表 7.2 州按职能支付给各地方政府的拨款

（ 1980 年— 1987 年，单位： 10 亿美元）

总数教育

年度

公路公共福利一般

资料来源：基于税收基金会的数据编制。《关于政府财政的实情和数字》，约翰·霍普金斯大学出版社 1990 年版，第 231 页，表 E7。惠准引用。

作为一种控制手段的资金。联邦或州向地方政府提供资金有几种形式。根据受援政府对资金开支自主权的大小，一般可分为收入分享、一揽子拨款

和无条件拨款几类⑤。

收入分亨通常被看作“不附带条件”的援助。也就是说，在符合主要法律规定如禁止支持种族歧视计划和遵循一定的环境要求的条件下，地方预算编制人员只要认为合适，就可以自由地使用这笔援助。从 1972 年到 1986 年，

联邦政府实行的一般收入分享计划把将近 800 亿美元实质上无条件地分配给

4000 多个州或地方政府。1980 年，总数为 86 亿美元的一般性援助从州流向

地方政府；到 1987 年，援助金额增加了近三分之二，达 142 亿美元（见表7.2）。毋需赘言，不附带条件的资金是受援政府特别欢迎的援助形式。

一揽子拨款通常是限于对诸如社区发展、教育和广泛的健康计划等职能领域的援助。在职能领域内，预算编制人员和计划管理人员对资助的特殊活动具有相当的自主处理权。例如，在联邦社区发展一揽子拨款计划中，受援政府可以把资金用于多种多样的行动，如社会服务、住房改造、街道铺设、以及计划管理等。对于许多接受联邦社区发展一揽子拨款的城市来说，特别是在财政收入下降或增长缓慢的较老的工业城市，联邦社区一揽子拔款计划已成为自一般收入分享停止以后可得到的最大，有时是唯一可自主决定使用的资金来源。

无条件拨款是最严格限定的一种援助形式，资金只能用于资助政府指定的特殊目的。正如后面要指出的，尽管某些无条件拨款把一些最重要的决定权留给受援政府，但无条件一词往往意指联邦对计划的实施要进行实质性控制。福利计划（对有子女家庭补助计划）和公路补贴是联邦对州政府无条件援助的例子。对地方公路和街道改造的援助也是州对地方政府主要的无条件拨款。

另一个必须分清的是有自由决定权的拨款和程式化的拨款之间的区别。对于有自由决定权的拨款，像用于建设或扩大城市地铁运输系统的资金补助，国家管理人员有权对资金申请说“行”或“不行”。而对程式化拨款，像用于地方公交机构运转的援助，或联邦社区发展一揽子拨款，受援者有权接受并可以根据既定的程式对援助作出支出预算。如果既有自由决定权的拨款又有程式化的拨款，则要求受援者投入与联邦援助“配合”比例的资金。“配合”的要求随计划的不同而变动。州际公路只要求州有 10％的配合投入；州对资助有子女家庭补助计划的配合投入根据州的相对财力，其比例在23％至 50％之间。

在这里，有必要指出人们对配合拨款会制约地方自主权所提出的一般抱怨。据证明，配合拨款会导致地方把资金用于可获得拨款的项目这一不公平倾向，财政比较紧张的地方政府尤其如此。⑥假如要联邦政府提供 10，000 美元援助地方公共图书馆的条件是地方也投入相应的 10，000 美元的话，那么，地方决策人可能更易于把 10，000 美元用于这个项目，而不是把这笔钱花在得不到相应资金的维护地方公园上。就联邦和州的计划提供配合资金的总量而言，地方预算承担的有效份额可能反映了人们除地方决策范围之外的政策选择和计划重点。然而，从联邦角度看来，地方经费开支作这样的倾斜是预期的结果，只是在某些情况下，才会改变地方计划重点使其为实现国家目标服务。另一方面，地方政府也可以利用联邦补贴来代替自己的全部或部分开支，从而节省全部或部分预定的开支，不论最终的开支结果怎样，地方管理人员都将面对各种各样微观层次的控制手段。

在这当中，有一种指定用途的援助，它不仅是特定使用的，而且是特殊

管理的预算资金。指定用途的资金是与通过诸如联邦或州的汽油税等用户费筹集的收入相联系的，这些筹集的收入又转过来拨出用于公路的建设、维护、以及与公路有关的活动。从垂钓和打猎许可证中获得的收入通常拨出用于发展渔业和野生动物的计划。

