表 2.21962 年至 1982 年间标准城市统计区中的地方政府机构的数量变化

资料来源：美国商务部，统计局：《政府统计资料》（美国首都华盛顿，政府印刷局）

概 要

所以涌现出众多的政府类型和形式、其原因就在于人们对城市和市郊的不断扩大的各种公共规划提出了不同的服务要求，这些要求包括：

·福利，住房，公共就业，健康服务

·教育，运输，公用事业

·公共交通，航空，公园，经济发展

在发生了根本变化的 20 世纪，传统的市政服务仍是通过按 19 世纪城市自治模式建立的一般服务供应区提供的。然而，急速发展起来的市郊住满了曾经在市中心居住过的人，他们决心不再重建他们所遗弃的那种市政机构

②。这样，为了填补服务空白就建立了许多崭新的不同类型的政府机构。特区成了提供市郊服务的最有效的机构。特区不受郊区市民所逃离的市中心的控制。另外，这些特区能够跨越各个分割的不同社区来提供服务。

市郊的住房，公园管理和公用事业，通常是由新的“特区”来负责的。它完全脱离了旧城市所体现的那种“一般服务”供应区的体制。市郊的学校和公用事业，往往也由单一的或者多种目的的“特区”来管理。新的服务设施，如机场、运输系统和高速公路网，可由私人、都市或大区范围的特区或权力机构来经营。虽然特区的形式变化了，但是州政府和地方政府的关系没有变。地方政府的组织，尤其是那些由迁出市中心的人建立起来的政府组织， 只能看作是州政府和地方政府关系演变的产物，特别是州政府对它们仍具有法律上的控制权。第七章论述了在大城市地区建立起来的复杂的“政府机构网络”。

地方政府的特征州政府的创造物

所有的地方政府都有一个宪法上规定的地位，它们是“州政府的创造物”。法官约翰·F.狄尤有一段重要的司法陈述，他认为地方政府只能从事那些由州立法机构明确认可的活动。这个长期使用的市政法律信条就是有名的狄尤法则。法官狄龙认为，每当人们对地方政府行使的权力产生争议时， “对这种权力行使提出的任何公正、合理以及重要的怀疑都要由法院（对地方政府）作出裁决，并且收回这种权力”③。

狄龙法官的这一裁决已成为宪法的一个组成部分，即认为一切地方政府都是根据州宪法建立的：各地方政府的职能都是由州宪法特许确定的。显然， 每个州都有自己的宪法，因此地方政府被赋予的权力在每个州是不同的。自

治市，县，镇，村，学校区和水区，是各种地方政府的一些例子，它们在各个州可以有不同的界定，被赋予的权力也不相同。在美国的公共行政中，联邦制无疑是持久起作用的。

政府机构的数量

面对这样的变化，即使可能，我们也很难把美国的每一个州的所有地方政府机构列入名单之中。每个州都有自己不同的政府单位，类似的地方政府， 其权力也因州不同而有所不同。各州最相似的政府单位是市，或者是作为一般行政机构的自治市。从最受欢迎的角度、即从数量来看，“特区”或提供单一服务的政府是最常见的。同按职能划分的政府机构相比，“特区”是一个更大的部门。这个部门包括了几百个不同类型的单一或多项职能的政府单位（见表 2.2）。1940 年，有近 9，000 个特区；今天，特区的数量已超过28，000 个④。在第七章，保罗·多梅尔描述了人们如何在市郊利用特区的职能，从帮助开发商尽快提供基本服务（这些服务会给未来的房主留下长期巨额的债务），到为都市运输部门安排数亿美元的预算。

特区数量的急剧增加使政府间关系咨询委员会（ACIR）看到，特区已经成为“发展最快和变化最大的⋯⋯美国政府组织”⑤。实际上，它们已逐渐代表了 20 世纪的城市管理组织，并常常取代旧的自治市和县一级的政府单位。

