第一章 地方公共行政的定义、理论及其由来

戴维·C·佩里 劳伦斯·F·凯勒

政治与行政的迈尔斯法则：“你采取什么立场，取决于你坐在哪儿”。

——鲁弗斯·迈尔斯

本章首先论述美国城市社会构成的实际发展过程——即探讨作为一种“社会活动”的地方行政的“历史、地位以及公共机构的形象”。如果要对广泛的城市政治经济进行理论上的概括，就必须从地方公共管理的人的作用着手。我们将通过城市政治史的透视来考察公共行政的“过去”。城市建设的活动反映公共行政的”地位”。公共机构形象则把公共行政同它在其中运作的社会连在一起。就美国的城市而言，它是鼓励个人追求财富的资本主义的政治经济机构。这种情况被人们恰当他说成是“公司城市”①。

本章的其余部分将把本书中所讨论的地方公共管理的各个组成部分当作是植根于广大城市社会中的实践来加以考察。我们将运用组织理论的观点来概述公共机构或贬损者所说的“官僚机构”，并将其置于更大的系统之中。本章的小结将本书的总的探讨作一简要的评论：从其政治经济关系及其组织实践的角度为地方公共行政提供基础。

定义

公共行政②是一种 20 世纪的现象，是世纪之交的城市改革和官僚国家不断膨胀的产物。简言之，公共行政可定义为复杂的政府机构的业务工作。所谓业务工作，是指公共机构的所有策划活动：从日常的行政事务处理到“政策制定”的缜密谋划。地方公共行政就是每天向具有同样程度的种种需求的不同的市民提供公共“服务”。

鲁弗斯·迈尔斯这位著名的官僚说，要界定公共行政的实际所为，在很大程度上取决于你当时所做的事情。他简明地指出，“你采取什么立场，取决于你坐在哪儿”。如果你奉国家之命去“掌管”一个向公民提供服务的机构，你的公共行政活动就会不同于你作为人事部门主管的活动。而人事部门的主管和政策“专家”在公共行政中的活动，也不同干警官或福利工作者“第一线”的工作③。

国家理论：地方公共管理的历史、地位及形象

迈尔斯说得很清楚也很正确，公共行政的活动在很大程度上受运用它、使它合法化并最终规定它的环境的影响。

总之，公共行政不是一种独立的和自我决定的职业。如同任何一种政府行为一样，它也是“一种植根于社会之中并从整个社会获得自己必然性的社会活动”④。所有社会的成员或者所有的民众，他们生命的大部分时间都要用于同政府的一些服务部门直接打交道。公共行政官员的工作时间，则是在直接或间接地要由他们同“大众”的关系来衡量的环境中度过的⑤。

要探讨和了解公共行政，必须首先认识这样一点，即任何人的机构的行为最终都是“由环境决定的”。从这个观点来看，公共行政是一种“受限于社会组织并且由物质的和文化的社会关系所构成的国家干预行为”。克拉克

和迪尔的这一定义向我们表明，必须从社会科学家所说的“国家理论”出发才能理解公共行政⑥。

公共行政的环境：重申我门的理论出发点是公众、城市和公司

公共行政的定义只有在它所服务的环境内才能确定。正如通过研究服务的途径（例如政策，预算，人事的行政管理，以及执法），可以说明服务的环境（公众即公共行政活动所服务的对象）一样，公共行政也必须由环境来决定。这也就是说，必须在空间上和社会经济上弄清它所服务的公众是谁， 其活动又是如何进行的。从空间上来说，我们所有的人，每一个公民都处于某一社区之中——处于一个我们每天都得到政府提供的从摇篮到坟墓的一系列公共服务的地方环境之中。对行政官员和市民来说，没有什么地方比地方一级的公共行政活动更具有“公众”性的环境了。再重申一下迈尔斯的法则： 我们都“采取”我们地方社区的立场并经历这里的活动——这是我们大家所“坐”的地方。

离开环境，即离开从人和空间角度所确定的“公共性”，就没有什么公共行政。本书所讲的“公众”就是生活于地方社区的公民。所以，公民的需求赋予公共行政的业务以活力，而公共行政业务是每个人为过自由和丰富生活的人所需要的。

