第三编 地方政府行政管理应用总论

克莱尔·L.费尔宾格

前几章涉及了公共行政的几个主要方面。这些一般职能的大部分都由附属于城市管理者或主管机关的参谋人员来履行。然而，假如首要目的不是为了城市的生计——提供地方服务——那么，这些职能就无关紧要了。下面几章将探讨应用地方政府行政管理原则提供特定地方服务的特性。

亚当·斯密在 1776 年写道，“应当把政府的职能限定在提供外部防卫， 提供法律保护，以及承担责无旁贷的公共事务上”①。当然，对地方政府预算的任何考察都将证明这一点。从历史上看，公用事业和公共安全的费用在地方政府支出中占有最大份额。只是在最近，地方政府才从事提供社会、卫生和娱乐服务的事业。然而，市民已日益习惯于要求政府提供许多原先由家庭成员、教会或私营部门提供的服务。本引言将叙述这种服务的性质，考察政府在其中的作用，并提出适于地方政府提供服务的可供选择的方式。

商品和服务的性质

E.S.萨瓦斯对商品和服务的本质作了最为详尽的理论考察②。虽然政府管理者对萨瓦斯关于公共部门的大部分服务和活动可以“私有化”的论断不满，但他们会得到忠告去研究像萨瓦斯所提出的商品和服务逐渐形成的性质。这个框架可以使人们用新的角度来看待政府在提供服务中的作用和适于政府在保证提供服务方面可供选择的方法。

商品和服务性质的模式表述在图Ⅲ.1 中③。该图是根据排他{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0192_1.bmp}

图Ⅲ.1 地方服务的排他和消费性质资料来源：摘自 E.S.萨瓦斯：《私有化，改善行政管理的关键》，新泽西州，查特曼出版社 1987 年版。性和消费的概念来制定的。假如一个提供者在消费者满足其条件之前能够拒绝潜在消费者获得某种商品或服务，那么这种商品或服务就具有排他的特征。例如， 在一个食品商店，店主就为你取得一种商品（比如糖果）规定了一个条件（价格）。如果你不按价付钱，店主就可以不让你把糖果带离商店。如果你同意付钱，你就可以消费商品。然而，假如你不同意该条件并消费了商品，那么店主就可以让你以进商店行窃的罪名而遭逮捕。

如果某种商品或服务在不改变其质量的情况下可同时供许多人消费，那么它就具有可供“共同消费”的特征。电视收看就是典型的例子。节目的内在质量不会因观众的数量而提高或降低（虽然收视率受到影响）。然而，一旦你消费你所购买的糖果，其他任何人就都不能消费它。因此，糖果被称作“个人消费”的商品。排他的从容和共同消费的可能性规定了模式的各个方面。

决定谁应提供某种特定服务（或什么选择有意义）的第一步是在图上标出该项服务的位置。可惜，在实际生活中很少这样做。这些决定通常是依据传统作出的（“我们一直是这样做的”）或根据政治需要而作出的（“我希望用这种方式作出这种决定”）。图四角表示基于排他和消费的服务的理想类型。萨瓦斯已经标出这些享用商品和服务分别为私人的、收费的、共同享用的和集体的。

私人享用的商品是那些个人消费并因此很容易排他的商品。糖果是一个有力的例子。从理论上说来，假如确实存在对这类商品的需求，市场就将提

供。当需要超过可能达到的程度时，价格就会上涨，并且就会育更多的公司希望提供这些商品。萨瓦斯认为政府跟提供私人享用商品没关系，市场能更有效地满足这种要求。

收费享用的商品或服务是共同消费的并可能具有排他性。顾名思义，收费路或收费桥就是如此。如果驾驶员拒绝付费，车辆就不让通过这些通道。一旦通过，所有乘客都得到同样的服务后果——他们旅行通过了宾夕法尼亚或经过了切萨皮克湾桥。有线电视是收费享受服务的另一个普通例子。

共享商品或服务属个人消费但不可能具有排他性。当然，当排他成为不可能时，消费者就会产生尽可能消费的动机。若没有排他性，享用商品或服务在本质上就是免费的。然而，当享用商品用完或损坏的时候，就会出现供应问题。例如，我们呼吸的空气被认为是一种共享的东西。我们各自消费空气中的氧气并呼出二氧化碳。政府对于共享商品的典型作用是调节它们的供应或控制可能损害现存供应的过程。为了控制过度消费，停车库可以限制每个家庭或每个雇员准许停放的数量。为了保护我们呼吸的空气，政府向汽车或工厂规定排放污气的标准。

