第十二章 公共安全的管理

雷蒙德·J.罗斯

社区安全服务（治安、消防和医疗急救服务）的管理是市民首要关心的大事，由于公众对这些服务寄予极大的期望，管理公共安全因此被看作是地方政府提供的一部分最重要的服务。基于市民需要而决定的政策，将确定提供服务及其水平的指令和方针。为社区提供服务，在很大程度上又是由管理及行政的水平和应用所决定的。本章将探讨适用于治安、消防、护理和急救管理等公共管理诸方面的问题。

以下各节将阐述每一种公共安全服务，探讨管理和行政在人事、道德、政府间的协议、工会和财政等方面的运用。

治安服务 “维持治安”一词是指旨在管理和维护社会中对个人行为的管制。自有

人类以来，对行为的这种管制就已存在了；可是，维持治安的观念、作风和基本原理却随着时间的推移发生了巨大的变化。

19 世纪初在伦敦，在罗伯特·皮尔爵士的指导下，治安发生了最富有意义的变化。皮尔认为，为了更有效率和更有战斗力，执法必须制定和履行标准。在皮尔看来，保证警察反对犯罪有效的标准做法，是跟军事建制同警官的部署直接相联系的。

由于环境、观念和社会的变化，对执法的认识自 19 世纪初以来已有了发展。然而，在关于治安部门应提供什么样的服务的问题上，无论是从政治的角度还是从社会的角度都没有取得明确一致的看法，因此，修改是经常进行的。一般来说，治安部门的任务被认为是执法、预防犯罪和保护生命与财产

的安全。大多数与市民相关的治安服务，往往被认为是否定性的，如发出交通传讯和逮捕市民。过去，上述与市民的种种交往在警察与市民之间形成了一种消极氛围，从而妨碍了警察执行任务。今天，治安服务包括预防犯罪和实施社区交往计划等内容，这些都有助于超越社区的某些差异，并使警察和社区各团体一起维护安全和安定。治安部门已从最初旨在严厉“打击犯罪”， 转向提供旨在维持社区范围内治安的服务。

执法官员非常清楚自己的形象和应具有的专业性。在皮尔那个时代，警察管理者不关注警官个人的健康、福利、道德和态度。今天，试图在机构的需要和雇员的需要之间建立一种平衡。例如，富有创新的计划和轮班固定的工作任务，每天提供 24 小时、每周提供 7 天的警察服务，使这一变化显而易见。雇员们认为这样的安排更易于接受，更适应于他们个人的生活。

治安机构分为两个基本的领域：执行行动的部门和负责行政亦即支援的部门。在行动方面，巡逻处是治安机构中的主要单位。这是治安服务的第一线。市民打来要求治安服务的电话是由着装的巡逻警官来应答的。因此，公众认为这些警官代表了治安部门。交通管制、交通工程的管理和交通执法也属于执行行动部门的事。支援部门的职能则包括刑事调查、青少年调查、预防犯罪、安全教育、档案管理及证据采集和鉴定等。

消防服务

消防服务起初是志愿参加的冒险事业。最初的一些志愿消防部门建立于弗吉尼亚州的诺福克市（1731 年）和威斯康星州的密尔沃基市（1877 年）。像治安服务一样，消防服务从早期的志愿消防部门时起也取得了很大的进展。早期的消防管理人员对消防业务技术方面的关注甚于对个人和雇员事务的关心。今天，各社区已开始要求提供日夜不停的紧急防火服务。公众的这一要求导致了消防设施和装备的现代化。

消防服务涉及三个领域：灭火、防火和消防检查。灭火作为消防部门的主要活动，就是对起火作出反应并进行扑灭。显然，要取得成功，迅速的反应是必不可少的。这就需要对消防设备和消防站的布局有战略上的考虑。防火被看作是消防部门最重要的任务，因为它重在通过教育排除潜在的火情， 从而减少火灾的可能性和减轻火灾的严重程度。建筑准则的审查和遵守，通常要由设计部门和建筑部门共同来做，这也是防火的职能。现场消防检查用于发现险情或违规行为，然后要求进行纠正。

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0268_1.bmp}现代化的消防设备和消防站的布局必须有战略上的考虑，以确保能对火情作出迅速反应。

1990 年，埃尔克格罗夫村

消防人员通常是上班 24 小时，歇班 48 小时。住在消防队的消防人员一

天 24 小时都可以呼叫到。当下救火或不在做防火工作

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0269_1.bmp}危险物资储放场所需要有特制的运载工具及装备。

