领域的一个学科。人们在过去不考虑法律问题，是因为只期盼定量的方法，从而把管理仅仅理解为技术。研究现在已注意到公共行政有着自己的规范性和宪法上的根据①。此外，研究也对公共行政如何使人们了解政府及众多的管理程序十分关注。

对于地方政府而言，公共行政的两个主要内容也是相互联系的。杰克·德萨里奥、肯尼思·恩德、詹姆士·斯莱克以及查尔斯·华盛顿都概述了地方政府的人事管理。由于立法机构十分关注积极性鼓励计划乃至全部行政机构，因而焦点也与此极其相关。如果人事管理能抓注机会，它就能够使城市的管理变得公正而有效。同样，在一个人们对公共服务抱着很高期望而又不愿增加税收的时代，财政预算的编制也显得日益重要。这个难题既要求控制注“预算饥饿”（米歇尔·斯派塞和理查德·宾厄姆的这个叫法十分贴切）， 又要使政治的议事日程同行政措施结合起来。

第三个方面涉及到大城市中的地方公共行政的环境问题，我把这叫做行政城市的问题。桑达·考夫曼提出了一个治理方法，力求使政治利益和城市的日常管理活动结合在一起。其方法也可以用来处理保罗·多梅尔所说的政府间的关系。他的个案研究既可以说明现有政府机构的复杂性，也可以说明“私人城市”中私人一公共关系的政治性。布赖恩·墨菲给公共行政加进了伦理的东西；同法律一样，在人们只顾及行政的管理技术的情况下，伦理也是被丢开的。不关注伦理问题，公共行政就会缺乏合法性，而这种合法性是管理行政城市所需要的。

从实质上看，行政城市将逐渐地被行政程序所控制。如果管理要取得成功，它就必须驾驭住我们的那些大城市，行政就必须成为政治的一个首要组成部分。传统的政治不仅长时期地左右着社会共同体，而且还支配着复杂的公共机构的管理活动。

注释

①参见约翰·罗尔的《通过宪法》一书，堪萨斯大学出版社，1987 年版。地方政府的来源可以追溯到古罗马人的行政管理。这样，我们就要修改约翰·罗尔的观点，以期阐明城市管理的继承性，阐明美国各州的地方政府在政体上的从属性。