对政府间援助的使用控制到什么程度的一个敏感而重要的因素取决于计划用的是启动资金还是通过偿还的方式提供的资金。这是一个先花谁的钱的问题，即是先花援助者还是受援者的钱，这一点对计划落实的管理过程是有重要意义的。

许多计划用的是启动资金。也就是说，一旦开支计划或拨款申请得到批准，援助者的资金就要到位，然后就使用援助者的资金实施计划。例如，一个有权使用社区发展一揽子拨款的城市，它的年度开支计划一旦得到批准，它就拥有可用于直接开支以实施活动的确定帐户资金。虽然联邦官员在很多方面可以行使其监督责任，但确保地方是否尽责的主要办法是事后的检查，即在联邦资金已经开销以后对开支过程进行最后的审计。因此，实施决策通常留给地方管理人员。除非用某种非法手段开支资金，否则援助政府不大可能找他们什么大麻烦的。

相反，通过偿还方法提供资金的计划则要顾及到援助政府官员对大小事务种种的控制。联邦向州政府提供用于州际公路系统建设的拨款就体现了这种控制形式。在实施这一计划中，州政府通常首先开支自己的资金用于作业的特殊地段，然后由联邦政府偿还。偿还的款项只用于联邦官员在计划和实施细目中事先批准的那些工程作业。这种“预先批准”做法适用于像路线选择、承包程序、以及所使用材料的规格的决定。像路线选择和承包人选择这样一些决定可能会受州和地方政治以及其他州和地方的考虑的影响，但州管理人员可以用最后且有时非常有效的政府间政治保护来保护自己——“联邦政府官员要我这样做。”

这并不意味着每一个新的公路项目在管理的起点上都“处于同等状况”。经过一段时间，项目实施过程的许多步骤已制度化和成了惯例，但这也意味着实施的过程是由联邦确定和推动的，因此联邦对计划的控制既精细又广泛。

另一个类似的对地方计划实行偿还控制是与城市改造计划联在一起的。当 1974 年城市改造计划被合并到较灵活的、提供启动资金的社区发展一揽子拨款计划时，这一偿还控制方法就停止使用了，后者赋予地方官员更大的程序上和实质上的自主权。但即使是更灵活的社区发展一揽子拨款计划，联邦的要求和既定方法仍可以用地方管理人员往往不太明白的方式暗中影响地方管理过程。马萨诸塞州的伍斯特就提供了这方面的例子⑦（见实例 7.1）。虽然联邦或州的财政援助可能意味着要对决策和实施过程施加某种形式

的影响，但即便是这种援助，也常常把一些最重要的决策留给受援政府。由联邦向州政府拨款的对有子女家庭补助计划就是一个例子。在这一无条件的计划中，联邦政府支付了至少 50％的费用，但把一个最关键的决定权留给了州。这就是提供给福利享受者的资助数额。由于这由州来决定，因此各州资助一个家庭的金额大小不等，以 1986 年为例，亚拉巴马州为每月 114 美元，

而加利福尼亚州则为每月 532 美元⑧。在联邦向穷人提供的医疗补助计划中，州对所要提供的医疗服务范围有重大的控制权。在一项对旧金山的城市改造计划的研究中，理查德·莱盖茨指出，该项目是联邦技术专家经过极为

缓慢的考察才确认的。他得出结论说，联邦官员对细节管得太多而对重要事务又管得不够⑨。

相反，少量的联邦资金却可使联邦官员对执行像基建工资率、残疾人通道设施、环境保护要求等决定施加重要影响。例如，只要联邦对一个大型基建项目投入少量的资金，联邦官员就有权依据戴维斯一培根法案要求付给参加该项目工人的工资要高于联邦没有参与的工程。而且工资要求转过来又意味着项目承包者和地方政府官员都要有一套新的联邦日常文书工作规格，以确保按法行事。

总之，资金虽不等于一切，但却是把政府问体系联在一起的一个主要凝聚因素，它可以作为“胡萝卜”来诱使州或地方参与某种计划，也可作为“大棒”强行把州或地方官员拉入预定的领域。它往往安排议字日程，确定优先选择的范围，并决定如何执行既定的选择。