1990 年，埃尔克格罗夫村

时，要求消防人员通过正常的训练计划了解最新的消防技术。此外，消防人员还必须参加体能锻炼。为了确保装备完好无损，保养装备和检验装备也是消防人员日常工作的一部分。

专职的消防人员是由随叫随到的志愿消防人员来支援的。然而，这已变得不怎么流行了，因为越来越多的市政当局彼此缔结了互助公约，减少了对

随叫随到的志愿消防人员的需求。消防部门涉及的一个新的领域是对危险物资的鉴定和处理。由于化学制品和工业废弃物日益在全国运来运去，因而与危险物有关的事故越来越多。对危险物资的管理更需要专门的装备和技能。此外，还必须与治安部门、公共工程部门交叉训练，以确保每一个人都了解自己碰到危险物资时应起的作用。

医务辅助人员（医疗急救服务）

在历史上，消防部门提供救护车服务。医疗急救服务（EMS）机构对事故和对那些即刻需要医疗援助继而需要送进医院的人的疾病或受伤的报告做出反应。由于考虑事故受害者的死亡率极高，1966 年通过了“公路安全法案”。该法案的目的在于，为汽车制造商确定安全标准和为公路制定工程规格。随后，又通过了 1983 年的《紧急服务法案》。该法案要求：

有一个可使人员、设施和装备遇有紧急情况时，在适当的医疗服务的活动空间能有效和协调输送的系统；该系统由公共的或非营利性的私人实体进行管理，这个公共的或非营利性的私人实体要有可对该系统进行有效管理的权力和资源①。

评价急救服务系统的方法之一，同评价消防和治安服务的方法一样，就是考察它们的反应速度——多长时间能到达发生紧急情况的现场。显然，对急救服务来说，时间是极为重要的。

急救服务的另一种评价标准是病人的死亡率。急救服务的车辆按惯例载有经过培训的在现场就能提供紧急治疗的医务辅助人员。在进行紧急治疗的同时，医务辅助人员要通过无线电不断地与医院的医生保持联系。一旦情况稳定，接受治疗的病人就被送进医院。这种做法大大降低了受害者的死亡率。然而，这种减少死亡人数的做法是需要花费代价的。紧急护理服务不仅在培训和车辆方面很费钱，而且在所需的额外设备和药品方面也是要花很多钱的。一个平均为 6 万人口的城市，使用三辆救护车包括设备和薪水，其费用

每年大约为 200 万美元。应急管理和准备

所有社区都应当有适当的应急反应计划，以处理诸如火灾、意外爆炸事故、工业事故和飞机坠毁以及地震、水灾和龙卷风等自然灾害。地方治安和悄防部门是对任何自然灾害或紧急事件首先采取措施的机构，但是，应急管理不只限于这些部门。市政工程部门，主要管理部门，以及其他公共的或私有的公用事业之间的协作也是必要的。应急管理反应不仅一定要计划好，而且还必须进行定期的实习训练，因为公众的健康和安全都依赖于应急反应的有效性。应急准备需要各政府部门之间进行配合。地方政府通常不具备单

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0271_1.bmp}急诊车辆必须比较大， 不仅要能输送伤员，而且要载有能力伤员进行不间断治疗的必要的护理设

备。

1990 年，埃尔克格罗夫村独地处理这些事情的能力，而自然灾害是没有政治边界的。人员、设备和别的援助的预先安排必须与其他的市政当局和县协商。训练应当同上述其他部门一道进行，以确定各自的任务。医院和医生也必须是这种合作安排的一部分。

例如，1979 年联合航空公司的 191 航班从芝加哥的奥哈尔国际机场起飞，坠毁在机场界外的一片空旷的田野里。从当地、县州治安部门以及许多消防部门来的官员是这一突发事故的最初的反应者。按事先安排迅速实施了

应急计划，不让记者、盗窃者和其他无关紧要人员进入，以防止盗窃、破坏行为的发生和维护现场的物证。不久，从各种其他机构来的官员也加入了调查者的行列，以帮助辨认受害者和幸存者。在这种情况下，尽管各种机构都提供了援助，但是最终负责的是联邦航空局（FAA）。在飞机坠毁地点，联邦航空局进行了现场调查和恢复工作。

