第十五章 基础设施的开发与再开发

克莱尔·L.费尔宾格罗伯特·R.怀特黑德

自从帕特·乔特和苏珊·沃尔特的《衰败中的美国》①唤醒了公众的基础设施意识，以及国家改善公共工程委员会在《脆弱的根基》②中指出支撑我们国家的基础设施极其脆弱以来，摇摇欲坠的基础设施对区域经济发展的影响已引起人们广泛的思索。地方上的政策制订者和研究者力图证明基础设施投资是刺激经济增长的首要方式。实际上，地方政府吸引新公司的方式之一就是使其投资于公共设施。本章的目的是界定“基础设施”，并讨论恢复公共基础系统和设施所涉及的管理问题。

基础设施通常具有以下特点：

·它是一种资本预算项目，即资金需求大，使用寿命长，无需经常建设， 固定在原地。

·它提供基本的公共服务。

·它与政府职能有关，但也能由公共或私人组织经营。

具体说来，“基础设施”是指保证公民的健康和安全，为城市化社会提供物质基础的系统和设施。这些系统包括公路、桥梁、航空设施、公共交通、供水、废水处理、内河航道、港口、水源、固体废弃物与有害废弃物的处置设施、公共建筑与庭院、公共事业以及通讯系统。

基础设施问题的演化

基础设施由来已久。然而，直到对基础设施物质结构的忽略对公众的安全造成负面影响时，这一概念才引起关注。20 世纪 70 年代后期，基础设施开始作为一个问题出现，并一直贯穿整个 80 年代。1988 年，国家改善公共工程委员会在年报中将我们的总体基础设施评为 C 级，并说它“仅仅能够满足目前的需求”③。委员会的极具煽动性的报告卡见表 15.1。这使公众对基础设施的讨论达到了高潮，针对委员会的报告召开的记者招待会风行一时， 并引起了计划和公共工程界的强烈反响。然而，这一问题已经过时了，公众的关注已转向了经济发展。

一些研究者，其中最引人注目的是克利夫兰和芝加哥联邦储备银行的一批人，探索了基础设施投资与经济发展的关系。根据兰迪·埃伯茨的看法， 基础设施投资具有两个特征，从而把它与其他投资方式区别开来：

“首先，公共基础设施为经济活动提供基础。其次，它产生正的溢出效应，即它的社会效益远超出任何个人在享受它所提供的服务时愿意支付的报酬”④。

戴卫·阿什奥尔试图从全国的角度来估算基础设施对经济发展的效应， 结果发现公共基础设施投资每增加 1 美元，国民生产总值将增加 4 美元⑤。尽管有人对全国综合调查结果的实际情况持怀疑态度，另一些人则坚信至少在州和地方一级效应为正。凯文·达菲。德诺发现了基础设施对私人部门投资存在短期和长期的正效应⑥。达菲。德诺和埃伯茨还证实基础设施对个人收入也同样具有正效应⑦，科伊奇·梅拉则把基础设施的投资与技术进步和

产率的提高联系了起来⑧。 生表 15.5 国家公共工程报告卡

资料来源：国家改善公共工程委员会编著《脆弱的根基：美国公共工程报告》，美国首 都华盛顿，政府印刷局 1988 年版。

在 80 年代后期，鉴于“经济发展”成为挂在人们口头上的套话，所有特

殊利益集团的说客们都把他们的问题与促进经济发展联系在一起。由于基础设施管理者的行业协会想当然地认为立法者知道维护基础设施物质结构和系统的重要性，并愿意为之提供资金，因此基础设施很少提及。“基础设施” 成了 90 年代的禁忌语。这一术语被用得太滥了，因而在很大程度上丧失了其本意。

罗伯特·布尔，美国公共工程协会的名誉主席，对“基础设施”这个词从未有过好感。他建议用我们所说对象的本名——如“道路”、“桥梁”以及“废水处理管线和工厂”来代替。克莱尔·费尔宾格认为把基础设施和经济发展联系在一起是不确切的，一旦发现州和联邦立法机构里讨论的所有国内热点问题都表现出要证实与经济发展的联系时，她就提出对基础设施系统的关注的重要性在于基础设施本身，而对其维护则是一个超越经济发展的事关公众健康与安全的问题⑨。

同样，詹姆斯·瑟蒙德，得克萨斯州乌沃尔第的城市管理者，提出了“一个投资于基础设施的根据”⑩，认为各种基础设施系统的相对重要性可以通过与马斯洛人的需要层次的关系来表现。人的基本需要必须由基本的基础设施系统来满足，如街道、供水、排水以及公共事业等。这些基础设施系统是每一个社区的基础。建立在这一基础上的是安全需要（警察和消防）、社会需要（公墓、公园）、个人价值需要（图书馆、市中心、游泳池）、成就需要（高尔夫球场）以及自我实现需要（博物馆、歌剧院）。需要结构的图示见图 15.1 和图 15.2。