这一切大多发生在第二次世界大战之后的美国的许多城郊。富有的白人乃至一些少数民族“用自己的双脚”作出了选择。他们认为，提供一揽子“专业化的”政府服务更能够符合他们的需要。“中产阶级逃避”到城郊的这个过程，也说明了人们不接受市中心这样传统的提供一般服务的政府行政机构，因为它们陈旧过时，“开支庞大”，且实行高课税。然而，在许多方面， 这场运动反映了包括想摆脱某些阶级和种族在内的一些因素。所以，搬迁到特区和市郊，加剧了大城市的种族和阶级在区域上重新划分的趋势。

地方政府机构的类型县政府

虽然各地方政府是州政府的创造物，但是只有县政府才是州政府在地方上的正式的分支机构⑥。除了在新英格兰，镇担负了县政府的职能之外，从地理分布上看，县政府是美国最普遍的地方政府机构。在美国，有近 3，050 个县政府统辖了每个州的每一平方英寸土地。

县政府提供了从摇篮到坟墓的国家服务，如公共卫生和治安保护，并且担负司法的责任。通常，这些服务和工作是由县政府的“权限”或一般政府服务中心来安排和管理的⑦。从法律形式上看，传统的县政府是州政府的一个行政单位；也就是说，民众可以从县政府这里得到大多数州政府提供的服务而不用到州政府所在地。所以，县政府只是行政管理的工具，它没有制定政策的权力。

县政府的多样性

在所有的地方政府单位中，县政府也许是最具变异性的。从面积上看， 加利福尼亚州的圣贝纳迪诺具有 20，064 平方英里（马萨诸塞州，康涅狄格州，罗得岛州和特拉华州加起来的面积还没有它大），而弗吉尼亚州的阿灵顿县只有 26 平方英里⑧。在人口数量上也存在着同样的差异，洛杉矾具有

800 余万人口，而得克萨斯州的富兰克林县只有 300 个居民。另外，25％的县在农村，但其人口只占总人口的 2％。相反，只有 13％的县主要在城市，

但它们的人口占了总人口的 68％。

面积和人口的极大差异造成了县政府的结构差异。大多数规模比较小的县政府，特别是农村地区的县政府，还保留着县政府的传统形式。在一些州， 如俄亥俄州，处在城市地区的县政府也保留着传统的政府机构。在这种传统形式下，县政府由人数不多的委员会进行监督，这些委员通常是由选举产生的。委员们共同为县立法，即确定县政机构的管理法则和章程。县政府所执行的政策是由州政府制定的，这里表明了狄龙法则的影响，县政府的一些职能是不受监督委员会的委员控制的。这些职能通常是由一位单独选举出来的官员来实施的，他有安排预算和其他权力⑨。图 2.1 描绘了俄亥俄州（克利夫兰）凯霍加县政府的构成。从人口数量上看，这个县在所有的县中排名第14 位，但它仍然按传统的政府组织来管理。尽管这个县已经增加了一些不属于县政府的管理职能，但它仍维持着传统的结构。例如，该县作为基层的地方政府单位，率先提出了处置固体废物的综合计划，并且在指导重建所有本地社区的基础设施的过程中发挥了关键性的作用。

大城市地区的发展和该地区范围内的地方政府机构的不断分化，使得一些人提出了改革县政府的要求。这些改革方案最低限度是精简行政机构，即便不是全部取消也要削减大多数单独选举的官员。精简机构的结果通常就是雇用一个县行政官来管理县政府的机构。行政官的作用有些类似市行政官的作用（这在后面还有论述），但是，县行政官通常不像市行政官那样，他不是县政府的行政首脑。

县政府的另一项改革是制定县的宪章⑩。能够制定宪章就能使县政府， 尤其是处在大城市地区的县政府担当起制定一般政策的角色。在县宪章指寻之下，县行政官无疑能够成为县政府的行政首脑。在有些州，县行政官是任命的（如佛罗里达州的希尔斯博罗县），或者是选举的（如马里兰州的乔治王子县）。

更全面的改革是把县政府和其他地方政府合并起来。可以在一个县组成一个单一的政府，如纳什维尔市和戴维森县的合并；也可以在较有活力的县政府和其他地方政府单位之间实行权力分担，如迈阿密市和达德县之间所做的那样(11)。