洪水泛滥也需要作应急准备。在城市住宅区，洪水有时会突然发生，财产损失也很严重。为了应付紧急情况，公共安全管理者必须清楚会有水情的平原和应付紧急情况的维护计划。对付洪水可以用沙袋堤阻止洪水蔓延，从住家或街道排洪，医务辅助人员则要进行医疗急救服务和运送工作。在应急管理的计划阶段，必须拉出任何必需的装备的出售者和货源的清单。例如， 洪水泛滥的地区需要游艇或移动电话，就必须预先确定供给者。市民是不会容忍某些官员在处理这类紧急情况时表现的无能为力的。

应急准备的计划必须做到像1979 年联合航空公司191 航班在芝加哥坠毁时那样，能及时处理事故和灾难。

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0272_1.bmp} 1990 年，埃尔克格罗夫村人事因素

行政法律旨在对公共安全过程的某些方面进行管理。例如，有时被称作文官委员会的功绩委员会，以及治安和消防委员会负责处理治安和消防人员的雇用问题。而且它们后来还负责实施惩戒工作，包括解雇和提升。劳工委员会也可对劳动时间、劳动条件和薪水等作出决定。

联邦法律通过人事管理来影响公共安全管理者。目前已制定了一些联邦法律，规定了在雇用、确定合格的申请人，以及怎样进行考核等问题上的优先条件。其他的联邦准则涉及年龄、种族、性别、反对歧视残疾人和鼓励少数民族及妇女就业计划等内容。市政当局也可以实施其人员应是本地居民这一必要条件的方针。这样做的根据是，生活在他们所供职的城市的雇员，对他们的工作及其环境会引以自豪和具有强烈的义务感。联邦最高法院的决议已确认这种对居住条件实行的限制。

联邦法规也适用于市民的公民权。这已成为公共安全管理者需要考虑的一个因素，因为治安或消防雇员与市民之间的这种相互影响的特性可能会无意造成对公民权的侵犯。

联邦最高法院的案例在提供什么样的服务和怎样提供服务方面影响公共安全管理者。联邦最高法院颁布的决议可以影响雇员之间的关系、工作时间、着装、雇主对雇员的态度、雇员与市民的交往，以及公共管理的其他方面。

公共安全管理的所有方面都受法律指令支配。不履行“法律规定”，就可能因法律诉讼费和罚金而造成巨大的财政损失。这些是公众的钱，不应因此而造成公众的义愤。市民不会容忍因一个地方公共管理人员不熟悉其职业规章而造成对税款的浪费。公共安全业务强调劳资和人事。所以，人事因素对这些部门的管理者来说是非常重要的。

人事的决定和调度是复杂的。例如，许多消防部门使用专职的消防人员， 但也有可用的志愿或辅助的消防人员。治安部门也可以使用志愿的或辅助的警察。在重大犯罪现场，或大规模公共集会时可分配辅助或志愿的人员负责紧急地点的交通或人群的管制。志愿人员在自己的社区都有一定的自豪感并愿意牺牲自己的时间提供帮助，因此使用他们对公共管理者来说在财政上是有好处的。

人事安置在公共安全机构的管理中是一个重要因素。一个管理者必须关心部门提供的服务及其水平。管理者要牢记上述因素，不断地对人力资源和使用标准进行评估，并从若干渠道搜集信息，以便对公共安全业务的现状作出深入的考察。

还必须重视计划安排的需求和利益，因为这对机构乃至各个官员都是有影响的。研究表明，雇员的利益最终会以同样积极的方式影响机构②。在机构处于最佳运转的条件下，实行计划安排的好处是可有极大的灵活性，能为雇员提供许多可供选择的方案。部门可以在需要人员时和需要人员的地方通过人事安置提供和保证最佳服务水平③。

提高生产率将增强机构的效益。简单他说，不管是在公共机构中还是在私有的企业中，管理者都必须从雇员那里获得最大的产出。公共安全管理者在探索提高雇员的产出的方法时，必须考虑治安和消防服务。例如，他们的服务是以每天 24 小时、每周 7 天为基础的。这就涉及轮流安排解决假期值班和因出庭而加班等问题。这些与人事有关的因素，还会影响雇员的上下班时间。当雇员的要求得到满足时——如果他们感到自己己成为机构的一部分并且已投入这一机构——雇员就一定会更努力，并尽力提高工作效率。他们的投入是重要的，这将使他们感到自己是这一过程中的一部分。与此同时，机构的目的和目标也实现了。