指令

辞书上指令的定义是“一种权力秩序或命令”。在政府间关系中，这种命令是由上而下联邦对州和地方政府以及州政府对地方官员下达的⑩。指令既可以是纵向的、针对某一职能或计划，也可以是横向或交叉的，适用于范围广泛的计划。纵向指令的一个例子是州要求地方政府为警察和消防人员制定同等的工资体系。横向指令的例子是联邦关于残疾人的通道设施和历史古迹保护的要求(11)。在较近的时期，联邦法院在发布与诸如监狱过分拥挤和新监狱设施建设等问题有关的指令方面，变得日益活跃。

虽然原因和主题各异，但许多指令有一点是共同的，即它们花费某个人的钱，而这个人通常不在发布指令一级政府中。由于指令及其费用的数量日益在增加，它们已成为各级政府特别是州和地方官员产生摩擦的一个主要根源。一些州已经通过分担额外的费用就解决短期指令的问题作了一些努力，但州政府的这种慷慨行为并不等于州的行为准则。

州对地方政府的指令是大量的而且突出体现了狄龙法则，该法则使州政府对自己的下级政府拥有巨大的法律权力。从州的角度来看，指令可以对诸如社区内的停车标志的使用（成本较低的指令）和水质标准（潜在的高费用的指令）这样的事提供政策上的一致性，后一种指令通常由联邦这一级决定并通过州下达到地方政府加以贯彻。州指令也可能是唤起那些对地方政策和决策感到不快的市民注意的一种手段。

关于指令问题的严肃性，人们还没有取得一致的看法，但显而易见，州对地方政府的指令是极为广泛的。政府间关系咨询委员会是联邦资助的对联邦—州—地方关系的监督机构，据它报告，各州平均有 35 项向地方政府收取费用的不同的指令(12)。另一由凯瑟琳·洛弗尔听作的较广泛的研究指出，各州指令的数量（包括那些有实施经费和没有实施经费的）有多有少，像北卡罗林那就有 250 项，而加利福尼亚州则有 1400 多项(13)。人们需要注意的不是指令的准确数量，因为数量因定义以及研究的时间和范围的不同而千差万别，而应是它们作为支配州—地方关系的一种机制的普遍性。

虽然许多指令本身有经费，但有一些则没有。要求开放公共会议和公开记录的“阳光法案”就向地方政府索取很少或不索取财政经费，虽然地方官员有一些政治性开销。同样，州关于公共官员伦理行为的条例也不附有公共费用，尽管某些官员可能有一些私人开支。联邦和州关于承包程序和竞争性招标的种种规定甚至可能减少建设工程的费用或购买办公用品的经费。

在某些情况下，对指令与当作“棒子”作为接受资金代价的财政拨款作出区分可能是困难的。1973 年国家州际公路系统 55 英里/小时限速的案例就是这种情况。1973 年以前，大多数州在主干道上的限速是 70 英里/小时。阿拉伯禁运以后为节省石油，国会批准了规定没有把限速降到 55 英里/小时的州将失去所有国家公路援助的立法。各州都遵守了这一法规。1987 年，国会推翻总统的否决，把大多数州际公路系统的限速提高到 65 英里/小时(14)。

在把 21 岁定为严禁饮酒的最低年限方面，以拨款援助作为“大棒”的相同做法取得了指令的效果。1984 年，国会批准了下述法规，即如果不把严禁饮酒的最低年龄提到 21 岁，就允许取消部分州公路援助。到 1988 年底，所有的州以及哥伦比亚特区都制定了类似的立法(15)。

虽然限速和饮酒年龄限制的法律可能不是正式意义上的指令，但要州遵守的方法却取得了指令的实际结果，因此像资金一样，指令是政府间关系纵向体系的一个不可缺少的组成部分。指令对观察者来说不像资金那么明显，但对地方官员和行政人员（或对某些负责实施联邦指令的州官员）来说，它们不仅常被看作是不必要的繁文缛节的根源，而且也被——更重要地——看作是对地方政治和行政权力的严重侵犯。

横向体系：让我们一起来商讨

如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令/眼从的等级结构，那么，横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。横向方面的潜在行动者在类型和数量方面是变动的。潜在的参与者包括代表县、市、镇和乡、学校区以及特区的官员。作为以区域划分的州政府行政下级的县，在福利、健康和公路职能方面负有大量责任，并作为另一种形式的地方政府起作用，从而在县区域内同其他地方政府一起工作或相互竞争。