在现代社会中，其功能已经过时的县政府，特别是传统式的县政府的继续存在，是美国政治中的一个富于启发性的事例。随着运输和通讯设施的发展，特别是电信事业的发展，许多州政府机构委派的地方官员都需要大量裁减。同州行政职能的重要性不断下降相反，县是美国政党的基本单位。美国较大的政党都是以地方作为基础的，其政策倾向是注重实际的。在大多数情况下，他们最先考虑的是获取官职而不是实施政策或纲领。各个政党的所做所为都富于个人特性，以关注地方问题来赢得一官半职。因此，他们无疑会支持早先市中心的政治结构。实际上，把县作为政党的一个单位的做法，可能是县得以在几个州没有被废除的原因(12)。

州的和全国性的政党，实际上都是以县为基础的政党的联合体。每隔四年，这些地方政党组织都要召开总统提名大会，由此产生几名总统候选人。约翰·F.肯尼迪改变了全国提名的程序，强调总统候选人的政治素质，而不是注重基于每隔四年一次各党以县为单位联合提名的传统政党结构。

在过去的年代，政党的作用使县免于被废除而得以继续存在，但不幸的是，它即使不是造成县政府的全面腐败也带来了许多不称职的现象。随着大

城市地区的不断分化以及总统选举方式的改变，将来县政府可能也较易于发生变化，随着越来越多的各级政府面临财政“拮据”，变化的可能性还会增加。如果出现经济上的衰退并且持续一个时期，那么这种财政上的“拮据” 就可能成为一种创伤。一旦发生这种情况，诸如县这样的综合性政府将会变得更为重要，因为它们能够跨越分割的都市地区来提供服务。

自治市(13)

郊区有着许多特区、镇、村以及县的行政机构，就像是一个别具一格的“购物筐”，里面装满了各式各样的公共行政机构。相反，大的市中心就像是一个“超级市场”，它提供各式各样的服务，并向居民收取服务费用而下管他们是否享受了这些服务。从形式上看，作为提供综合服务的地方政府的市中心的市政机构同职能单一的特区是相反的。

提供综合服务的自治市是 20 世纪之交出现的两种运动的共同产物。一方面，20 世纪之交的社会改革者们要求政府对公用事业、公立学校和公共卫生以及富裕区的住房改革实行控制。另一方面，州议会中的农村议员把大多数耗资多的新设立的公共设施分给市中心。农村和城市之间这种不稳定的联合所产生的问题“塞满”了市中心的议事日程，并导致自治市税收负担的加剧， 而市郊和农村的税收仍然较低。

富裕程度不等的白人、黑人和其他少数民族由市中心迁到市郊，是为了逃避税收，也是为了不交他们没有享受或者不愿意接受的政府服务的费用。许多市政当局越来越担负不起建制上所需要的费用。它们越来越成为被某些人称为“贫困悸论”的牺牲品。从财政观点看，相对富裕而移居市郊的居民能够支付增加的公益服务的费用，但他们似乎不需要这些服务。仍然住在市中心的居民因为贫困则可能需要公益服务，但是他们又无力支付这笔费用。这个悖论给大多数市中心，特别是东北部和中西部地区的城市的市中心带来极大的困难，它们的人口在减少，高工资的企业数量也在减少，这种情况支配并消极地影响了政府的财政收入。

这种矛盾情况的解决部分取决于政府的结构。因为各个城市的地方政治文化和政府体制不同，所以解决的办法也不相同。有些城市在一个相当长的时间内仍保留着他们的管理机构，其他一些城市则受到世纪之交的改革运动的影响，重新设计了他们的行政系统。甚至在今天，政府的体制也可能是一个社会争论的问题。

政府的体制

美国形形色色的政府体制是在城市中发展起来的。最初的体制是议会一市长制。这种体制反映了州政府和联邦政府中固有的“分权”观念。这种体制有两种形式。

在议会一强市长体制中，单独选举产生的市长有很大的政治权力。例如， 市长可以否决议会通过的法令，自行雇用和辞退工作人员，制定和实施财政预算。议会往往是由党派从选区选出来的。市长的每届任职期是 4 年。图 2.2 描绘了议会一市长制政府的传统形式。

在议会一弱市长的体制中，市长缺乏赋予强市长的那种合法权力。然而， 我们应指出的是，这些权力只是形式上的。在特定的情况下，市长的权力取决于几个因素。例如，芝加哥的市长理查德·戴利（他是 80 年代后期芝加哥