配置、了解、分配和实施部门的以及地方政府的目标，都是要优先考虑的事。现实目标的确立规定了优先考虑事项的意图、方向和安排。目标必须是始终如一的，并且必须在机构的需要和个人的需要之间保持平衡。他们还应反映内部和外部的需求。例如，不能建立始终如一的目标和保持机构需要和个人需要之间的平衡，就会导致诸如穿制服的巡警和调查人员之间出现狭隘的嫉妒和批评这样一些问题。每一方都会以一种否定的方式看待另一方。此外，诸如治安和消防部门等机构也会互相批评对方的业务。在预算时，资金需求是以他们每一方认为自己对社会的重要程度为基础的。因此，各级组织具有团结意识，组织上进行配合、共同承诺并完成任务是极为重要的。

道德因素

保持公众信赖是公共管理职业特性和道德观特有的重要基础。正像公众是大街上的治安部门和消防部门的眼睛和耳朵一样，他们也是公共安全管理者的眼睛和耳朵。外界最明显的信息反馈形式，是公众对治安和消防服务的抱怨和看法。在这一方面，人们必须小心不让这种情况变成唯一的否定的过程。应当鼓励公众提供否定的和积极的两个方面的信息反馈。获得广大市民反馈的迅速而又简便的方式，是利用全市范围的调查。对雇员的表扬，也应看作是属于公众份内的事。通过这个过程，公共管理的组织能够清晰地洞察公众对它的行为的看法。

公众有权要求法律得到高效、公平和公正地实施。公共安全服务往往是通过各成员的行为来评价和判断的，重要的是，不要因为少数几个雇员的有问题的行为而使整个机构受到公众的调查和嘲弄。当明智的公众知道公共安全管理者诚实地、公正地调查和消除对其成员不端行为的一切指控时，公众不大可能对偶然的不端行为发出愤怒呼声。反过来说，雇员必须避免对自己不端行为作错误的辩解。辩解要通过调查过程来完成。

警察是街道这一级行使巨大个人处置权的官僚的集中体现。公共安全管理者必须监控这种个人处置权的行使过程，以确保在该机构范围内执行稳妥

的政策④。

公共安全管理者可以通过前摄性的政策说明，与公众建立相互联系，进一步扩大机构的职业范围。政策说明出台前，与社会的、市民的和政府的团体进行联系，作出专门的公共安全管理和服务的承诺。维持一项范围广泛的公共关系计划，能够也应当使公众参与提供更受欢迎的公共安全服务。

地方的立法机关在公共安全方面，责任是重大的。它们能对公共安全计划实行财政控制，因为他们掌管着能使这些执法机构运转的钱财。

最后，公共安全管理者必须小心理解市民的期望，并以此作为指导。同时，机构领导必须促进正当的公共安全服务，努力听取公众对服务的要求。公共安全管理者必须重视提供公共服务过程中的杰出表现。机构领导应保持灵活性，关心社区和机构，努力塑造一个正面的公共形象，并不断地增强为社区服务的意识。

政府间的协议

公众安全管理者必须认识到政府间协议的重要性。政府间的协议既包括他或她所在的市、县内部的协议，也包括所在市、县以外的其他市、县、州和联邦各级政府之间的协议。为大规模自然灾害或事故作应急准备的计划，必须包含和考虑政府间的协议。这既适用于治安服务，也适用于消防服务。政府间协议，特别是对较小的市政或农村地区是有很大好处的。经济上

的制约是提供服务和准备处理任何严重事态所要考虑的主要因素之一。要附近的人员和设备控制发生的任何严重事态，是既不可行也不可能的。只有通过政府间协议，互相援助才可能实现。例如，对假日游行这样的公共事件来说，人群控制是必不可少的。利用其他组织可在短期内就提供这种帮助。飞机坠毁后，控制人群和保护坠毁现场也是必要的。而且，政府间的协议在这样的严重事态中也是必不可少的。消防部门也依靠互相帮助，以控制需采取防火措施的地区并与大火搏斗。附近的市政当局也经常应召帮助扑灭大火。

工会

越来越多的公共安全雇员开始对加入集体劳资谈判的组织感兴趣。给人的印象是参加的人数在增加。当雇员们认为工会不能按照他们的想法去做时，与资方的谈判往往就会遇到挫折。这些挫折会渗入机构的管理领域。在工会发挥作用并满足公共部门雇员的要求以前，雇员与管理部门之间应互相信任和合作。