图的最后一角包括那些共同消费的享用商品和服务，它们完全不具排他性。根据萨瓦斯的看法，由于市场缺少提供这种享用商品和服务的刺激（排他是不可能的），以及由于肯定会有不付费而得到服务的“贪便宜者”，这些集体享用商品和服务的提供就给社会带来问题最多④。突发事件防备就是一个例子。生活在漫摊或铁路附近的居民与驾车穿过某个城市的旅行者，由于政府有应急准备，都可得到同等质量的安全保证。政府不可能在物质上和政治上把某些人从这种保护中排除出去。不管我们是否喜欢它，我们都得到同样水准的服务。像国防一样，政府承担保证突发事件准备及提供其他集体享用商品的责任是合理的。

可惜，大多数服务并不符合上述理想类型。事实上，这些服务往往是在图的四周变来变去的，变动的原因取决于不断变化的社会价值、人口因素、传统，乃至国家的不同区域。可以目前的保健状况为例。在全国范围内，保健已经从纯私人的行为发展为得到部分津贴的事业。目前，已有建立全国范围的保健体系的种种建议，社会服务的保障也沿着相同的方向发展。同样， 通过技术手段，电视收看也已从一种纯集体享用的服务发展为一种收费的服务。观众可以被排除于收费频道之外。然而，在准备考虑采用这些选择的时候，人们参考一下以上述分类方法决定政府如何以最适合本地的形式来参与服务是有道理的。

其他可供选择的提供服务的方法

不管人们对私有化持什么看法，确定政府在提供服务中的作用是有道理的。萨瓦斯对服务的安排者、生产者和消费者也作了区分⑤。当考虑提供服务的替代方法时，这种区分是有用的。

由政府安排是提供地方公共服务的传统方法。在这种安排中，政府组织雇员向市民——消费者提供服务。对许多城市来说，提供第一流服务的传统排除了任何替代方法。例如，伊利诺州的莱克森林，提供了可被认为是固体垃圾处理服务的卡迪亚克。市里的雇员驾驶库什门车上了住区的慢车道，捡起居民车库的垃圾，然后折回去把垃圾卸到垃圾车上。这是一项昂贵的服务； 然而，莱克森林的居民喜欢这种服务，期待这种服务，并愿意为它付费。市里的官员也不会因担心无法控制这种深受欢迎的服务而考虑把它承包出去。

没有提供有效服务的城市应当考虑替代方法，特别是如果承包出去能减少费用和使居民感到高兴的话。

根据政府间协议，某个政府可为另一个政府机构安排向市民提供服务。例如，洛杉矶县的许多城市就同县政府签订了关于救护车和救护人员服务的协议。这项服务虽仍由政府雇员提供，但却是由另一个政府的机构来做的。从根本上说，这是公共部门的承包。这是一种花费小而收效大的方法，适用迅速发展的、无法在短时期内购买许多昂贵设备——如装备长梯的救火车—

—的城市的需要。

同私有化最密切相关的提供服务安排是承包。在这种安排中，政府与私营公司商定提供某种服务，也就是说把服务项目“承包”给私营部门。如果要提供的服务是平凡而重复的，或是需要技能的话，则承包似乎是最有效的。例如，固体垃圾回收和处置就经常被承包出去。同样，工程服务也经常承包出去。这对无力负担雇用一个专职工程师费用的管辖范围较小的单位尤其适用——而且这些小单位可能没有这样多的事而需要自己雇个专职的。

把提供某种服务的垄断特权赋予一个公司（或少数公司）叫做“特许”。有了特权，也就有了地方政府关于费用和执行标准的规章。特许有时赋予出租车业和公用事业。在一些城市，出租车行业特许附有这样的条件，即公司要参与那些其费用由政府进行部分补贴的老年人和残疾人计划。特许也被赋予有线电视老板，然而，这种垄断安排的合法性业已在法庭上受到了挑战。

政府有时向私人部门生产者提供补贴以吸引他们提供某种不补助就无利可图的服务项目。这种办法常常用于那些地方政府认为重要的，但又不愿意用政府雇员提供的服务项目。这些补贴被称作“拨款”。许多城市的公交运输系统都是由接受地方政府“拨款”的私人承包商来经营的。政府和消费者都为这种服务付费。然而，消费者所付出的费用要少于实际的费用。地方政府补贴这些服务项目为的是不妨碍那些最少可能利用其他运输方式的人的流动。

另一方面，凭证是对某项服务消费者提供的津贴，消费者可用凭证自由地选择服务提供者。联邦食品证计划采用的就是这种方式。凭证持有者自由选择他们购买东西的地方——它可以是折扣商店也可以是美食市场。然后， 卖主用凭证从政府机构那里换回现金。