市市长的父亲），在 50 年代的后期至 70 年代的早期是很有权力的。他不仅控制着芝加哥的大部分政治活动，而且还是国家政治活动中的重要人物

1. 。由于他控制着芝加哥，他有时还能左右伊利诺伊州的选举。该州民主党的投票人大多集中在芝加哥，他们的选票可以抵消共和党人在伊利诺伊州其他地区所赢得的大多数选票。实际上，戴利在 1960 年的总统选举中帮助约翰·F.肯尼迪取得胜利。而按照形式上的政治权力来说，他的职位属于弱市长型。

他的权力来自他作为库克县民主党主席这样一个职位。民主党控制着芝加哥的政治活动。戴利的事例很好他说明了县的政治功能和在地方政治活动中积累权力的可能性。他是掌管政府机构的最后一位领袖式人物。

议会一市长体制，同第一章所论述的政府机构是一样的。世纪之交的改革者们设计了一种新的政府体制，即委员会制。得克萨斯州的加尔维斯顿市在经历了飓风的毁灭性破坏之后，首先建立了委员会这样一种政府体制 (15)。州长任命一个委员会来负责这个市的重建工作，导致城市重建的迅速开展，这个做法似乎防止了政治活动对当时市政当局的影响。这种非党派性的行动引起了改革者们，尤其是结构改革者们的注意和兴趣。他们开始四处鼓动，将委员会这种体制作为城市行政改革的构架。

在这种体制中，城市的管理由一个小团体，即通常由 3 至 7 人的当选官员组成的议会来负责。每一位委员也就是一位行政官员，领导一个机构或是几个机构。委员们基本上是从整个城市选举产生的。这种选举不受党派的左右。图 2.3 所说明的是一个典型的委员会制的政府体制。

在加尔维斯顿的重建取得成功之后，许多城市很快采用了这种体制(16)。在 1910 年至 1920 年的 10 年间，数百个城市采取了通常被称为“得梅因制”的制度，因为依阿华州的首府得梅因使这种体制得到了完善。然而， 这种体制存在着行政部门如何协调的问题，因为没有机制来约束作为机构首脑的委员们之间的合作。

结构改革者们很快就对委员会的政府体制进行了改进，建立了议会一行政官制。这个体制也是对议会一市长制的取代。同议会一市长制实行的分权原则相反，委员会以及议会一行政官的体制把权力集中在由普选产生的非党派的小型议会手中(17)。议会行使所有的决策权，并雇用一个市行政官来管理城市的行政工作。议会在任何时候都可以通过表决来辞退行政官。

市行政官掌握所有的行政权力。他或她可以雇用和辞退所有的行政工作人员，起草预算并在议会通过之后执行预算。他或她是政府的行政首脑。在原先的这种体制中没有市长，虽然实行这种体制的城市也增添了一个当选的市长。正如上面所说，行政官完全听命于议会，这意味着他或她在任何时候都有可能被解雇(18)。图 2.4 说明了议会一行政官制的传统形式。

正如前面说过的，人们对于地方政府的关注集中在城市和政府管理的三种体制——议会一市长制，委员会制，议会一市行政官制。但是，由农村管理而产生的一些政府体制也大多存在于美国大城市地区，而且能对城市的政治活动产生重大影响。关于这些单位如何参与大都市地区的事务情况，参见第六章的实例 7.2。这个实例不仅说明了各式各样的政府单位是如何在行政上相互联系的，而且还通过论述地有政府对共同战略的反应以及政府间的关系，有力地证明了政治经济环境对于地方公共行政的影响。此外，这个实例还说明了城市分化带来的一些后果，有些城市能够从这种分化重组中间得到巨大的利益，有些城市和政府单位则什么也得不到。

镇、乡和村

托马斯·杰佛逊坚信美国的稳定取决于由自力更生的农民所组成的农村社会。杰佛逊认为，一个共和国（农村社会在外）的稳定取决于适合于自由而分散的居民需要的地方政府，因为自由而分散的居民的自力更生只需要最低限度的管理和统治。在他关于按照联邦法条款建立州政府的新领地的计划中，杰佛逊明确地规定，地方政府要符合他的“勤劳的自由民”的新概念(19)。