马斯洛人类需要层次 城市需要层次（示意性） 图 15.1 与马斯洛人类需要层次对应的城市需要层次

无论我们如何称呼它，基础设施是客观存在的。20 世纪 90 年代及其以后的管理者应当知道延误基础设施维护对公民健康和安全以及对资本预算的长期稳定性的影响。

基础设施管理的策略

在 20 世纪 50、60 年代，州际公路系统并不是作为公共工程来设计的， 而是出于国防部的创意，其目的是在遭到核打击时为运送军事人员和导弹以及疏散群众提供一个彼此相连的公路系统。公路及其他构筑物的建设在 70 年代继续进行。环境保护运动为建设更高级的污水处理厂打开了方便之门。这个增长与强调基建和郊区化的不平衡的时代导致了对已有基础设施结构维护的延误。公共工程界的专业人员非常了解这种延误的后果。然而，建造新东西（并从中获取荣誉）比维修、维护已有的（有时是隐藏的、地下的）系统在政治上更令人心动。这种态度，加上纳税人的反对以及日益严重的通货膨胀，造成了地方基础设施的恶化。

基础设施维护管理可以通过三个 R 来组织实施：修理（Repair）、修复

（Rehabilitaie）和重置（Replace）。策略的选择取决于管理者是愿意经常支出（但每次支出的钱较少），还是愿意等到设施损坏时支出一大笔钱。“修理”是指解决微小的问题。填平路面的坑洼、维修房顶、堵塞裂缝以及维护面墙都属于修理，这些实例表明修理的意图不在于增加设施的结构强度，而是为了维持基础设施结构的完整。“修复”则试图提高已有设施的质量，或使其恢复原来的状态（甚至更好）。加强设施结构强度的任何努力，或更换基础设施系统主要部件，都被视为修复。如果填平路面的坑洼是修理，把街道的沥青路面全部重铺则属于修复。“重置”则包括拆除已有的基础设施结构，并安装新的、更好的设施。

上述三种策略的成本是相对的，不过是可以核算的，因此，要选择能够最大限度地利用已有资源的策略。路面的维护是一个多年的老问题。什么时候修理或修复最好？怎样选择要维修的街道？根据使用时间长短？还是根据公众的抱怨强弱？前几年有人提出了一种被普遍接受的方法，帮助管理者制订路面维护的策略。图 15.3 所示的是按照使用时间维修时路面的质量情况。图中向下倾斜的曲线代表路面随时间的老化过程，道路的使用寿命按常规取20 年(11)。图形的 y 轴代表质量指数，取值区间为 0（非常差）到 5（非常好）。制订质量指数的基础既可以是极其主观的走马观花式的“车窗玻璃调查”，也可是技术性的非破坏性试验。下面是一些社区的评估程序的实例

(12)：

·得克萨斯州的达拉斯城，对街道、人行道、镶边石和排水沟进行年度“车窗玻璃调查”。每一项都按照好、一般、差、难以接受几个等级来评定。

·华盛顿州的西雅图市的主干道重新铺置沥青路面使用了三条标准： 街道状况，根据观察从好（1）到非常差（5）打分；交通流量，根据每

日平均交通流量，以 0.5 为增量从 1 到 5 进行评定；公车线路，依据该条街道上的公车线路数分类评级。

华盛顿州金县，使用了 29 条评价标准，然后根据工程的类型对其作出评估。标准包括通过非破坏性试验得出的道路服务性能等级（PSR）；根据观察判断的八条标准；排水等级；交通流量和能力；以及其他的可量化指标，如运行速度、车道宽度及事故记录等。

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0338_1.bmp}图 15.3 道路随时间的

老化

资料来源：《坑洼的故事：关于路面坑洼的事实与误解》，芝加哥：美国公共工程协会，1989 年版。

如图 15.3 所示，路面老化随着时间推移而加速。在预期寿命前 60％（12 年）的时间里，道路质量下降 40％。然而，在随后的 15％（3 年）的时间里， 质量同样下降 40％。因此，根据图 15；3 就能制订道路维护策略。使用到第5 年时，在路面状况为非常好（现行服务性能指数 PSI 等于 4.5）的情况下进行一次单层表面处理，其成本为每平方码 0.45 美元，或者路面状况为好（PSI 等于 4.0）的情况下进行一次双层表面处理，其成本为每平方码 0.65 美元。如果延误路面维护，直至第 12 年，或路面状况为一般（PSl 等于 2.5），这就需要进行修复，例如进行热混合铺装，那么每平方码的支出将达 1.00 美元。更有甚者，如果维护拖延到第 15 年，那时路面状况为非常差（PSI 等于2），重置成本将是每平方码 1.00 美元的 7.5 倍。

图 15.4 所示的是在一系列不同的质量状况（PSI 值）下所采取的修复策略，四种修复策略的成本比较为决策者提供了有效的决策依据（见表 15.2）。除了路面维护以外，一些机构设计了多种形式的基础设施系统质量测量

体系。例如，得克萨斯州达拉斯市的卫生、排水与暴风雨监控体系，纽约和首都华盛顿的桥梁评级系统。马里兰州蒙哥马利县的人行道评级体系。西雅图、达拉斯和密尔沃基的供水主干管道的评级都已计算机化。

一个好的基础设施管理系统应有助于提供以下共同功能：

·建立维护历史档案；

·提供现实状况；

·预测未来表现；

·为决策者提供可以理解的信息；

·指出需维护基础设施系统的部位；以及

·把有限的资金导向最需要的维护工程。

20 世纪 80 年代发展起来的计算机和软件，为管理者实施基础设施维护系统提供了工具。有许多软件包可以存储、提取及处理关于基础设施维护和重置的数据。计算机化的道路管理系统是 80 年代州和地方机构使用最普遍的系统之一。然而，更多的计算机产品，如用于公共设施维护、房顶维修、暴风雨预防等等方面的软硬件，正在被源源不断地开发出来。科罗拉多州的韦尔德县已经开始使用道路管理系统了（见实例 15.1）。