在市场制度下，消费者购买由私人市场体系提供的服务。政府在提供服务的市场中不担任角色。当然，这只能出现在那些已证明有这种需要以致私人市场希望提供这些服务的地方。显然，私人亨用物或收费享用商品和服务最适合采用市场方法来供应。因此，假如政府需要“减轻负荷”（即摆脱某些服务的事务），归入收费类或私人享用的那些服务是首选目标。

共同提供是包括自愿和自我服务在内的可供选择方案的一般说法。在共同提供中，居民帮助提供公共服务。参加自愿服务的有慈善团体和为公益提供服务的居民个人。例如，管理公共场所、林荫大道或交通环形场地的公园俱乐部，就提供通常要由公共工程部门或公园部门提供的服务。个人或社团发起者也自愿使路面各处没有乱扔的杂物。

自我服务包括两个方面。一方面，政府摆脱提供某种服务的责任，迫使消费者自己安排，并在某种情况下提供以前由政府负责的服务。例如，波士顿富裕郊区的居民就必须安排收集各家自己的固体废物，尽管城市仍然提供处置废物的服务。居民或者必须请私人承运机构收集自己的固体垃圾（市

场），或者必须自己把废料送到垃圾处置场（自我服务）。

自我服务的第二个方面是自己行动起来减少对公共服务的需求。例如， 将汽车和房门上锁或安装一个安全报警系统，通过威慑作用，减少对警察保护的需求。使用家用垃圾处理器减少固体垃圾流入导槽，从而缩小固体垃圾的体积。虽然这对于垃圾的收集和处置有积极意义，但却增加了对废水处理系统的压力以及最终对要加工和处置的污泥量的压力。如果你的处置设施可以对付这一压力，则这种做法应受到鼓励。一般说来，与处理设备的能力相比，垃圾掩埋场使用年限这一环节还比较薄弱。

这一部分旨在向管理者揭示政府在提供公共服务方面的选择自由和可供政府提供服务使用的创造性的替代方式。同时也稍带感情色彩地提出了一套改变供应机制的系统方法。政府将始终有责任提供服务；不管怎样，它都必须满足市民需求——即使这意味着保留纳税人愿意支付的昂贵的政府服务。

政府决策规则

一旦地方政府决策者决定了由谁来提供某种服务，就应当制定如何提供服务的某种标准。虽然这是一个合乎逻辑的步骤，但地方政府并没有普遍这样做。首先，地方政治家应就必须提供的服务水准达成共识，并制定使服务提供者对此负有责任的实施标准。可惜，某些地方服务的性质是那样复杂或难于量化，以至于地方决策者无法确立标准（如日常没有保留关于提供服务的资料的话，情况尤其如此）。其次，妥协的政治会使目标模糊不清或产生对立面。第十六章关于佛罗里达州基韦斯特的“垃圾变能源”的设施一例就是这种状况的证明。

在这种状况下，一个优秀的管理者应做些什么？大多数政治家都同意所有的居民都应当平等地享受公共服务。有关提供服务水准的决定是基于投入平等或产出平等作出的。投入平等是一个容易理解的概念。它也是地方官员使用的最通行的标准（当它们确有明确标准时）。在投入平等的体系中，所有居民都得到同一水准的服务安排。例如，警察被均匀地布置在城市的各个区域，而不考虑特定居民区的犯罪史。用于街道修复的资金也在市政各区均分，而不考虑原有基础设施的状况。

被称作“衡平法”的产出平等，涉及提供服务以后的服务领域。换言之， 由于提供了服务，所有居民都得到相同的结果。使用衡平法作为分配资金的规则是承认城市的某些地区将要求更多的投入以达到符合标准的结果。它也承认衡量服务和产出的最终实施标准是一致同意和可计量的。用美元和工时数衡量投入要比衡量诸如“体面、安全、卫生的住房”或“安全的街道”等产出状况容易得多。

在产出平等的条件下，会将更多的警察布置在犯罪率高的地区，因为地方政府管辖的其他地区不“需要”这么多警察。在固体废物收集方面，对不同的居民区将使用不同类型的回收车辆。例如，在市内，在街道狭窄或企业产生额外垃圾的地方，要达到全面“清洁的环境”标准，就需要使用小型的卡车和勤于收集。

一旦政治决策者制定了恰当的服务标准，管理者就能组织下属机构提供服务。支配如何提供、由谁提供以及提供什么水准的服务准则被称作“决策准则”。不论是明确地表述还是由传统暗示，决策准则都支配提供服务的工作，并减少“街道一级官僚”的自决权⑥。例如，有关着眼于需求的方案是否合格的准则就规定了哪些居民是合适的人选，从而向该方案拟服务的那些