西北部的疆土，现在的俄亥俄州，密执安州，印第安那州，威斯康星州， 伊利诺伊州和明尼苏达州，以县力中心建立了乡、镇和村这样的政府机构。俄亥俄州是最先根据联邦土地政策进行测定的地区，这种测定明确地计划了大小差下多一致的乡(20)。除了最初的殖民地之外，在绝大多数的州，乡被作为是县的分支机构。它们试图使新英格兰的民主传统在新的环境中得到保留。乡被赋予的权力很小，通常只是为自力更生的农民提供必要的基础设施。所以，大多数的乡只是负责地方道路的建设和为了修建道路而征收财产税， 以及其他现在称之为基本设施的各种形式的建设。

许多乡的行政机构由选举产生的委员会委托一些委员进行管理。受托的委员这个称谓正好抓住了杰佛逊的政治哲学的实质。委员组成一个立法的集体和行政的集体。这种体制类似于城市的委员会制。本章最后的实例对乡所特有的“政治”问题作了极好的说明。

在大多数的州，当辖区合并到一个村或是一个城市时，乡就被解散了。这样，在一些城市县的辖区中，乡就日益衰落了。然而在一些县里，郊区居民发现乡是先天实行低税收和小政府最好的地方。在这些因素的驱使下，乡城市化了，拥有许多人口。例如，与辛辛那提邻近的科利莱因乡，与达顿邻近的哈里逊乡，人口都超过了 60，000。它们的人口数量比俄亥俄州除 11 个城市外的人口还要多。它们也许违背了杰佛逊关于农村实行共和体制的设想，但对郊区居民来说，它们确实符合小政府的理想。事实上，在 1962 年至 1982 年间，乡的数量从 3，282 增加到 4，756，几乎增长了 45％（见表 2.2）。在一些州，尤其是在新英格兰，镇始终是政府管理的标志。确实，选民

大会通常被视为美国民主政治的必要条件，希望民众参与的候选人和组织经常使用这个名称。镇是一个范围较小的农村地区，它由选民大会来管理。出席大会的选民通过投票决定政策。当选官员负责实施决策。同乡一样，镇的管辖权很有限(21)。

许多州还建立了比城市小也没有什么权力的综合行政区，例如，宾夕法尼亚和俄亥俄的自治村。同城市相比，村的人口在 5，000 以下，税收少而且权力也小。事实上，凡是人口超过 5.000 以上的村就会自动变成城市了。

特区

在过去的几十年中，镇和乡的数量有了急剧的增加，但还是远远低于特区增长的数量。在 1962 年至 1982 年间，各大城市的特区有了惊人的发展—

—增加了 90.5％。这些政府机构现在占所有大城市地区的地方政府机构的 39

％以上（见表 2.2）。除了统计局提供的这些受到某些人质疑的统计数字以外(22)，各个特区政府之间的差异也正如它们之间的类似之处一样也有许多地方值得探究。例如到 1979 年，加利福尼亚州就有 4，890 个特区政府，这些特区政府以 55 种不同的方式为市民提供了 30 种不同的服务，其法定的权

力形式有 206 种(23)。得克萨斯州也建立了许多特区政府；仅仅在水资源管理方面，州政府有案可查的管水行政区就有 1，225 个(24)。

正如前面所指出的，特区机构的激增至少是由三种不同的情况直接导致

的：

·第一，城市人口的急剧增加使许多人住到新的郊区，从而要求许多新的服务：学校，污水管理，道路，公园等等。

·第二，新到郊区定居的居民不愿意为新增加的公共设施提供更多的税收。

·第三，传统的市政府和县政府既做不到也不愿意满足这些不断变化的新的需求。

这些情况导致了特区政府的增加。特区被广泛采用的一个原因是它的行政自治权。按州政府的法令建立的特区只提供单一的服务，但在财政上和政治上不再依附于原有的市政府或县政府。特区的这种不受原有行政关系约束的相对自由，很受改革者和纳税人的欢迎。这种政府体制的迅速增加也带来了消极的后果，使城市地区的管理权越来越分散(25)。权力的分散使郊区居民之间在得到的各种服务和付出的费用方面出现明显的不平衡的情况(26)。