在芝加哥的一起潜在的消防员罢工之前的一个期间内，赞成罢工的雇员和反对罢工的雇员之间产生了意见分歧。这引起了市民的恐惧，因为他们担心如果发生罢工，即使能提供服务，其水平和质量也会很差。许多公共部门的雇员是不愿罢工的，因为他们认为自己对职业、对社会是承担着义务的。在与参加工会组织的全体人员的谈判中，部门领导的作用取决于理事会

或经理。一般来说，部门领导不应加入谈判队伍。部门领导充其量也只能起咨询或顾问的作用。例如，如果人事管理者和一个代表谈判，就必须将结果和趋势通知部门领导。管理者的作用是维护管理权和合同的管理条款。经常受到公共安全工会攻击的管理特权，是那些关于管理方法、过程和方式方面的。部门领导需要通过训练自己职员处理雇员关系和维护基本的管理特权来显示实力和组织的作用。劳资谈判对管理者来说可能是一场引起分裂的体验，但也可能会产生好的结果。集体进行的劳资谈判可能改善管理人员与雇员之间的关系，也可能使部门领导在作出决定之前调查和分析拟采取或可能

采取的行动的后果。对于管理者来说，做每一件事都必须找到一种可使雇员和组织机构的需要都能以行业特有的可靠方式得到满足的中间立场。

劳资关系和集体进行的劳资谈判已日益成为公共服务部门要考虑的事。尽管工会的力量在私有部门开始削弱了，但它在公共部门中的力量却增强了。由于工会在公共部门是一个较新的概念，因而遇到了一些争论。劳贷关系的概念和解决的方法多半涉及管理部门（资方）与雇员之间的对立关系。许多管理者感到由于工会方针的干扰，他们已不再能管理自己的部门或组织了。

对私有部门的调查表明，这种对立关系并不是不可避免的。显然，工会处处皆有。行政和管理部门应力求建立使这种关系运转所必要的信赖和协作。在管理部门和工会之间建立一种共识，需要消除的种种难题和建议就会从对立转向合作，并使各方建立一种更好的关系，从而有助于在机构的需求和雇员的需求之间建立平衡。

预算事务

公共安全预算中的大部分是雇员的薪水。人员对于提供服务来说是必不可少的。由于各地政府竞相雇用合格的工人，因而管理者应找到更多的聘请雇员的方法以保证服务。给雇员的利益刺激，除薪水之外通常就是保险金这一类了。许多市政当局和政府机构，已用自我设保的方式抵消付给雇员的逐步上升的保险费用。由于医疗费用的增长，保险费用也随之增长了。通过这种方式把雇员交的钱集中起来，市政当局就能提供更好、更多的保险。

在确定雇员的需求中，管理者还必须考虑其他的利益，例如休假和支付病假工资，以及不断进行的训练和再训练。从长远来看，训练对一个组织会产生积极的经济影响，因为经过良好训练的机构能够较好地避免高代价的诉讼案件。由于增加了许多新的计划，人员的预算编制必须考虑进去。当加班费开始增加时，就说明需要更多人员，因为加班工资率大大高于基本的工资率。反过来说，管理者必须考虑在雇员临时短缺的情况下，是补充新雇员还是使用已下班的雇员。在某些情况下，支付加班工资可能会掩盖高代价的训练或再训练以及额外的健康和其他津贴的费用。

公共安全的管理可以使用不同类型的预算：执行预算、项目预算、零基预算、指标预算或明细支出预算。每一种都有细微差别。例如，治安部门或消防部门的项目预算就不得不对防止犯罪或防火项目作出不断的评估，因为这些项目的结果要被迫踪。如果所花的钱与所设想的结果的质或量极不相称的话，那就是评价这些项目的时候了。

预算计划必须划分成营业和资本两个部分。营业预算部分涉及公共安全机构在特定时期和每天的需求，而资本预算部门则涉及昂贵的、使用期长的动产和不动产，如车辆、建筑物和通讯系统添置的费用。

预算过程基本上是政治性质的；市长或当家人是这一过程的参与者。这一过程从市政会提供财政规划开始，到预算完成结束。

市政会是从政治观点来看待预算过程的。市政会委员检查整个预算过程，并不断地改变其作用。例如，他们可能从支持某一种人们需求的方案转而反对他们认为得不到公众支持或公众不需要的方案。