表 15.2 犹他州：延误维护的成本比较──年度成本汇总表

（犹他州运输部， 1977 年）

资料来源：D.E.彼得森著《路美价廉》，犹他州运输部研究与开发室，1977 年 10 月。

1989 年 1 月 13 日，联邦公路局（FHwA）发布命令，要求在 4 年之内， 每个州都要开通道路管理系统（完全运转起来）(13)。在该局的指导下，加利福尼亚州议会通过了一项法案，要求所有的新道路和接受州的维护与改善基金的地方道路，都成为道路管理系统的一部分(14)。

对 90 年代的基础设施管理者而言，面临的一项任务就是要把各种数据同种种市政基础设施系统组成部分的管理结合起来。一体化的基础设施管理系统需要多种来源的数据——不仅仅需要历史数据和地基信息，还需要工程和经验、政治决策、公众目标及约束、预算、设备可得性以及劳动力资源等多方面的信息——从而成为最优决策工具。地理信息系统是能与把地理有关的数据元素联结在一起，并能把这些数据与其他有关信息相结合的手段。

法规因素与约束

联邦政策并不鼓励对已有基础设施结构进行维护。历史上，注意力一直集中于（并且资金也流向）新设施的建设。例如，1972 年美国环境保护局的联邦水污染控制法案（清洁水法案）就鼓励新建或扩建废水处理厂，而对已有设施的运营却不提供资金。

联邦善意的政策会导致恶劣的管理实践，这方面有一个典型的例子，即

航空港与航线信托基金的实施。这些基金只能用于航空设施的大规模修复与重置。修理这些设施的活动则得不到资助。结果是，机场管理者可能做出不利于跑道修理的决策，让它们老化到需要更大成本的修复阶段。为什么一个优秀的管理者要等待呢？难道这种等待不会浪费纳税人的钱吗？因为地方基础设施的管理者只对地方上的纳税人负责，用联邦的资金补充地方财力是明智的。因此，如果管理者修理了跑道，百分之百的支出要靠地方基金支出。毫无疑问，修理跑道，来延长其使用寿命及修复之间的时间间隔，是更可取的管理行为。然而，从地方的角度看，让联邦政府不断地花钱可能是一种较好的财政策略。

对地方基础设施管理的另一个法规约束是州和联邦政府对地方行为强加的命令。由新的饮用水标准引起的成本已经被加到日益增多的命令成本中去了。1986 年清洁水源法案的修正案据估计约影响了 9800 个供水系统，导致了约 30 亿美元的资本支出以及 5 亿美元的实际运营与维护费用(15)。

地方政府还被要求对它们的污水处理设施进行改进提高，使它既能解决废水管道溢出问题，又能控制暴风雨积水，并对固体废物处理设施进行改进。就这些命令的财政影响而言，根据阿波基研究所的估算，到 2000 年，地方政府每年要多支出 158 亿美元（1988 年可比价）去满足那时的环境要求，另外每年要多支出 53 亿美元去满足新的环境标准(16)。

地方政府曾要求州和联邦政府力实施其命令的活动提供资金。联邦管理和预算局责成有关联邦机构对命令的成本效益进行估算，取消了那些不合理的命令。伊利诺伊州的法律规定，州对地方颁布的命令所带来的成本，由州立法机构提供资金，特别豁免的除外。不幸的是（也许是巧台），自从法律生效以来，所有的命令都被豁免了。

因此，法规对基础设施管理的影响就表现为以牺牲对已有设施的维护为代价，而支持建造新的设施。而且，州和联邦在颁布命令时，没有制定为命令规定的行为提供资金的相应措施，削弱了地方政府按预定时间对基础设施进行维护的财政能力。

项目管理

基础设施管理中的主要人力资源问题就是项目管理。基础设施管理者应当自始至终管理各个项目。过去，土木工程师基本上掌握着设计和监管基础设施建设的大权。现在，管理者必须举行公众听证会，并接收公众对他们所愿意建造的工程的投入。项目队伍的成员不仅包括工程师，还要包括公共关系、基础设施、金融、环境评估以及建筑方面的专家。

新项目的建设通常比修理和修复要复杂得多。修理和修复不需要那么多的政府审批及手续，可能也不需要设计咨询。使用市政，雇员也排除了招标及合同管理的需要，管理修理或修复与管理重置或新建项目可能还会有其他方面的区别；然而，在任何基础设施项目的管理过程中，管理者都要检查一下下述所有指导原则，以保证向公众提供高质量的产品或项目(17)。这里“高质量”的定义是满足使用者（市民或雇员）的需要，并使调控机构、市政所有者、设计专家以及建筑承包商都感到满意。

1. 高质量的项目始于所有者。所有者可以是联邦、州或地方政府。所有者要为项目制定全面且可行的“目标”。所有者必须能就这些目标与所有的参与者，包括公众使用者，进行沟通。高质量的项目不可能满足没有表达出来的期望。

2. 管理者必须将项目的所有目标清楚地传达给所有的参与者，并“协调” 项目队伍成员的努力。传达的内容要包括所有者的目标（成本、范围、进度）、调控机构的要求以及任何重要技术参数。有效、经常的沟通是协调有关各方的努力所必需的。