公共管理局形式的特区

建立特区政府的另一个方面是地方行政机构的民主职能的萎缩。公共管理局的设立是最能够说明特区的自治权和财政灵活性的例子。田纳西河管理局和纽约港务局，或许是最知名的公共管理局了。公共管理局或“非盈利的公益机构”通常被称为政府的“第四个”部门或者“公务部门”，它最先是由富兰克林·O.罗斯福提议并批准的。作为大萧条时期的美国总统，罗斯福给所有的州长写信，建议他们通过州宪法特许成立公共管理局，这个“像事务部”一样的组织能够建设公共工程项目。工程项目完成之后可以通过征收使用费来获得财政收入，这笔收入可以用来偿还复兴金融公司为工程项目所提供的资金。工程项目的建设可以雇佣因为大萧条而失业的人，从而满足一系列的公众需求：减少失业，建造城市设施，刺激缺乏活力的经济。与此同时，这种特区还为缺少财政资金的地方自治机构解决了困难，提供了一条解决问题的出路。

罗斯福提议设立的公共管理局应该是目的单一的临时性机构，一旦建设桥梁或隧道的债务偿还之后，它就不再存在了。然而，像其他许多财政上的应急措施一样，这种特区即便不是全部也有许多被保留下来了。事实上，它们成了地方政府的永久性机构；同时也成了特区“秘密”筹措资金的名符其实的“旗舰”。今天，实际上有数千个公共管理局，其界定各不相同，它们为地方带来数十亿美元的财政收入，同时也欠下了几十亿美元的地方债务(27)。

纽约州是最早设立公共管理局的地区之一，在这个州： “公益机构的债务、花费和雇员的人数比 25 个州政府机构的还要多

——其债务接近纽约州政府整个债务的 6 倍”。(28)

公共管理局从免税的债券市场上借的钱，比任何其他公共或私营部门借的钱都多，其累计的债务现在已超过所有州政府和地方政府的公债。(29)

这就意味着特区政府正在产生着大量的债务而又不负直接的责任——特区政府由一个委员会而不是由选举产生的官员来管理。这个委员会只对股东负责而不对所在社区或所在州的民众负责。具有讽刺意味的是，随着新的大型公共工程项目越来越难以得到民众的赞同，当选官员可能更多地求助于特区政府和公共管理局，因为他们可以筹集资金而不用增加税收或引起选民的不满。对此，纽约州州长马里奥·柯莫以他特有的简洁方式指出：

“公共管理局的坏处在于它对民众缺乏责任感，其好处也在于它对民众缺乏责任感。”

总而言之，公共管理局的流行，尤其是在特区的流行，看来是对地方政府机构的最新补充，是不仅管理“私人城市”而且也管理“私人都市管辖区” 的基本手段。

在大多数的大城市地区，各种类型的政府机构并存。美国可以说是世界上管理体制最复杂的国家，我们将在下面一节详述由公共管理局的管理分化引起的改革举动。

改进地方政府的分化状况

随着地方政府经费的增加，城市之间资源分配的不平衡，以及面对耗资巨大的公共项目，如重建城市基础设施和保护环境（这一切都无法指望其他各级政府的资助）而产生的贫困悖论，一些改革者提出了重建各地方政府的主张。如上所说，最激进的计划就是将所有的地方政府单位合并为一个政府机构。我们在下面将会提到，这种合并通常出现在传统的地方政府单位中间

——即县，市，村，镇和乡等，特区和公共管理局一般不包括在内。

合并有两种类型。第一种是政府机构真正的合并，被合并的政府单位不再存在。原有的政府单位被一个大的市政府所取代。纳什维尔和戴维森县合并之后，建立的就是这种类型的大的市政府。由于这种大的市政府的建立， 除了三十很小的自治市之外，戴维森县原有的一切地方政府单位都被取消。这种大的市政府实行议会一强市长制，其议会成员有些是普选的，有些是由管区推选的。