人提供服务。

这些准则不仅缩小了官员决定谁将接受服务的权力，而且也保护官员不受要求采取例外行动压力的影响。雇员拥有的自决权越大而且离监督人越远，管理者就越应关心有效决策准则及其对服务分配的影响。书面的合格标准限制了自由决定权。审查关于具体运用的数据将揭示雇员的决策是否符合合格的标准。然而，要对提供像警察执法一样的服务进行这种监督则很难。警察每天都要作出关于他们将执行什么法律的决定。他们是对超出限速一英里的人发出传票呢还是允许有 5 英里/时的缓冲呢？甚至当明确的规则已经制订出来以后，一个官员也可能对议员儿子的违法，或者更糟地，对某个等级的人（掌权人、白人或富人）的违法视而不见，而强制其他等级的人服从法律。

所幸的是，考察这种提供服务的共谋理论（根据种族、社会等级或政治权力提供服务）的文献表明共谋这种现象似乎不普遍⑦。事实上，一些研究者已经发现那些预期可能会受到歧视的人得到了更好的服务⑧。在上述调查中，他们发现阐述提供服务模式的恰恰不是逆歧视或对某些种族或社会等级的抚慰的理论。历史或地理的偶然事件促成了日益不同的服务质量——罗伯特·菜因伯里把它称之为“非模式的不平等”⑨。即使是优秀的、具有职业道德的管理者提出表面上似乎合理的决策规则，也可能无意识地有利于共谋的理论。例如，一个城市想在 6 年内对其整个饮用水系统进行大检修。城市管理者和公共工程主管开会提出一个建设计划。他们的决策规则是首先检修该系统那些最容易和最快完成的部分。其根据是，这样做可使他们向更多的居民提供更好更快的服务。在铁道线上，就难以有效地实施作业，所以远离供水站和处于铁路附近的地区被安排在最后的建设阶段。然而，这些地区恰恰是郊区提供中低收入住房的唯一地方。无意识的后果是延迟了对居民中最低社会等级的优质服务。决策规则似乎是合理的；然而管理者和主管人没有考虑他们规划的后果。这里的重要一点是，不仅应当提出合理的决策规则， 而且还应当预测规则实施的后果。换言之，规则不仅必须是好的，而且也必须看起来是好的。

小结

城市的责任是向居民提供优质服务。本引言旨在使管理者了解提供商品和服务的性质，并为提供这些服务列出可供选择的方法。管理地方服务的工作涉及对 5Es——平等、公平、效率、效果和伦理（equality，equity， efficiency，effectiveness，andethics）——不断进行必要的调整。管理者应当知道试图使某个“E”最大限度地超过其他“E”时就包含着权衡和调整。最大限度地实行平等，是一种政治上安全的选择，但可能导致剥夺对特定部分人口所需的服务。效率，是一个容易理解的概念，但不可能成为推动地方政府作出每一决定的因素——对摇摇欲坠的脆弱的基础设施进行修修补补（第十五章）就可以证明这一点。然而，伦理道德是决不能妥协的。道德高尚的管理者可能会被廉耻的政治家解雇；不过，道德高尚的管理者总会得到新的工作。

注释

①引自埃利斯·阿姆斯特朗主编的《美国的公共工程史：1776—1976 年》，芝加哥，美国公共工程协会，1979 年版，第 3 页。

②他的分类法是基于文森特·奥斯特朗和埃莉诺的作品《公共服务和公

众选择》，载 E.S.萨瓦斯主编的《提供公共服务的可供选择的方案》，科罗拉多州博尔德，韦斯特维尤出版公司，1977 年，第 3 版，第 7—14 页。这一理论在萨瓦斯下述专著中得到了阐述：《公共部门的私有化》，新泽西州， 查特曼出版社，1982 年版；《私有化：改善行政管理的关键》，新泽西州， 查特曼出版社，1987 年版。

③这是根据前面所引的萨瓦斯在 1982 年和 1987 年的著作所提出的分类法提出的，我对之作了改动，使在性质上只属于地方的服务也包括进去。

④萨瓦斯：《私有化：改进行政管理的关键》，第 47 页。

⑤同上书，第 60—61 页。

⑥米歇尔·利普斯基：《街道一级的官僚》，纽约，拉塞尔塞奇出版公司，1980 年版。

⑦传统的例子是罗伯特·L.莱因伯里：《平等和城市政策：城市公共服务的分配》，加利福尼亚州，塞奇出版公司，1977 年版；布赖恩·琼斯：《城市服务的提供》，纽约，朗曼出版公司，1980 年版。

⑧以上所引莱茵伯里和琼斯的著作都可看到这方面的内容。它们还引用了向非裔美国人居民区提供额外服务以使他们仍居住在分离的居民区或吸引他们到其他居民区去。

⑨莱因伯里：《平等和城市政策》，第 129 页。