正像日常生活的需求赋予公共行政以活力一样，那些支撑从地方到联邦的民族国家的基本信念也赋予公共行政以活力。公共行政就是国家的日常工作：它要在国家的统治意识形态的范围内来塑造和展现自己。所以毫不奇怪， 在 20 世纪，公共行政成了政府，特别是地方政府和联邦政府业务的实际标志。

以下几个重要的现象决定了公共行政业务的环境和地位：

·复杂的组织系统成为处理公共部门和私人部门的典型业务的管理方式；

·公司及其相应的特征代表了现代资本主义的运作方式，与此类似的是， 官僚政治成了复杂的政府机构的运作方式；

·效率这一灵丹妙药成了自由主义的公众意识形态，改革者们试图建立一种“有效”的公共行政，以取代 19 世纪城市管理的“腐败”和日益民主化的移民机器⑦。

公共行政与私人城市 “按照美国的传统，公民的首要目的是追求私人财富；城市的目标就是

成为会赚钱者的共同体”。

——小萨姆·巴斯·沃纳：《私人城市》 “与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一根据是效

率”。

——伍德罗·威尔逊：《国会政府》“哦，上帝，我就要到美国去了。”

——爱尔兰人的一句诅咒利己主义的意识形态

从一开始，美国“新大陆”的城市就集中体现了物欲的复活；同欧洲的按财富划分阶级的制度不同，在美国的这些城市中，街道是用“黄金铺就” 的，简直就是一个充满了财富的乐园。按照城市历史学家小萨姆·巴斯·沃

纳的说法，美国的城市是私人城市。每一个“自由的”公民的首要任务就是为自己积敛“黄金”，不断地增加个人的财产。个人的实利主义成了美国城市中占主导地位的街头意识形态⑧。

但是，不受约束的利己主义的推行也表现力一种损失。在某些方面，美国人的生活是不完满的——正如爱尔兰人的一句诅咒，“哦，上帝，我就要到美国去了”所暗示的。对许多移民来说，来到美国如同签订了一个浮士德似的契约，为了得到“物欲的复活”和摆脱长期的社会贫困，不惜让魔鬼索去家庭、国家乃至种族历史的灵性。在 18 世纪末和 19 世纪初急速发展的工业城市中，杰佛逊的忧虑经常成为现实。在他看来，工业城市将最终腐化人们的心灵和削弱共和国的精神。

“领袖”政治：19 世纪的地方管理⑨

即使许多来到美国的新移民没有立即在经济上振兴，他们也发现了一种自己在旧世界中不曾经历过的政治自由。在大多数城市中，每一位“自由” 的男性白人都能够直接投票选举。他的投票权成了他首先拥有的硬通货—— 他能够用它同有政治“领袖”的城市政治机构进行交易以换取服务⑩。

政治领袖依赖刚刚获得选举权的如手艺人，非技术性工人以及新来的移民等团体的选举支持。这些人的选票可以使他进入政府部门，得到政府所提供的有利可图的赚钱机会。他通过受贿而成为政界的富人。他通过废除一些政治和经济的特权，让企业界的一些人得到经济上的好处。市内有轨电车的路线，公共设施，煤气输送设备以及电话局的特许经营权被高价出售。其他“有利可图”的项目还有承包合同，街道的建设和维修，甚至包括办公用品的供应。上述“有利可图”项目中的最后一项不仅可以从市政府得到钱，而且从地方学校区也可以捞上一笔。此外，职业政治家还能够利用他的影响来制约现存的财产状况：他可以通过贯彻消防和建筑条例，控制工商业的资产以及整个的“经济环境”来实现这一目标。

政治领袖成了城市发展和市政部门的中心人物——地方政府管理的代理人和 19 世纪“公共行政”的政治领导者(11)。同投票人的交易保证了他的这一重要角色，他可以向他的选民提供相应的经济和社会的帮助。这些帮助包括市政府部门的工作，短缺时期的食品供应，法律上的保护。政治领袖们在向“贫穷开战”，他们凭借国家机器而成为地方行政管理的政治中心。

