美国地方政府的管理实践中的公共行政

第一编 公共行政与地方政府总论

理查德·D·宾厄姆

这是一本关于将公共行政的各个方面或组织机构运用于地方政府的书。作为一个研究领域的公共行政，人们对其有着不同的界定。戴维·罗森布鲁姆认为：

“公共行政就是运用管理的、政治的和法律的理论及方法，去执行政府在立法、行政及司法方面给予的权力，为整个社会或社会的某些方面提供管理和服务”①。

理查德·斯蒂尔曼在分析了有关公共行政的不同定义之后（包括罗森布鲁姆的定义），发现这些定义有若干共同的特征。公共行政等同于下述机构或执行下述职能：

“（1）政府的行政机关（然而在一些重要方面与立法机关和司法机关有关）；（2）制定和实施公共政策；（3）处理关于人的行为以及人际

合作等范围广泛的问题；（4）在一些方面区别于私人行政管理的领域；（5） 生产商品和提供服务”②。

要给公共行政一个更为确切的定义似乎是不太可能的。其实，许多研究公共行政问题的权威也不愿意给出任何定义。然而，大多数人会接受德怀特·沃尔多的这样一个主要观点，即公共行政是一个理性行为——为实现既定目标而正确计划的合理行为③。

不仅公共行政难以界定，而且有时对公共行政适用于哪些人也难以确定。第一章的作者对组织理论家詹姆斯·汤普森的著作进行了考察。汤普森将组织工作分成三个不同的层次，即制度的、管理的和技术的层次。第一章的作者认为：

“政府机构的较低层次是技术的层次——在这个层次上，政府组织提供直接的服务以满足当事人的需要，从而把政府的使命转变成为具体的内容。政府组织的中间层次是管理的层次——在这个层次上，使命被分类处理后划分为其各组成部分。”

大概用得上公共行政的正是这个中间层次，即管理层次。然而，在确定技术层次和管理层次之间的界限时，还存在一些困难。市政公共工程的负责人（其中许多人是工程师）显然是各个中间层次的管理者，然而，他们许多人不愿丢掉自己的技术特长而把自己当作管理者或公共行政官员④。

下面两章的内容并不是要解决这些难题，而是要澄清公共行政的概念， 并对各种类型的将此概念付诸实践的地方政府组织作一总体的概述。

把下面具有导论性质的两章联在一起的是这样两个共同主题，即私人城市和分化的问题。让政府行政官员感到头痛的也是这两个问题。在一个管理分化的体制下，在一个重视私人领域而不重视公共领域的社会中，政府能够有效地提供服务吗？

注释

①戴维·H.罗森布鲁姆：《公共行政：对政府部门中的管理、政治和法律的认识》，纽约，兰登书屋，1989 年第 2 版，第 6 页。

②理查德·J.斯蒂尔曼：《公共行政：理论和实例》，波士顿，霍夫顿·米夫林出版公司，1988 年第 4 版，第 3 页。

③德怀特·沃尔多：《什么是公共行政？》，出处同上书，第 5—15 页。

④克菜尔·L.费尔宾格：《做实际工作还是从事管理：地方政府管理中的技术人员的权衡》（这是作者提交给美国政治学协会于 1989 年 8 月 31 日

至 9 月 3 日在亚特兰大举行的年会的一篇论文）。