“不充分的交流与协调是项目失败、产生问题以及项目队伍成员不满的重要原因。产业所有者对有关新建工程失败、几乎失败或产生问题的研究显示，至少 25％的失败导源于交流不畅或项目队伍内部缺乏协调”(18)。

1. 必须研究完成项目的“替代方案”，对较复杂的项目更需如此。与项目的所有参与者，包括公众使用者一起，分析替代方案，将会把讨论集中在问题的解决上，并会就所选方案达成一致。研究需要对所有的环境问题、调控要求、对公众的影响——社会的、经济的、政治的——做出评价。

2. 管理者必须组织一支“项目队伍”。队伍的规模可大可小，但必须包括代表所有者、设计界及建筑承包商（当确定了一家承包商时）的各界人士。队伍应以项目的需要来选人，并一直运营到项目的完成。队伍必须就项目的所有方面进行沟通与协调，在建造高质量项目上对所有者负责。

项目队伍应当通过研究成果、报告以及定期总结与评价等形式，向所有者提供适当的或要求提供的信息。如果条件适当的话，应运用价值工程、计算机设计及来自各领域的其他技术。对于更复杂的项目，还应采用同业互查的制度。对项目进行高水平的、专业化的检查，甚至仅仅是对项目某些特定部分的检查，都是符合成本效益原则的。

1. “选择设计专业人员”是通向高质量项目的关键一步。联邦。州和地方法规通常规定，选择设计者的依据是他们在项目要求的领域内所展示的胜任能力。近来，一些市政机构在用投标方法来选择专业性的服务。所有者与设计者应当签订一份书面协议，使双方能清楚地了解彼此的责任、所要具备的条件、各自的义务、工程进度、成本、队伍成员、项目范围或细节的变化、监管以及其他事项，从而在二者之间维系必要的联系。

2. “制订建设计划”是高质量项目的必要条件。绝大部分项目还需要除项目所有者之外的其他机构来为项目建设作准备。公共事业提供者必须包括在计划之内，并把他们的工作与项目本身结合起来。在设计和建设过程中， 过往行人与车辆的安全都要想到。对公众的其他环境和社会影响也必须作为设计与建设中的一个因素来考虑。需要制订资金及其分配计划。请示及获得所要的批复要按照预定的时间表有计划地进行。必须设计与公众交流的渠道。

3. 要组织一支“建筑队伍”。对于一个简单的项目，该队伍只需要包括监管者及执行者，而对于一个复杂的项目，则需要包括各行各业的人员，如承包商、分包商、监管者以及其他行业的专业人员。为了保证建造一个高质量的项目，把运营与提供维护方面的代表容纳进来是很重要的。

4. “选择建筑承包商”及签订合同的过程通常受州和地方法律、规章与制度的制约。因此，签订合同时应当聘请法律顾问。

5. “建设具体工作管理”通常涉及许多方面。所有者委托的项目管理人负责合同管理，包括质量控制、成本控制及进度报告。设计者对设计的现场修改及规格解释承担责任。建筑承包商则对所有建筑方法与工艺、劳工监管以及雇员与公众的安全负责。

6. 高质量项目的最后一个要素是“制定进住或使用的计划”。保证高质

量设施启用的计划应当包括项目队伍与用户代表两个方面。设施所有部件的质量检验与用户雇员的培训对最终建成高质量项目而言是必需的。即使有最好的项目管理计划，延误可能仍要发生。各级政府的政策与手续可能造成耽搁并增加项目成本。据估算全国基础设施拨款的 20％是由延误造成的(19)。俄亥俄州克利夫兰市的建设大克利夫兰政策委员会发表了一份报告，题

目是“快速分轨道路与桥梁项目”。研究表明，一个称职的项目管理者，如果自始至终地走群体道路，并得到有关政府部门的合作，一项重大工程只需要 49 个月的准备期，而目前的准备期是 89 个月，其中 44％属于延误。这项研究的详细情况见实例 15.2。

通常，延误在三个领域发生。它们是：（1）政府调控过程，从地方安排土地利用问题到国家的环境保护诸多考虑都属于此类；（2）有关政府机构的审批；（3）公众参与，其形式为集会、听证会、结果发布、书面答复及诉讼。这三十领域没有一个受时间框架的制约，实际上，项目的反对派常常有意识地利用它们来阻止项目的实施。

基础设施的预算与金融

所有的基础设施预算都包括资本预算与营业预算这两个不同的部分。“资本预算”是社区为改善基础设施融资的规划，通常规划期为 5 年。大多数资本改善规划（CIP）都制订了有关事项或项目的一般指导原则，如最低成本要素、按年计算的使用寿命以及其他债券发行要求，CIP 没有对修理做出规定， 尽管这对修复与重置是适用的。