安排哪些地方政府官员参与横向体系谈判取决于要讨论的问题。有一种常规化的横向议事日程，由代表固定社区的成员或职能行业的既定组织机构主持。常规化一词只意味着有解决某些问题的既定组织，而这些问题本身可能远非例行公事，会在参与官员和一般公众中引起相当大的冲突和反响。还有一种特别议事日程，把一批有影响的或有关的地方官员召在一起解决某一特定问题或议题，这些问题或议题可能是例行公事，也可能是备受关注和易于引起政治争论的事务。

常规化的议事日程

与常规化的议事日程有关的固定组织结构有两种一般类型。第一种可以被称作“自愿”议事组合，它是商议和政府间合作的场所，但通常没有制定和实施决策的权力。在这方面，政府协商会是政府间自愿合作的主要形式，第二种类型是特区，它在像运输、供水以及废物处置等职能领域行使较大的决策权。

政府协商会政府协商会通常是由当选或任命的、代表某一特定地理区域范围内的地方政府的行政长官所组成的。虽说成员可能是行政官员，但出席政府协商会的往往是与会议议程有关的职能部门专家或专职人员。政府协商会的成员是志愿的，参与的单位要付成员费。政府协商会的主要目的是为有关地区性问题的协商活动提供论坛。政府协商会一般集中在自然开发和土地使用计划等问题上，而对诸如低收入住房分配和种族歧视的社会问题，对市中心最关切的问题则尽可能回避。

政府协商会出现在 50 年代中期，1965 年当联邦赋予它们新的责任和提供联邦资金后开始兴盛，但在里根政府初期又失去了资金和丧失了职能(16)。1965 年当可以从联邦那里得到用于计划和研究的资金时，政府协商会的成员开始增加。60 年代中期当被指定为检查（不是批准或否决）政府协商会范围内社区联邦拨款方案的地区机构时，它们的作用加大了。随着 80 年代联邦拨款的减少和里根政府初期取消它们的拨款检查职能，政府协商会成员在全国范围内减少了，剩下的那些成员也日益依赖成员费和其他非联邦来源维持其预算。

政府协商会经常面临的一个问题是市中心与各郊区之间的冲突，即政府协商会成员之间关于实质性问题和投票权分配的冲突。是每个成员一票，还是应当根据人口来规定投票权比例？这一问题在俄克拉何马市得到了彻底解决，该市在因州就犯罪司法规划和训练资金的分配问题上决定支持城市而不是政府协商会发生争执时退出了地区政府协商会(17)。在修改投票规则增加城市投票权后，俄克拉何马市又重新加入了政府协商会。类似的市中心一郊区之间的争执在克利夫兰地区政府协商会也发生过。包括郊区低收入住房和运输计划的这一争端，在联邦住房和城市发展部官员支持克利夫兰市后得到了解决(18)。

尽管失去联邦资金资助和拨款检查职能，但在再度发生市中心一郊区的冲突，以及没有解决问题部门的情况下，政府协商会仍然是当选官员和地方职能部门官员讨论地区性问题的有效场所。

特区特区是根据州的法律而特定建立的“地方政府”，并相对独立于传统的一般意义的地方政府（见第二章）。大多数特区是为单一的服务职能—

—从公园管理到废物处置，从机场营运到蚊虫控制——而建立的。特区的数量持续增加，从 1962 年的 18323 个增加到 1987 年的 29532 个，并占 1962 年全部各类政府的 20％和 1987 年的 35％。它们是导致地方政府权力分割的主要原因也是横向政府间关系的一个主要活动场所。

特区可以为单一社区、若干社区、整个城市地区服务，也可为州际地区服务，纽约港务局和新泽西州就属于这种情况。由于种种原因特区迅速增加了，其原因包括下述情况：

由于郊区居住的人口更多了，因而就有了通过建立特区以提供相对快捷的基本服务的要求；
已经达到州法律规定的债务限度的社区，可以建立拥有征税权的特区；
某些联邦拨款计划促进了特区的发展，因此特区更易于获得拨款。虽然特区是地方一些重要服务的提供者，但也有一个重要的负面后果，