检验公共安全管理者的责任和可信度的两条准则如下：

1. 预算一经批准就必须执行，以此告诉公众，政府正在做些什么；

2. 公共预算是一个包括意图、责任和调整的决议。在获得同意和批准

之后，不要作较大的变动。

公共安全预算的检查给市政会提供了许多有价值的信息，它们是：

1. 治安部门或消防部门是怎样较好地遵循市政会所制定的政策和方向的；

2. 财政部门是怎佯较好地审查公共安全部门的提议以及这些提议是如何影响收益预测的；

3. 城市管理者及其职员是怎样较好地审查公共安全部门对项目和资源的要求的；

4. 城市管理者机构是怎样较好地审查财政部门投入的资金的⑤。管理公共安全中的特殊问题

爱滋病影响着包括管理过程在内的各个层次的公共安全。关于爱滋病受害者的处置和责任的法律问题，以及向雇员提供训练和保护的法律责任，都是些必须加以说明的问题。提供身体保护所需新设备的购置，为防止污染所进行的训练以及进行关于帮助和关心受害者的教育都是必不可少的。在处置爱滋病受害者所需要的政府间的基金筹措和合作，应当重新加以确定。道德因素也很重要，因为雇员以及组织在这一领域都有切实需要考虑的事，也拥有这方面的权利。

现代技术

技术的应用已使公共安全工作有了明显的改进。某些应用包括案卷电子计算机化、电子计算机辅助处置系统、车辆电话和增强 911 电话系统。这些已引起存储活动的变革，而旦已用于改进服务。然而，这种情况也带来了设备费用和人员训练费用的增加。

电子计算机已成为维持公共安全的重要工具。治安部门或消防部门己将它们用于存储资料和统计资料。用电子计算机设计的消防规划图表，使调度员可向即将采取行动的消防人员提供有关建筑物的全面信息资料例如电气设备、易燃物和其他危险物等所在的位置。

电子计算机辅助处置系统目前已用于法律实施和消防服务。电子计算机还帮助传送信息并对其按轻重缓急进行排队，并能提出需要哪些单位和多少单位采取行动。与电子计算机辅助处置系统共同使用的是警车和消防车中的可移动的数据终端设备。这种技术可使警车和消防车的操作者从使用国家和国际犯罪信息中心（NCIC）电子计算机网络的街道上获得信息。它还可使信息从调度在

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0282_1.bmp}应急的运载工具中可移动的数据终端设备提供快速的传送和信息反应。

1990 年，埃尔克格罗夫村员那里传送给应急的车辆或从这个单位传送到那个单位，使无线电通讯的距离缩短到最小程度。

与电子计算机辅助处置系统配合使用的是应急电话系统的一种新装备即增强 911 电话系统，它可把呼叫者的电话号码、姓名和地址显示在荧光屏上供应急调度人员使用。在许多情况下，处于紧急状态的人们通常都被弄得心烦意乱和没有能力作出思考。对调度人员来说，最重要的任务之一就是断定在什么地方发生了紧急事件。该网络也可供家庭来客使用，来客不一定要了解这个家庭的住址或位置，可以通过增强 911 电话系统来确定。这个系统已

在全国使用，不久 911 就成了全国范围的紧急电话号码了。毒品与治安部门

在过去的 10 年间，毒品的使用已达到流行的程度，促使总统宣布“向毒

品开战”。在 20 世纪 60 年代，大麻是时代的毒品，然而，今天可卡因则是上等的毒品。使用可卡因的危险己变得日益明显。在所谓的毒品战中，法律实施的作用逐步升级，导致了与毒品相关的犯罪进行斗争的开支和经费的增加。数量日益增多的犯罪现象可能与毒品有着直接联系，毒品使用者必须经常获得大量的金钱以支撑其吸毒行为。

公共管理者必须知道地方的和全国的毒品现场发生的事情。毒品现在己不是只在大都市——如洛杉矶、芝加哥和纽约——才常常见到了。

与毒品有关的另一个问题是参与吸毒和贩毒的街头帮派。毒品成为他们生活的一部分，并导致他们卷入其他的犯罪行为。毒品的使用已开始退离内城，因为帮派已将其势力范围迁至远离中心的地区。发生这种变化的部分原因是严格实施法律和公众不准毒品进入所在的居民区。因此，帮派离开了主要大都市地区，在全国