1986 年，俄亥俄州达顿市的长期综合资本规划获得了政府财务主管人员

协会的金融管理优秀奖。达顿的资金分配过程有 7 个组成部分： 1.资本资源分配建议委员会；

1. 指导总体决策的（书面）政策；

2. 现存基础设施的清单；

3. 基础设施状况的评估；

4. 重置或维护基础设施每一部件的时间表或计划；

5. 定量怦估每一申报项目的评估系统；

6. 使公众参与项目选择的机制(20)。

评估每一申报项目的评估系统是必需的，不过，各市政机构使用的标准却有所不同。哈特里、米勒和埃文斯在他们的著作《确定资本投资优先次序指南》中列举了以下评估标准。

1. 财政影响（或成本与收益）；

2. 健康与安全效果；

3. 社区经济效果；

4. 环境、审美与社会效应；

5. 项目导致的破坏与不便的大小；

6. 分配效果——谁受到影响，如何受到影响；

7. 可行性，包括公众支持程度与项目建设条件；

8. 项目延期可能带来的影响；

9. 不确定性与风险的大小；

10. 对司法关系的影响；

11. 因各种关系或其他资本投标而获得的有利条件(21)。这 11 条基本标

准是从 25 个城市的评估系统实例所列举的标准中选取的。为保证实施的有效

性，地方政府应当对此作进一步界定，使其具有可操作性，以利于量化。 资本项目的资金有多种来源，包括美国环境保护局、联邦公路信托基金

以及住房和城市发展部的社区发展一揽子拨款基金。对于公路信托基金，先由各州接收资金，再提供给地方政府。地方政府通常需要提供配套资金，以影响州政府控制的资金。州和联邦政府都征收油气税，为道路和桥梁建设筹资。在某些州，如密歇根州，地税部门征收的一部分油气税直接近还给社区政府，用于改善地方设施。得克萨斯和俄亥俄的市政机构则得不到自动偿还款项。近来，一些州设立了周转资金贷款为地方基础设施项目融资。新建资本项目的地方性资金通常来源于普通债券、特别税、开发商影响费、普通基金余额以及企业的公共事业基金。

“营业预算”涉及维护已有设施的物资与设备成本、人力成本以及管理费用。地方上，基础设施的运营由普通基金或公共事业费提供资金。年度营业预算通常是上一年度预算的函数，然而，这不是编制营业预算的最有效的方法。营业预算应当是所收集到的数据的函数，而这些数据则根据设施的寿命周期与维护成本的关系来测定维护的资金需求。这些数据可以来源于运行良好的基础设施维护系统——如道路管理系统或排水管理系统——这些系统对地方政府而言是现成的。

政府间关系问题

州和地方的官员多半都同意和支持为保护公众的健康与安全及所有公民的福利有必要制定联邦标准。然而，这些标准被认为会给项目带来附加成本， 因为力了与联邦的命令保持一致，它们会造成时间上的延迟及额外的手续， 研究及文档工作。对那些未备资金

的联邦命令，即不能资助基础设施维护的命令，以及包含了大量相互矛盾的调控措施的命令，公共工程管理者总是大伤脑筋。技术估价局在《重建根基》中列举的最令管理者头痛的有以下几点：

·标准管理中的“非灵活性”（标准的目的虽是统一行动，但不能适应各地不同的需要与条件）；

·在参与有关的活动的各联邦机构之间“缺乏协调”；

• “联邦调控法规经常变化”，要求地方项目作较大调整；

·联邦检查与怦估“所需要的时间太长”；

• “文山会海”(22)。

图 15.5 所示的是长滩港一个海洋项目申请批准的复杂过程。

地方官员还担心联邦和州的政策使他们的基础设施管理活动复杂化，例如，据估计新的环境要求既增加了地方的资本支出，又增加了营业支出，联邦资助的减少，特别是废水处理设施建设拨款与收入共旱基金的压缩，已经成为事实。这种削减开支对地方政府的影响非常大。在大多数情况下，州资助及地方税费的增加不足以弥补这些收入缺口。80 年代联邦税法的修订削弱了公共工程合作契约对私人部门的吸引力，提高了借贷成本。最后，各州法规对财产税增值及借贷行为强加的限制，也缩小了地方政府为公共工程筹集更多资金的活动余地(23)。

随着联邦政府把重点从为资本改善融资移开，州和地方官员需要结成新的伙伴关系。尽管许多州同意承担更多的融资责任，但收入的减少毕竟意味着支出也减少了。没有一个州能完全弥补因基础设施成本的增加和联邦对基础设施需求资助的减少而形成的资金空缺。俄亥俄州的公民通过了一项州宪

法的修正案，为改善基础设施融资创建了新型的州与地方的合作关系；然而， 三年过去了，资本改善筹措的资金估计只有所需的一半多（见实例 15.3）。为了满足为地方基础设施管理融资的需要，公共官员，特别是基础设施管理者，需要想出地方性的解决方式。某些有待调查研究的解决办法包括：对诸如供水、废水处理、暴风雨预防、固体废物处理以及街道维护等公共事业， 建立使用者收费制度；组建区域性的管理机构；征收开发商费（影响费）； 增加普通税收；页献税（销售前、收入，或“罪过”税）；探索公共部门开展租赁；商讨开展私人开发；对服务进行私有化以及出售使用权。

基础设施建设管理中的道德因素

从事项目管理及设备采购的管理者必须知道他们在工作中会碰到许多潜在的道德难题，基础设施产业的许多技术转移直接来自私营产品销售商，由于销售青不可能带着他或她的产品到每个城市推销，美国公共工程协会

（APwA）每年都要举办世界上最大的公共工程设备展，以便于产品比较。销售商通过成为协会成员，以及在其出版物《APwA 报导》上作广告等方式，对APwA 予以支持。