即特区通常是由任命的官员所组成的委员会管理的，而这些官员没有向选民和市民直接汇报的义务和责任。许多人不知道有这样的机构存在，而且经过一段时间的运转，特区管理委员会可能已成了易于受特殊利益影响的机构。约翰·J.哈里根描述了休斯顿特区问题(19)。郊区土地开发者建立了许

多水控区，以利用公款为郊区下属区的建设提供资金。水控区一般是在居民迁入之前就已经建立，这些特区发行股票，然后靠向移居来的居民征收财产税来偿还。由此可见，建造者是通过把大部分开发费用转嫁给纳税人来提高其自身利益的。在某种情况下，开发者是选择建立水控区的唯一投赞成票者。水控区一旦建立，开发者在发行水控区股票的关键性初期，就控制了管理委

员会，因此，甚至在地方居民入选水控区管理委员会以后，他们自然也不把选举他们的选民看作水控区的主要赞助者，而往往把同最初开发者有密切关系的股票持有者看作主要赞助者。

影响政府间关系的还有一个类似的问题，例如，一个为市中心和 20 个市郊社区服务的地区公交机构中的代表权就属于这种情况。管理委员会的成员可能是市中心和主要郊区指定的人。虽然人们期待委员会成员能代表整个地区的利益，但他们更可能偏向其自己的社区或偏向某一特定选民区，比如偏向运输系统的雇员或市中心的少数人口。假如代表是由人口决定的，那么郊区代表的票数可能会超过市中心，即使市中心居民可能是服务设施的主要用户。

特区是提供公共服务的主要政府形式，而当它们跨越不同社区并由代表各自社区的委员会成员管理时，则便是政府间关系复杂网络的重要组成部分。在执行其职能时，它们确实引起了种种重要的政治和行政管理责任方面的问题。

特别议事日程

根据定义，没有固定的组织形式可以讨论横向政府间关系如何协调相互作用模式的问题。特别议事日程的产生就是因出现了许多这样的问题而又没有固定的论坛可以进行讨论。讨论的问题可以是相邻社区的社会服务官员之间就某个人从一个镇移居到另一个镇的文件传递这样一些行政协调的小事；也可能是会把主要政治领导人和该地区大量社区的资源都调动起来的利害攸关的、极力突出的问题。前一方面的问题可能打一个电话就可以得到解决了；后一方面的问题则可能需要地方政府官员和其他参与者如地方公司领导和居民一起制订一份详细的“协定”。实例 7.2 中克利夫兰的例子毫无疑问是独一无二的，但它把本章的主题——地方政治分割、纵向政府间关系、横向政府间关系、以及所有这三方的相互作用——都汇集在一起了。

小结

通过上面对政府间关系原动要素的简要概述，现在该是回到开头的问题的时候了：究竟“谁管理”？但如果认为对此只有一种回答，那可能就错了。

借用并发明比喻的说法来描述美国 200 年政府间关系史的德尔·赖特，通过六个阶段追溯了这一历史(20)：从较为简单化的“分层联邦制”的衰落前的阶段，演化为复杂得多的他所说的“表面联邦制”。政府间关系已从最初由划定国家与州政府之间权力范围，演化为一种高度复杂的共同承担责任和共同解决问题的体系。

共同承担采取许多形式。它包括各种相互关系：从基本的宪法/法律关系、等级权力到通过同相邻社区的非正式合作解决日常管理和行政问题。

本章探讨的重点是作为政府间体系主要支柱的资金和指令。在某种情况下，正是资金、指令或二者一起构成了大量政府间的相互关系。但处理政府问关系还有其他一些方式。相邻社区官员之间“紧随追踪”策略的产生，或传播富有创见的有关社区经济发展信息的联邦信息交流机构的建立，虽不那么显眼但也是重要的和持续的处理政府间关系形式。

总之，许多政策性和行政性的事务今天不只涉及单个社区及其官员，还会导致上下左右纵横交错的官员或政府部门之间正式和非正式关系的复杂网络。

实例 7.1

位于马萨诸塞州中部的伍斯特是一个拥有 16 万左右人口的城市。它广泛参与许多与一揽子拨款有关的计划，包括样板城市和城市改造，从而在联邦拨款和计划方面具有丰富的经验。