总之，以领袖为首的政治为私人城市提供了良好的服务一满足了市政的一些服务要求，而且使农民和外国移民涌向“铺满黄金”的美国城市的浪潮合理化了。

基于领袖政治的政府持续存在的贪污腐化之风，违背了改革者们所珍视的诚实有效的政府标准。然而，改革者们并不完全是从效率方面来攻击领袖政治的政府的——“经济而有效地提供服务”并不是问题的要害；他们坚持认为“私人城市”——物质积累的城市——才是问题的要害所在。腐化的政府以一种不正当的方式确保了个人的实利主义。政治领袖虽然使城市得以运转，但却接受了许多贿赂，同时维护着城市的私人性。与其说他是私人利益的竞争者，不如说他是私人利益的维护者。他不断平息新移民和劳工的分裂倾向。此外，政治领袖为了使城市能吸引外来投资，也建立了相当的市政服务设施。

公共行政与效率政治

到 20 世纪初，领袖模式的地方政治和行政管理已经过时了(12)。领袖的

模式是高度“政治化的”和个人化的——它以个人为中心，同企业主一对一地进行接触(13)，并且实行以选区为基础的任意授职制。从组织结构上看， 这样一种模式同工业经济不断调整成为复杂的公司实体的趋势是不相容的。工业生产过程本身正在经历一场“效率”革命，其生产活动更加依赖于管理者和资本密集的体系。靠廉价的移民选票的支持，高度个人化的“交易”行为以及贪污受贿，政治领袖发现自己已不能满足日益扩大的公司城市经济的需要了。

因此，随着公司成为“私人城市”中的主导力量，政治领袖在组织上变得不能胜任了。早些时候，政治领袖的铺张浪费和腐败行为被企业组织看作是地方管理的代价而被忽略。然而，新的经济秩序要求一种完全不同的地方管理形式——一种崭新的政府结构。在这个时期出现了两种不同类型的政府改革者：社会改革者关心的是城市底层社会的生活状况和平等问题，企业改革者则关注私人城市的公司调整以及伴随而来的效率问题。最终对地方公共行政产生持久影响的是后一类企业“结构”改革者(14)。

结构的改革者着手从政府中消除“政治”，要求通过不受党派控制的自由选举来建立一个 5—9 人的小型议会；市政官员应具备文职人员的资格；建立一个在市行政官和委员会领导下的公司化的城市行政管理机构。在城市管理方面消除政治化的地方行政的“腐败”现象，用一种崭新的企业化的“效率”方式取而代之。这些结构改革者代表了公司管理人员这一新的中产阶级

——不是早期的工业化的旧式“经济卫士”，而是新型公司的职业管理人员

（他们既不是所有者也不是生产者）。在有效管理的旗帜之下，他们的所为适应了新公司经济组织对于行政机构的要求(15)。

显然，公司经理不能废除特许权，或要求终止美国市政中的政治，然而， 他们很快就提出要把政治决策和行政决策区分开来(16)。

遵循这种观点，市政改革者试图按照企业的新型公司化的结构来重组地方政府(17)。例如，在得克萨斯州的沃思堡（它是一个较早建立议会一市行政官制的城市），《沃思堡明星电讯报》的主编阿蒙·卡特认为，市行政官“对沃思堡市的事务”应采用

“现代成功的企业管理的方法和原则，即采用世界上每一个成功的大公司所使用的方法”(18)。

像阿蒙·卡特这样的市政改革倡导者的思想传到了美国中西部大多数开始兴起的城市。在这一地区，议会一市行政官制的改革方案成了最为流行的行政管理模式。在美国城市中更为盛行的是开展从公司那里学来的人事改革，它引进了文官法的内容以及应是“行政的”而不是“政治的”政府任务的必要条件(19)。