范围内转移到较小的乡村地区。这对较小的社区有明显的影响，因为它们还不习惯于与毒品有关的犯罪和其他问题。帮派活动也把各种武器包括枪支等引入这些社区。

毒品和帮派问题，正成为管理者需要考虑的现实问题。市政当局从没收与毒品有关的财产中拿出一笔钱来资助反毒品斗争。用贩毒的钱购置的财产也可充公。在没收这些财产之后，市政当局可以出卖并把这些钱用于资助执法活动。

地方是在政府间的特别工作组的帮助下开展反帮派活动斗争的。市政当局出人和其他资源，以识别和追踪帮派成员，以及确定团伙聚集的地点。把这些人员和资源临时组织在一起，是为了处理要由相邻的一些市政当局共同解决的问题。

帮派问题对市政当局可能是一个真正的威胁。帮派争斗是社区内的严重问题，它破坏了市民的安全感。常常带有帮派标记和色彩的犯罪和故意破坏行为加剧了这种反面形象。犯罪率反映一种倾向。许多帮派成员并不感到悔恨，也不担心他们所犯的罪行或不关心受他们之害的人们。毒品使用在增长， 因喝佰而违法的现象也变得更为明显了。管理者或者必须立即致力于解决这些与帮派有关的问题，或者今后将面临更为严重的、失去控制的问题。

变革与公共行政

变革的管理是公共安全管理者必须考虑的问题。机构领导不可能抓住过去乃至现行日常的趋势不放。上一年令人满意的方法也许并不足以应付来年的发展。</PGN0285.TXT/PGN>

公共安全行政人员必须不断地致力于改进自己的方法。必须不断地检验自己的主张和观念，以确定哪些方面需要改变，从而为将来作准备。管理者必须继续思考变革及变革发生后的事。变革是不可避免的。在任何组织中， 唯一可确定的事大概就是变革了。

公共安全行政人员必须确信自己选择的方法是适当的，以避免变革行为的失败。这些方法包括对组织需求和机构的所有成员预期变化的意识作出评估。雇员必须了解变革的原因，并参与变革的实施。评估和雇员的相互作用是极其重要的，因为它们将减小阻力并有助于成功的变革。预见对长时期的成功来说是必不可少的。公共安全行政人员必须考虑变革对组织行为的影响和对为社区提供的服务水平的影响。任何变革都需要有一个战略计划。库尔

特·卢因和埃德加·谢因所提的下述四个步骤，已证明是有效的：

1. 组织成员必须抓住变革的愿望。这种愿望要靠不满足于老一套办事方法来实现。

2. 这种不受欢迎的老一套办事方法必须被淘汰（解冻）；停止对这种陈旧行为的补贴，并用对理想行为的奖励来取而代之，唯有这样才是最好的方法。

3. 必须提出新方法的可靠模式（变革）。管理者必须向部门成员说明合乎要求的行为是什么样子。

4. 新方法必须进行补充（再冻结）。一旦雇员又在尝试新的方法，应给予不断地积极地支持，以使其继续完成理想方法的创造。

组织的领导应当以这样一种方式来创造机构未来的形象，即清楚地表明值得为这种变革作出努力。为了实现这一点，这种形象必须包含两个因素：

（a）必须树立组织的目标，（b）目标必须是鼓舞人心的⑥。

正像阿尔温·托夫勒在其题为《法律实施的未来：危险与差异》的文章中所概括的那样：

“只有现在开始系统地分析未来的技术和社会变革，才能使法律实施成为不仅仅只是一系列过小、过迟的应急计划之类的事情。通过事先思考这些问题——与其他的政府机构共同这样做——执法官员就可开始影响那些可阻止而不仅仅是压制犯罪的社会政策和政治政策”。