由于有以前积累的实施联邦计划的经验，该市在用社区发展一揽子拨款进行住房改造计划中，头开得很好，进展迅速，然而，在涉及各种公共事务活动时，工作进展却较慢。该市具备完成传统公共事务活动所必须的一切技能，但它很快就发现要满足联邦政府的要求则必须修改其原有的程序。

在实行社区发展一揽子拨款以前，该市公共工程部的大部分工程是靠州、县和市提供的资金来完成的；这些工程包括街道和人行道的铺设以及供水和下水道项目。公共工程部的习惯程序是同时进行街道及相关的人行道的铺设；它还把地面作业和地下作业协调起来，使各项作业能共同进行。另一习惯做法是同各个可能已计划重新安装和扩充其地下设施的公用事业公司合作。在把铺设新路面的工程承包给私人公司的时候，公共工程部通常是把它所计划的工作集中在某一特定领域，然后常年由一个承包商进行这项工作。政府程序改变的是政治因素，其中包括某些由市议会确定的反映选民要

求的一般的优先配置。简言之，存在着一个“城市系统”的计划。

在杜区发展一揽于拨款实施的初期，该市管理一揽子拨款的规划和社区发展办公室和有一个批准其计划或与公共工程部协调看看如何把计划同重点项目联系起来的简洁体制。在其向联邦政府申请社区发展一揽子拨款时，规划和社区发展办公室的习惯做法是拨出一笔资金并列出某一特定地区的全部街道，希望在实施社区发展一揽子拨款计划的年度中能够尽可能多地完成这些工程。然而，通常的情况是，提供给公共工程部的资金是与其他资金来源划在一起，因此公共工程部就按通常惯例来使用这些资金了。

规划和社区发展办公室最终发现，社区发展一揽子拨款没有按上报给联邦官员的计划表来开销，而公共工程部的合同也没有全部必要的文字以保证遵循一系列的联邦要求。

为了符合联邦要求，已经为规划和社区发展办公室制订了检查公共工程部所有使用一揽子拔款合同的程序，以保证合同的规定能得到充分遵守。公共工程部还开始把社区发展一揽子拨款同其他来源的资金分离开来，从而更好他说明有多少项目是用社区发展一揽子拨款资金来完成的以及这些项目是在什么地方完成的。这样做的一个效果是，由社区发展一揽子拨款提供资金的项目引起单独的注意，且资金可以更快地得到使用。

总的效果是修改了公共工程部的“城市系统”的计划，而以“联邦系统” 的计划加以取代。

实例 7.2

1988 年，《幸福》杂志 500 家公司排行榜之一的菲吉国际有限公司决定

把公司总部迁回克利夫兰地区，在 1977 年迁往弗吉尼亚的里士满之前，该公司一直在克利夫兰地区。菲吉公司生产棒球、消防车、电子游戏及智力系统等多种产品，自迁往里士满后生意扩大了一倍，从而急需扩大公司总部的规模。俄亥俄州经济开发分局局长询问菲吉公司迁回俄亥俄州的必要条件。在克利夫兰市提供 640 英亩该市所拥有但位于不具法人资格的镇内的土地后，

公司决定迁回去。菲吉公司计划利用土地建一个花费 5 亿美元的工厂和商业

联合体。该项目将为该镇提供数千个新职位并在完工之前的 20 年内每年上交

税收可达 850 万美元。州法律的一些条款使本应是克利夫兰一菲吉镇之间的

协商竟变成了持续一年多并涉及 20 个杜区、俄亥俄州以及联邦政府的一连串带有浓厚政治色彩的谈判在俄亥俄州，不具法人资格的镇不能征税，因此政府间关于税收分享的协商不可能只是克利夫兰市与镇之间的事。克利夫兰市不能直接收税，因为土地位于它的市政范围之外。因此，它需要一个有征税权的具法人资格的郊区伙件来兼并土地。潜在的伙件有四个，最初有两个区向克利夫兰市递交了税收分享计划。然而，有影响力的克利夫兰市议会主席对此感到犹豫，担心这里面有种族动机，因为这些郊区不想兼并整个镇，该镇是黑人占人口多数的社区。同时，对该镇 199 个居民的调查表明，他们中的大多数人不希望被任何市郊杜区所兼并。相反，他们希望成为有法人资格的村并通过征收收入税分享菲吉公司发展的利益。