在地方一级，销售商向公共工程指挥者提供信息与销售报价。有时销售商有机会成为地方公共工程组织的预备成员，并可能承担一些地方组织的社会与教育活动。

公共工程设备和物资合同涉及的金额十分庞大。照片中所示的叶子堆肥机购买于 1988 年，价值 180，000 美元。公共工程管理者与城市管理者不同， 后者依靠专业协会获取管理技术创新的信息，前者则依靠销售商获取信息， 并且销售者也依靠公共工程管理者出售商品。这种状况把公共工程管理者置于一种十分危险的境地，极易做出违反道德准则的事情。公共工程界关于销售者“宴请”、争取作为潜在客户的公共事业职员，从而使职员愿意大量购买其产品的传闻很多。幸运的是，招标方式及更高的公共服务标准减少了这类违规事件的发生。

大多数公共工程管理者工作的信条是，他们的行为不仅必须

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0351_1.bmp}像这套价值 180.000

美元的叶子堆肥机的昂贵设备，通常是由私营部门产品销售商提供的，因此可能将城市管理者置于道德困境。

1990 年，史蒂夫·佐克“是”好的，而且要必须“看起来是”好的。原 APwA 主席、密尔沃基退休的公共工程专员赫伯特·乔特什对其雇员与销售者的交往制定了严格的规则。首先，他们不能从销售人员那里接受任何“礼物”。例如，假设密尔沃基认为在加利福尼亚投资建造一座垃圾能源转换厂对其雇员来说是重要的，那么该市就要支付机票及其他费用（这种大项目的销售商通常愿意支付所有的差旅费）。还应劝阻雇员参加由销售者在会议期间举办的“以示友好”的鸡尾酒会。其次，任何雇员或官员都不得力某家公司的产品担保。这种担保意味着公司信任或对其偏爱，有损于招标的公正性。这些限制相当严厉，不过，它保证了从市长往下，不会出现道德上的堕落行为。

因为与销售者的接触是经常性的，管理者对自身表现必须经常注意。设备或其他供货的书面投标说明，不应把规格制订得如此详细，以至于只有一个投标人能满足那些要求。限制竞争，就可能出现贿赂、索取回扣等违法行为。公共工程管理者常被置于一种据认为是违反道德准则的境地，这种机会

确实很多。与销售者雇员协会有关的各项政策应当清楚地界定，该部门的所有人员都应遵守。

20 世纪 90 年代的策略

90 年代的基础设施管理者需要有效、有力地管理他们的资产。联邦和州的调控将继续决定地方政府支出的程序和优先顺序。这种控制多半要求管理者采用创造性的手段，去满足其公民的需要。

基础设施管理者需要成功地争取到新的资本基金并增加维护基金。为了竞争，90 年代的管理者需要运用下列策略和技巧。“有政治意识”。群众是立法者，政治活动是向他们提供事实依据所不可缺少的，只有基于这些事实依据的程序、规章、条例和时限才会合理，才能节约成本。要在地方、州乃至全国有关基础设施的协会中表现积极。要开辟一个地方选区，使公众感受到维护、建设基础设施工程和系统的益处。

“雇用第一流的管理者”。公共基础设施是一个涉及数十亿美元的产业。管理者及其雇员所作的决策将花掉纳税人成百上千万的美元。因此，管理者、监督者以及雇员都要由能够做出正确、合理决策的雇佣人员担任。在大多数情况下，政府部门的薪水不能与私人产业相提并论，所以，应当给予其他的利益去吸引有能力的雇员。管理者需要有效地领导和使用他们的雇员。组织能力、预见能力以及质量管理要成为管理者技能的一部分。

“教育”。继续教育是一项必要的活动。对从业人员的技术培训和管理培训应毫不间断，使他们跟上基础设施的新发展，这样，管理者才能争取到资金、雇员和其他资源。接受研究生水平的教育对高级管理人员来说将越来越重要。随着基础设施开发过程的日益技术化，它对政治和人员越来越敏感。如果以“过去我们一直那样做”为借口而因循守旧，在 90 年代将是行不通的。

“抓住基本问题”。对每一行动的回顾审视非常重要。正在做的是什么？ 怎样做？这一行动是必要的吗？有效吗？能运用其他方式吗？行动的任务是什么？目标？目的？怎样衡量行动的进展？良好的运营与维护应当是本轻利厚的。

“计划”，策略、资本、运营及维护等计划对集中关注有限的资源而言是必需的。随着地理信息系统、工作流/工作序列系统、设备管理系统连为一体，并成为管理者办公桌上随时可用键盘调用的东西，一体化的管理系统将成为管理的规范化要求。

“采用新技术”。新技术正在世界各地产生。90 年代的管理者需要获得这些技术，需要有机会对之进行分析，并用于自己的社区。关于计算机的知识是必须具备的。

“要从事前瞻性活动”。管理者需要在基础设施问题方面引导和提高公众。

实例 15.1 道路管理系统使韦尔德县获益(24)

在韦尔德县的工程师德鲁·谢尔廷格看来，道路管理系统（PMS）使科罗拉多州韦尔德县避免了可能导致延误维护的策略，从而使路面达标。PMS 使管理者可以提出这样的问题：“在下一个财政年度，如果不对基础设施物资进行投资，结果将会怎样？”计算机程序会把将来路面老化的影响模拟出来。这些信息有助于城市或县里的官员选择最好的行动方案。