今天，凡是人口超过 25，000 的大多数城市都建立了议会一市行政官制度。除了某些例外，大多数这样的市政管理机构都包括(20)：

·一个由 5 人到 9 人组成的市小型议会，其成员通常是经过不受党派控制的自由选举产生的；

·议会负责所有的官方决策，包括通过法令和批准预算；

·由议会按自己的意愿任命一位训练有素的管理者，作为市政当局的首席行政长官；

·一旦行政预算被议会通过，就由市行政官来筹划和实施；

·市长实质上是一个挂名首脑，其作用表现在政府的礼仪方面。

大多数其他市政机构都对选举方式进行了改革，制定了文职人员的必备条件。政府核心部门的所有职位都有技术专长方面的规定，申请进入政府部门的人一般要求具备相应的专业证书。然而，在许多城市，这些要求往往没有得到严格地执行。即使不采用任意授职权，受雇者的政治态度也仍然影响着政府的录用。在流行的议会一市行政官制度中，议会具有决策的职能。市行政官要根据议会的意愿办事，实际上是议会的“帮手”(21)，他对公民没有直接的责任。戴维·摩尔根就像一位现代的阿蒙·卡特，这位城市管理研究者提出：

“议会一市行政官制的主要特征是像管理企业那样去管理市政机构，最大限度地发挥政府雇员的效率和技术专长。事实上，许多地方的政府行政官都得到了企业集团的支持，这些企业也许会凭借自身的能力来帮助政府节省纳税人的钱”(22)。

在 20 世纪的下半叶，“领袖城市”已经变成了“公司城市”。政府管理及公共行政的正式程度取代了高度个人化的地方政府机构的不规范的管理。20 世纪初的企业改革者按照新的公司组织对地方管理的重建所取得的胜

利，为 20 世纪地方公共行政的发展创造了环境。

地方政府及其所需的大量专业行政官员、职业文职人员和“公共行政专家”并不是偶然发展起来的；它也不是某种看不见的历史之手创造的。确切地说，地方公共行政是不断调整城市政治基础结构的产物；这种调整是为了服务于不断变化的城市经济，也就是说即使不是为了最大限度地提高也是为了维护私人城市中的经济势力的作用(23)。

理解私人城市中的公共行政公共机构：从环境到组织

不管人们对私人城市和后来的公司城市的政治组织有何偏见，在 20 世纪的多半时间内，人们把公共行政看作是公共管理的一种形式上“中立”的实践。研究公共行政的学者中几乎没有什么人关注过地方政府管理的社会经济环境；他们假定，城市环境对地方管理没有什么影响。只是后来的公共行政学者（研究者）和公共行政官员（实践者）才开始认为公共机构，即实施公共行政的地方是受城市环境影响的——甚至可以视为城市环境的产物。事实上，把这种“中立性”归于公共行政的做法，在某种程度上是利己主义的改革思想的副产品，利己主义的改革思想确信公司的经济首要性和科学的可靠性。正如我们在本章开头所指出的，公共行政是在私人城市的环境中诞生的， 现在又融入公司城市之中。

我们现在的论述要从公共行政的城市环境转向公共行政的组织行为。我们要采用组织理论来认识公共行政的实践。组织理论主要研究组织为什么要按它们所采用的方式进行运作(24)。组织内和组织外的组织者的作用和责任都要加以阐明。由于人们不能真实地看待公共组织，因此产生了关于公共机构，尤其是地方公共机构的持久神话(25)。然而，这些神话对公共机构的作用既有夸大又有低估。除非我们能够正视这些神话，不然它们将继续妨碍人们对公共行政的认识，继续忽视私人城市即公司城市中的公共行政的许多职能所面对的政治经济现实。

消除神话：公共机构不是神话所说的那样

神话 1：一切组织都是官僚体制的。在美国的政治中，官僚体制具有普遍性是最为突出的一种神话。许多不同派别的政治家发现，反对“官僚体制”

在政治上是有利可图的(26)。人们把官僚体制描绘成强大的和有力的，但又为官僚作风所束缚。具有讽刺意味的是，反官僚主义者往往既认为官僚体制是强有力的，比如电影中关于中央情报局的作用的描述，同时又认为官僚体制是无能的，其他组织很容易做到的事情，它都做不到。这个矛盾的产生一方面是由于误解了官僚体制这个概念，另一方面是由于美国人还不能接受“行政城市”，也就是还不习惯于城市的公司背景。