另一个州法律障碍是规定合并的周边标准，它要求，状况的改变须得到在镇半径三英里以内所有 20 个不具法人资格的社区的认可。这大大地扩大了协商的范围。由于大部分杜区最终没有潜在的经济利害关系，它们都表示没有问题。但对另外一些社区来说，则意味着要看它们怎样能分享一小块菲吉公司的馅饼了。这样就引出了为解决兼并、合并和利益分享问题而进行的广泛的横向协商。

在纵向上，既有要按州法律条款解决的问题，也有需在联邦—州—地方之间就解决连结地带与附近联郑州际公路所需的 12，200 万美元的公路建设资金进行协商的问题。由于后一种情况需要建设一个新的联结联邦公路干线与非联邦提供资金的支线网的立体交通枢纽，因此所需费用应由所在三级政府分担。协商和讨价还价的最终结果是，三个合并的社区兼并一部分土地，而镇则成为拥有征税权的具有法人资格的村，尽管它失去了将近三分之一的地盘。另一个杜区，加上克利夫兰市，将通过协商后的复杂方案分享发展的收益。

当要求批准该镇合并的 20 个社区之一提出一个全新的无关问题时，整个协议在最后一分钟几乎前功尽弃。不在分享预期收入之列的社区之一的谢克高地提出只有当克利夫兰市同意把位于谢克高地（但为该市所有）的 300 英亩娱乐公园的租借期限延长 50 年（加上另外的 50 年特权），它才同意合并。在克利夫兰市和谢克高地官员之间近乎苛刻的公开交换意见后，克利夫兰市议会以 16 票对 5 票批准了新的租期，反对者则谴责谢克高地的敲诈。

注释

①罗伯特·达尔：《谁管理》，新港口，耶鲁大学出版社，1961 年版。

②约翰·F.狄龙：《评市自治体法》，1872 年版。（波士顿，利特尔·布朗出版公司，1911 年版。）

③特伦顿诉新泽西州案，262US182。

④保罗·R.多梅尔：《政府间关系趋势：所获较少但（或许）享受较多》，载 N，沃尔泽和 D.L.奇科伊纳主编的《20 世纪 80 年代向州和地方政府提供的资金》，坎布里奇，网恩—海恩出版公司，1981 年版，第 91—108 页。

⑤关于这些拨款类别的细节描述，见乔治·F.布雷克：《美国拨款制度》，载《向联邦体系中政府提供资金》，美国首都华盛顿，布鲁金斯学会，1980 年版，第 123—186 页。

⑥爱德华·M.格拉姆利克和哈维·盖尔珀：《州和地方行为以及联邦拨款政策》，载《布鲁金斯学会经济论文集》，美国首都华盛顿，布鲁金斯学会，1973 年版，第 15—58 页。

⑦美国住房和城市发展部：《实施社区开发》，美国首都华盛顿，作家出版公司，1981 年版，第 175—177 页。

⑧美国审计局：《美国统计概要：1989 年》，美国首都华盛顿，政府印刷局，1989 年版，第 367 页。

⑨理查德·T.利盖茨：《联邦福利机构能控制它们的计划吗：住房和城市修复的实例》，载《城市律师》，1973 年，第 5 期，第 260 页。

⑩杰罗姆·汉纳斯：《政府间机构费用》，载理查德·H.利奇主编的《20 世纪 80 年代政府间关系》，纽约，马塞尔·德克尔出版公司，1983 年，第57—73 页。

关于横向指令，见戴尔·W.赖特：《对政府间关系的理解》，加利福尼亚州布鲁克斯/科尔出版公司，1982 年，第 2 版。
政府间关系顾问委员会：《州对地方开支的权限》，华盛顿，作家出版公司，1978 年版。
凯瑟琳·H.洛弗尔和查尔斯·托宾：《权限问题》，载《公共行政管理评论》，第 41 期，1981 年，第 318—330 页。
罗伯特·J.迪尔格：《联邦对公路的援助》，载《国家政府间计划》，新泽西州，普伦蒂斯一霍尔出版公司，1989 年版，第 124—152 页。
罗伯特·J.迪尔格：《联邦对公路的援助》，载《国家政府间计划》，新泽西州，普伦蒂斯一霍尔出版公司，1989 年版，第 124—152 页。
约翰·C.博兰茨和亨利·J.施曼特：《城市》，纽约，哈伯和罗出版公司，1982 年，第 4 版，第 367—375 页；约翰·J.哈里根：《城市中的政治变化》，