这一都市地区大多数人口集中在戴维森县的事实，促成了上述合并。事实上，当时这个县的大部分地区是农村。税收制度就体现了这一点，采取双重的标准，城市地区实行高税收，但得到的服务也比农村地区多。如果农村地区要加入城市地区，是有法规保证的(30)。

与此相反，在佛罗里达州，迈阿密和达德县的合并只涉及一些政府部门。现有的政府单位继续提供传统的服务，只有几个政府单位合并到县政府中， 从组织结构上讲，县政府采用一般的行政官制，由管理委员会雇用一个行政官来负责政府的日常工作。研究者称这种双重体制为“联合式”的都市政府。

尽管美国的城市面临严重的问题，地方政府单位的合并大多是不成功的。最近的成功的一例是在 70 年代后期，印第安那的波利斯和马里恩县的合并，在许多大城市地区，市中心和市郊之间存在着敌视。在某种程度上，市中心和市郊的差异反映了人们对某种生活方式的偏爱。美国人对农村地区总有一种崇敬的心理，他们认为，从生活的许多方面来看，如培养孩子，农村是最理想的居住地(31)。生活方式的偏爱还受到一些不那么高尚的动机的引诱。

在许多人看来，在市郊生活可以离开那些不受欢迎的人群。某些情况下， “不受欢迎”的人是指某些种族，在另一些情况下则是指某些阶级。在市郊生活还可以少交税，这种观念部分源于杰佛逊的政治信念和资本家的经济哲学。所以，在他们看来，管理越少，才能越“符合美国方式”，即符合这样的箴言：“管理得最少的政府才是最好的政府。”

由种族、阶级和地位引起的政治活动是最棘手的问题。即使种族隔离在美国的大城市没有进一步发展，但种族问题仍然存在。对于许多贫穷的非洲裔美国人来说，隔离为他们提供了获取市中心政治权力的机会。在许多非洲

裔的美国人看来，从经济上和心理上讲，隔离是愉快的。在很大程度上，隔离既是一种阶级区分也是一种种族区分。这两种区分很容易被混淆起来，因为大多数非洲裔的美国人属于贫困阶层。

通常对合并地方政府持积极反对态度的一批人是政治领袖和行政官员。对大多数地方官员来说，合并意味着职位和地位的丧失。所以，有关地位的政治活动是围绕维护现存公职开展的。如果政府机构真的被合并了，大城市地区的一个小村的行政官就会失去他或她的职位和身分。不幸的是，官员的自身利益和许多官员对机构合并的日益抵制，可能导致一种阻挠解决“不道德问题”的政治。这些问题不能解决，将会损害行政制度和经济制度。

不道德的问题是一些相互联系，任何一个政府机构或任何一个地方政府单位，都没有能力解决的问题。私营部门也无法解决这些问题。可喜的是， 这些问题已经提到了政府的议事日程上。现有的政府部门不能解决“不道德问题”，加上许多官员不愿建立能更好地解决这些问题的政府机构，结果增加了对特区政府和公共管理局的依赖。这些特区和公共管理局是一些独特的政府机构，其管辖范围即便不是覆盖整个大城市地区，通常也涉及许多方面。

特区和公共管理局的建立，可以解决一些服务问题，但不能有效地解决政治方面的许多问题。所以，这些机构的负责人通常只注意技术问题和政策的制定，诸如物质上的基础设施的建立。短时间里，这些做法可以提高效率和改善服务；但是，不能解决政治问题可能会削弱地方行政体系有效行使职能的能力。

公共机构的类型

公共机构有三种类型。在任何一个市政府和像县这样的其他地方政府中，都可以看到这几种类型的公共机构。传统的公共机构是一个行政长官领导下的执行机构。这种类型的机构是由市法令或州法规授权建立的。它的领导者通常是由行政长官任命的，并按他的意志行事。该机构一般要实施一些地方的规划，以及由州政府和联邦政府提供资金（同时也受其约束）的规划。

第二种类型的机构是一个独立的单位。它通常是由某一特定的法令或法规授权建立的，该法令或法规较详细地规定了这个机构的作用和构成。这个机构的独立性在于它不受行政长官的直接控制。该机构往往由一个委员会或政府部门来领导。图 2.2，2.3，2。4 说明了各种典型的执行机构和一个计划委员会，而计划委员会往往是地方政府中独立的单位。