韦尔德县的 PMs 能够提供：

·全部或部分道路网络及其他基础设施要素的清单；

·系统状况评估；

·不同维护方案的成本效益评价；

·有助于机构领导者理解延误维护的后果的经济分析。谢尔廷格说，有了 PMS，预防性维护的设想就能实现了。实例 15.2 快速道路与桥梁项目(25)

从 1983 年开始，大克利夫兰增长协会审查了几百个重要的基础设施需求

项目，涉及资金总额高达 16.7 亿美元。协会采用了社区资本投资战略（CC1S） 来解决项目短缺的 6.50 亿到 8.66 亿资金问题。因为每年要向 CCls 提供最新的情况，协会监视着基础设施项目的支出。到 1989 年，一直是由可得资金决定着资本项目投标的速度。“随着新的资金注入到该系统中，现在是项目准备的程度决定所能迈出的工作的步伐，地方道路与桥梁项目尤其如此。”

从 1989 年 5 月开始，快速交通特别工作组一直致力于革新实施资本改善的过程。他们的建议包括两个方面：过程设计与人员配备。推荐的过程是： 各步骤之间密切协调，多个步骤同时进行，坚持时限，在一定范围内扩大授权，事前就策略、协调、时限以及授权等达成共识。

改进后的程序包括以下几点：·“项目创意会议”：召开一次由所有制定策略、规划及时间表的关键人物参加的会议，以最大程度地节约时间。

• “选择顾问”：缩短选择及聘请工程顾问的时间。

• “环境与历史影响评价”：通过协调各有关机构的评估程序，缩短评价时间。

• “优先实施权”：通过召开必要的公众听证会，使需求与规划更早地得以承认，为了获得这种承认，在规划通过后就召开听证会，以缩短获得实施权的时间。

• “设计方案审批”：在整个过程中依据与主要审查机构签订的基本协议与时间表行事，以缩短设计方案及对设计的修订的审批时间。

对人员配备的建议如下：

·制订并实施填补目前空缺职位的战略。

·对长期而言，应制订并实施能留住及吸引专业人员、有能力的和优秀雇员的战略。

特别工作组估计，按照建议行动实施，将极大地缩短从项目建议到签订合同的时间。一个典型的联邦资助公路项目，能够从 88 个月缩短到 49 个月， 节约了 39 个月或 44％的时间。建设大克利夫兰的指挥者沃尔特·T·奥尔森博士说：

“一般的联邦资助道路或桥梁项目从创意到签订合同需要 8 年，长得令人难以忍受。在你用两年的时间去雇佣工程顾问时，某些问题就会出现，结果完成任务就几乎不可能了。特别工作组的建议是把程序固定下来，并提供充足的、受过正规培训的人员。”

实例 15.3 俄亥俄州的仪题 2

——重建我们的地方基础设施框架(26)

1987 年 11 月，俄亥俄州的选民通过了一项州宪法的修

正案，为基础设施融资问题确立了新型的州与地方的关系。议题 2 规定：

（1）州可以通过发行债券帮助市政机构为基础设施建设或改善融资；（2） 在 10 年之内用债券或其他形式拨款 12 亿美元，每年不少于 1.2 亿美元；（3）尽可能地利用俄亥俄州的产品、服务与劳务。

议题 2 的实施由俄亥俄州公共工程委员会监管。州财政资助地方市政机构对基础设施进行最必要的改善。然而，在为俄亥俄工程师委员会的一项研究中，来自克利夫兰州立大学莱文城市事务学院的研究人员估计，1990—1995年排水、供水、道路与桥梁项目需要 95 亿美元，每年大约 19 亿美元，目前，

上述四项基础设施系统的年度资本投资刚刚超过 10 亿美元，因此，用于资本投资的仅仅是所需的一半。

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0357_1.bmp}图 15.7 道路、桥梁、

供水与排水方面延误资本项目的增加资料来源：克利夫兰州立大学城市技术协助团体根据平均水平绘制。

不能满足的资本投资需求导致项目延误，但需求本身并不会消失。延误的项目不仅会增加未来年份的资本需求，而且随着设施状况的恶化，维护费用也将越来越大。俄亥俄州的议题 2 成功地帮助了市政机构的资本改善活动；然而，与估算的资本需求相比，有必要提供更多的融资援助。

注释

①帕特·乔特和苏珊·沃尔特：《衰败中的美国：基础设施的恶化》， 北卡罗来纳，达勒姆，杜克大学出版社，平装本，1983 年版。

②国家改善公共工程委员会：《脆弱的根基：美国基础设施报告》，美国首都华盛顿，政府出版局，1988 年版。

③同上书，第 5 页。

④兰德尔·w.埃伯茨：《公共基础设施与区域经济开发》，载《经济评论》，1990 年，第 26 期，第 16 页。

⑤戴卫·A.阿什奥尔：《公共支出的生产效率高吗？》，载《货币主义经济学杂志》，1989 年，第 23 期，第 177—200 页。

⑥凯文·T.德诺：《基础设施投资与私人资本形成的短期关系》，俄勒冈大学，博士论文，1986 年。

⑦凯文·T.达菲-德诺和兰德尔·w.埃伯茨：《公共基础设施与区域经济开发：同时均衡法》，克利夫兰联邦储备银行工作论文 8909，1989 年。

⑧科伊奇·梅勒：《收入分配与经济发展》，东京，东京大学出版社， 1975 年版。

⑨克菜尔·L.费尔宾格：《结束基础设施与经济发展的联系》，载戴维·佩里等主编的《公共城市建设》，加利福尼亚，塞奇出版公司，出版中。

⑩詹姆斯·瑟蒙德：《关于投资于基础设施的根据》，载《公共管理》， 1984 年，第 71 期，第 13、14 页。

1. 每条道路的使用寿命各不相同，这取决于设计标准、交通流量、载重与车速的变化、气候以及为安装公共事业设施而进行的路面切割情况。

2. 哈里·P.哈特里和布鲁斯·G.斯坦特霍尔：《资本设施维护策略选择指南》第 4 卷—《城市资本管理指南》，美国首都华盛顿，城市学会出版社，1984 年版，第 16—30 页。