伊利诺伊州，肖特·福尔斯曼出版公司，1989 年，第 4 版，第 57—73

页；赖特：《对政府间关系的理解》，第 398—399 页。

戴维·R.摩尔根：《治理都市化的美国》，加利福尼亚州，布鲁克斯/科尔出版公司，1984 年，第 2 版，第 31—32 页。
哈里根：《城市中的政治变化》，第 346—347 页。
哈里根：《城市中的政治变化》，第 264—265 页。
赖特：《对政府问关系的理解》，第 43—82 页。建议阅读书目

①政府间关系顾问委员会：《地方、州和联邦官员所理解的政府间拨款制度》，美国首都华盛顿，政府印刷局，1977 年版。

②《州对地方开支的权限》，美国首都华盛顿，政府印刷局，1978 年版。

③W.安德森：《国家和各州：对手还是伙伴？》明尼苏达大学，1955 年版。

④J.R.阿伦森和 J.L.希利：《向州和地方政府提供资金》，美国首都华盛顿，布鲁金斯学会，1986 年，第 4 版。

⑤C.E.巴菲尔德：《重新思考联邦制：一揽子拨款及联邦、州和地方责任》，美国首都华盛顿，美国企业协会，1981 年版。

⑥G.F.布雷克：《向联邦制中的政府提供资金》，美国首都华盛顿，布鲁金斯学会，1980 年版。

⑦R，J.迪尔格：《国家政府间计划》，新泽西州，普伦蒂斯—霍尔出版公司，1989 年版。

⑧P.R.多梅尔及其合作者：《分权的城市政策：社区发展中的实例研究》，

美国首都华盛顿，布鲁金斯学会，1982 年版。

⑨D.J.伊拉扎：《美国的合作》，芝加哥，芝加哥大学，1962 年版；《美国联邦制：来自各州的一种观点》，纽约，汤马斯·Y.克罗威尔，1966 年版。

⑩D.H，海德尔：《当各政府来到华盛顿的时候：管理者、市长和政府间的疏通》，纽约，自由出版社，1974 年版。

G.黑尔和 M.L.佩里：《联邦拨款的政治》，载《国会季刊》，1981 年。
A.M.豪伊特：《联邦制管理：政府间关系研究》，载《国会季刊》， 1984 年。
D.F.凯特尔：《美国联邦制的管理》，路易斯安那州立大学，1983 年版。
E.L.科克：《指令的重负》，载《公共利益》，第 61 期，1980 年，第 42—57 页。
R.H.利奇主编：《80 年代的政府间关系》，纽约，马塞尔·达克尔出版公司，1983 年版。
R.T.：《联邦福利机构能控制它们的计划吗：住房和城市修复的实例》，载《城市律师》，1973 年，第 5 期。
C.H.洛弗尔和 C.托宾：《指令问题》，载《公共行政管理评论》， 41 期，1981 年，第 318—330 页。
R.C.马丁：《城市和联邦制》，纽约，艾瑟顿出版公司，1965

年版。(19)R.P.内森，F.C.杜列特尔及其合作者：《里根和各州》，普林斯顿，

普林斯顿大学，1987 年版。

D.C.奈斯：《联邦制：政府间关系的政治学》，纽约，圣马丁出版公司，1987 年版。
J.T.帕特森：《新政和各州：转变中的联邦制》，普林斯顿，普林斯顿大学，1969 年版。
J.L.普雷森：《联邦计划和城市政治：奥克兰市援助过程的动力》，加利福尼亚大学伯克利分校，1975 年版。
N.沃尔泽和 D.L.奇科伊纳主编：《80 年代向州和地方政府提供的资金》，坎布里奇，网恩—海恩出版公司，1981 年版。
F.沃特：《控制随着美元来吗？学校政策，州—地方联系，和政治文化》，载《公众》，第 10 期，1980 年，第 69—88 页。
D.S.赖特：《对政府间关系的理解》，加利福尼亚州，布鲁克斯/ 科尔出版公司，1982 年，第 2 版。