上述引用的话适用于公共安全管理的所有方面，不只是适用于法律实施。公共管理者必须采取一种前摄性的思考过程，而不要惧怕实行变革。

注释

①珍尼特·M.巴伯和彼得·A.迪尔曼：《医疗急救机构对危急病人的照管》，弗吉尼亚州，赖斯顿出版公司，1981 年版，第 4 页。

②雷蒙德·J.罗斯：《埃尔克格罗夫村治安部门的人事和资源配置方案的评估》（带星号的文件），北伊利诺伊大学，1988 年 8 月版，第 4 页。

③同上书，第 7 页。

④米歇尔·利普斯基：《街道一级的官僚政治：个人在公共服务中的困境》，纽约，拉塞尔·塞奇出版公司，1980 年版，第 15 页。

⑤艾琳·S.鲁宾主编的《预算理论中的新倾向》，纽约州立大学出版社， 1988 年版，第 138 页。

⑥K.里比：《实现变革的种种复杂因素：警长的政治学》，载《警长》， 1990 年第 4 期，第 136 页。

建议阅读书目预算：

①托马斯·D.林奇：《美国的公共预算》，新泽西州，普伦蒂斯—霍尔出版公司，1985 年版。

②阿诺德·J.梅尔茨纳：《政府收入的政治》，加州大学伯克利分校出版社，1971 年版。

③艾琳·S.鲁宾主编的《预算理论中的新倾向》，纽约州立大学出版社， 1988 年版。

④戴维·O.西姆斯和杰克·西特林：《抗税，加州的某些不纳税现象》， 哈佛大学出版社，1985 年版。

⑤阿伦·维尔多斯基：《预算编制：预算过程的比较理论》，新泽西州，

事务出版公司，1986 年版。

——阿伦·维尔多斯基：《预算过程的政治》波士顿，利特尔·布朗出版公司，1984 年，第 4 版。

医疗急救服务：

①珍妮特·M.巴伯和彼得·A.迪尔曼：《医疗急救机构对危急病人的照管》，弗吉尼亚州，赖斯顿出版公司，1981 年版。

②艾尔弗雷德·M.萨德勒等：《医疗急救照顾：被忽视的公共服务》， 马萨诸塞州，巴林格出版公司，1977 年版。

③美国联邦应急管理署：《地方政府的应急计划》（CPGI—8）美国首都华盛顿，联邦应急管理署，1982 年 4 月版。

消防服务：

①罗尼·J.科尔曼：《消防服务的管理》，马萨诸塞州，达克斯伯里出版公司，1978 年版。

②消防研究委员会：《消防研究汇编》，美国首都华盛顿，全国科学院， 1978 年版。

③国际城市管理协会：《都市消防管理》，美国首都华盛顿，国际城市管理协会，1968 年版。

组织理论和行政管理方面：

①哈罗德·F.戈特纳、朱利安妮·马勒和珍妮·贝尔·尼科尔森：《从公共角度看组织理论》，芝加哥，多尔西出版公司，1987 年版。

②米歇尔·M.哈蒙和理查德·T.迈耶：《公共行政管理的理论》，波士顿，利特尔·布朗出版公司，1986 年版。

③罗伯特·L.莱因博：《平等和城市政策：都市公共服务的分布》，加利福尼亚州，塞奇出版公司，1977 年版。

④米歇尔·利普斯基：《街道一级的官僚政治：个人在公共服务中的困境》，纽约，拉塞尔塞奇出版公司，1980 年版。

⑤K.里比：《实现变革的种种复杂因素：警长的政治学》，载《警长》， 1990 年 4 月，第 136 页。

人事管理方面：

①理查德·D.阿维和罗伯特·H.法莱：《选择雇员中的公正性》，马萨诸塞州，艾迪生一威斯利出版公司，1988 年版。

②加里·P.莱瑟姆和肯尼恩·N.韦克斯利：《通过业绩评估提高工作效率》，马萨诸塞州，艾迪生一威斯利出版公司，1982 年版。

③罗伯特·M.麦卡弗里：《从全面补偿角度看雇员津贴计划》，波士顿， 肯特公共工程协会，1988 年版。

④小托马斯·H.帕顿等：《人事管理经典作品》，伊利诺伊州，穆尔出版公司，1979 年版。

⑤雷蒙德·J.罗斯：《埃尔克格罗夫村治安部门的人事和资源配置方案的评估》（带星号的文件），北伊利诺伊大学，1988 年版。

⑥卡尔文·J.斯旺克和詹姆士·康塞：《治安人事制度》，纽约，约翰·维利出版公司，1983 年版。

治安服务方面：

①阿尔文·W.科恩主编的《治安管理的未来》，加利福尼亚州，塞奇出版公司，1978 年版。

②伯纳德·L.加米里主编的《地方政府的治安管理》，美国首都华盛顿， 国际城市管理协会，1982 年，第 2 版。

③Ｏ.w.威尔逊和罗伊·麦克哈伦：《治安的行政管理》，纽约，麦格劳一希尔出版公司，1963 年版。