3. 马莎·海因：《道路管理汇入主流》，载《道路与桥梁》，1990 年， 第 28 期，第 44 页。

4. 同上杂志，第 44 页。

5. 《饮用水标准将耗资数百万美元》，载《公共资本：基础设施问题季度论坛》，科罗拉多大学丹佛分校公共事务研究生院与哈佛大学约翰·F. 肯尼迪政府学院，1990 年，第 1 期，第 11 页。

6. 同上杂志，第 11 页。

7. 这些步骤摘自美国土木工程师协会的《专业实用手册：建筑项目质量——所有者、设计者与建筑承包商的指导原则》，纽约，美国土木工程项目管理协会，1988 年版。

8. 同上书，第 2 页。

9. 乔特与沃尔特：《衰败中的美国：基础设施的恶化》，第 40

   页。(20)蒂莫西·H.赖尔登、玛丽亚·奥里亚和约瑟夫·P.塔斯：《从梦想

到现实之桥：达顿的资本配置程序》，载《政府金融评论》，1987 年，第 3

期，第 7 页。

1. 哈里·P.哈特里、安妮·P.米勒和詹姆斯·H.埃文斯：《确定资本投资优先级指南》第 5 卷一《城市资本管理指南》，美国首都华盛顿，城市学会出版社，1984 年版，第 9 页。

2. 美国国会技术评估局：《重建根基：州和地方公共工程金融与管理》

（OTA-SET-47），美国首都华盛顿，政府印刷局，1990 年 3 月，第 49 页。

1. 同上书，第 94 页。

2. 实例 15.1 选自《PMS 帮助韦尔德县进行路面维护》，载《道路与桥梁》，1990 年，第 28 期，第 45 页，经许可引用。

3. 实例 15.2 选自建设大克利夫兰政策委员会：《快速道路与桥梁项目特别工作组：推荐行动》（地方政府与大克利夫兰增长协会参与部分编写） 俄亥俄，克利夫兰，1990 年版。

4. 实例 15.3 选自《议题 2 事实报告：重建我们的地方基础设施框架》

（重建俄亥俄委员会委员保罗·沃思编写，哥伦比亚，1987 年 9 月）与《组建俄亥俄州基础设施协会的最终评估报告》（克利夫兰，克利夫兰州立大学马克辛·古德曼·莱文城市事务学院，1990 年 9 月）。

建议阅读书目

①美国公共工程协会：《美国公共工程史（1776 年—1976 年）》，芝加哥，美国公共工程协会，1976 年版。

②《今日公共工程：地方公共服务组织与管理者概况》，芝加哥，美国公共工程协会，1990 年版。

③《公共工程撷英》（特殊报告 54），芝加哥，美国公共工程协会。

④美国土木工程师协会：《建筑项目的质量：所有者指南》，纽约，1990 年版。

⑤帕特·乔特和苏珊·沃尔特：《衰败中的美国：基础设施的恶化》， 北卡罗来纳，杜克大学出版社，1983 年版。

⑥兰德尔·w.埃伯茨：《公共基础设施与区域经济开发》，载《经济评论》，1990 年，第 26 期，第 16 页。

⑦威廉·S.福斯特：《市政管理与工程手册》，纽约，麦格劳-希尔出版公司，1978 年版。

⑧尼尔·S.格里格：《基础设施工程与管理》，纽约，约翰·威利出版公司，1988 年版。

⑨哈里·P.哈特里、安妮·P.米勒和詹姆斯·H.埃文斯：《确定资本投资优先顺序指南》第 5 卷——《城市资本管理指南》，美国首都华盛顿，城市学会出版社，1984 年版，第 9 页。

⑩哈里·P.哈特里和布鲁斯·G.斯坦特霍尔：《资本设施维护策略选择

指南》第 4 卷—《城市资本管理指南》，美国首都华盛顿，城市学会出版社，

1984 年版，第 16—30 页。

1. 国家改善公共工程委员会：《脆弱的根基：美国基础设施报告》， 美国首都华盛顿，政府出版局，1988 年版。

2. 阿兰·E.皮萨斯基：《国家公共工程：公路、街道、道路与桥梁的报告》，美国首都华盛顿，国家改善公共工程委员会，1987 年版。

3. 伊莱恩·B.夏普：《城市政治与管理》，纽约，朗曼出版公司，1990 年版。

4. 美国国会、国会预算办公室：《关于国家公共工程的新规定》

（98501），美国首都华盛顿，政府印刷局，1988 年 9 月。

1. 美国国会，技术评估局：《重建根基：州和地方公共工程金融与管理》（OTA-sET-47），美国首都华盛顿，政府印刷局，1990 年 3 月，第 49 页。