第三种类型的机构是一种国营公司。除了政府是股东之外，国营公司和私营公司没有什么不同。政府的公司由董事会任命的总经理来管理。应该指出的是，国营公司中也有一部分的私人股份。例如，由亚历山大·汉密尔顿创建的美洲银行以及近年建立的卫星通信公司，政府占有 50％的股份，私人投资者占有 50％的股份。

国营公司建在公共机构能够筹集大笔财政收入的地方，其管理方针同私营公司一样。在国家一级，邮政和铁路客运由政府公司经营。从地方上看， 许多经济开发部门为国营公司。大城市中的许多这类经济开发机构是在社区一级发挥作用的。

私人都市地区中的政府组织结构的地位和作用

大约在 20 世纪之初，许多地方政府中热衷于改革的人对政府的组织结构抱有很大的信心。在这些坚决反腐败的战士看来，组织结构无疑可以解决源

于人性弱点的许多问题。后来的一些学者，尤其是那些精通行为方法的学者， 则不怎么相信组织结构的作用。他们的研究表明，组织结构对政策的后果并没有什么影响。尽管有些研究也认为，诸如议会一行政官制这样的体制改革可能会有助于同企业界进行合作。

组织结构对政策的影响虽然不大，但议会的结构却是例外。大多数研究和许多现代的诉讼案表明，在由选举产生的议会中少数民族的利益就没有得到足够的反映。这些议会是议会一行政官制的标志，因此许多政治学家指责这种制度缺乏充分的代表性。然而，除了关心代表性问题之外，大多数学者很少关心组织结构的影响问题(32)。

大多数关注组织结构问题的学者只是考察了自治市的政府形式。这种狭隘的关注自然看不到城市政治在其中发挥作用的更大范围的都市地区了。当我们去考察更大范围的都市地区时，就会看到组织结构确实造成了差异。差异的核心问题是谁得了什么或者准没有得到什么。私人城市现在已扩展到都市地区。私人城市现在不只是理想城邦的一种特征，而且也是都市地区的基础。政府的组织结构反映了私人城市的不断制度化及其向都市地区的扩展。例如，不断采用特区的形式能使地方政府继续发挥为私营行业提供基础

设施的作用。特区可以确保在都市地区提供基础设施，从而减少了那些有关社会基础设施的指责之声。也就是说，大多数特区往往都注重有形的物质建设，如运输，下水道和供水的建设。通过使这些城市建设项目脱离市政机构， 尤其是脱离大城市的市政机构的控制，极易受社会问题干扰的政治权力即使不是全部从决策参与中被排除出去，也会被减小到最低限度。（参见第七章克里夫兰关于在行政区划上，市中心和市郊是如何发生冲突的实例。）结果， 那些受权开发“私人都市”的基础设施的特区，似乎只从工程的角度来开展工作，虽然这样做满足了都市生活的需求，但很少顾及其他社会问题。

这种只从工程角度出发的做法，可惜会促成贫困的悖论，不断造成私人都市的阶级隔离和经济隔离(33)。工程技术人员很少去怀疑物质需求的社会合法性，他们往往只关心怎样才能满足需求。所以在私人都市中，建设基础设施的财力汇集到市郊，加速了中产阶级和产业离开市中心的运动。这一运动与特区一起从经济上保证了运输业的发展，而运输业很少为穷人服务。当然没有也不可能廉价地把穷人运送到提供工作机会的郊区去。贫困的悖论现在成了私人都市社会问题的一个组成部分。公共行政从组织结构和权力上促成了贫困悖论的现象(34)。

总之，私人都市的公共行政促进了管理权限的分化和重叠，使市中心不断贫困而郊区日益富裕，造成地方政府提供服务能力的不平衡，以及促成特区的建立，而特区又使提供服务的工作及责任复杂化了。除非公共行政把这些问题作为自己工作的一部分来加以解决，否则我们仍将为日益严重的社会和环境问题而寻求技术上的解决办法。“私人都市”可能会成为资源减少时代的一个冲突升级的地方，使穷人不断地面临恐惧，使郊区的中产阶级逐渐地也陷入贫困。