表 5.2 职能费用占地方直接总开支的百分比

资料来源：摘自《税收基础：关于政府财政的情况和数字》，约翰·霍普金斯大学出版社 1990 年版，第 292 页，表F4。惠准引用。

注： 包括财政管理。

在开支方面，正如表 5.2 表明的，教育仍然是主要的开支项目，尽管它在比例上已经减少。公路和社会福利开支的比例也已经减少，而花费在卫生和医院的比例则增加了，考虑到不断上升的保健开销，这一点就并不令人感到奇怪了。这种趋势反映了人口老化和日益先进的医疗方法的开支。

表 5.3 分类费用占直接开支的百分比

资料来源：摘自《税收基础：关于政府财政的情况和数字》，约翰·霍普金斯大学出版社 1990 年版，第 291 页表F3。惠准引用。

注： 包括公用事业和酒类饮料储藏开支。

表 5.3 揭示了地方用于经常性业务开支和资本支出的比例的情况。指出经常业务支出的比例增加，而资本支出比例却减少这一点是会令人感到有趣的。在经常业务方面特别重要的是工资，它相当于经常业务开支的 55％左右。资本支出比例的相对减少是许多城市基础设施恶化的原因之一（见第十五章）。

用地方政府开支资助服务的重要性在于它们是居民看得见的。联邦政府和州政府所提供的服务显然十分重要，但它们对于居民来说似乎都不像地方学校、公路、治安和防火、垃圾处理或医院那样十分直接相关。因此，这些方面的问题更易于被看到，更可能引起居民的不满：地方这一级出来投票的人可能相当少，而居民的能量则很大。在这方面，同州或联邦政府相比，地方政府显然更处于第一线，公共管理人员从亲身经历中都明白这一点。

预算过程

预算是对即将到来的财政期的预期收支的计划。通常有两种类型的预算：营业预算，它制定纳入计划的经营活动和支出；资本预算，它制定纳入计划的资本投资。在这一节，我们将集中谈营业预算。

就地方政府这一级来说，计划期为一个财政年度，它同日历年度可以对应也可以不对应。虽然预算是有类型和期限的高度程式化的过程，但这不会

掩盖预算过程在机构内部分配资源的重要作用。因此，公共管理人员把预算过程看作是决定他们部门能否兴盛的关键是毫不奇怪的。

预算过程可以分成四个阶段：准备、批准、执行和评估。预算准备是根据可得到的财政收入对各部门的支出进行概算。随后，概算以拨款的形式提交给议会或委员会批准。一旦获得批准，被采纳的预算就由各部门在本年度执行。最后是评估阶段，在这个阶段，对政府各部门执行预算的情况进行评估。

预算过程的细节在地方政府各单位差别很大，因此任何一般性概括都是危险的②。虽然有一种由行政部门进行概算的趋向，但实际情况是千变万化的。在大多数县，当选的官员们仍把执行职能和立法职能结合在一起，从而既参加预算的准备，也参加预算的批准。同样，在一些实行市长—议会制的城市里，议会仍然负有预算准备的职责。而在另一些城市，议会改变行政部门预算的能力是极为有限的。

地方政府预算多样化的另一重要方面是集中的程度。在一些地方，预算过程开始于部门领导的预算申请。虽然这些申请要由主管行政长官和预算局或由议会或委员会审查，但这些申请都决定了预算决策的议事日程。在另一些地方，则遵循严密的控制程序，

因而行政长官或者不会要求部门领导提出申请或者就如何申请给部门领导以具体的指示。

预算饥饿 “预算饥饿”看来确能概括预算过程的特征，这就是对预算的要求通常

超过可得到的资源和财政收入，使参与预算过程的那些人有一种多要的恼人的感觉。这些需求也许会得到部门领导、地方议员或利益集团的支持。它们也可能是州或法院所强加的命令促成的。因此，预算是一个不仅凭专门技术而且也凭借鼓吹、推销术、结盟等政治手段的竞争的政治过程。部门管理人员，民选的代表以及利益集团都用种种手法宣传他们的计划，这些手法包括

③：

·在获得批准之前，首先将其计划说成有节制的，并隐瞒其真实规模；

·要论证若是预算申请得不到批准，就会出现可怕的后果；

·要尽力说明在对计划进行削减以前，应当先进行一番研究；

·安排支持预算申请的演示；

·要求人们把自己固有的愿望至少变成一种“角逐意识”；

·以大量材料支持预算申请，且要用这样一种方式来安排这些材料似乎其意义并非是一目了然的。

·宣称提案可能很复杂，但它有专家的支持。

由于地方政府必须在营业开支不能超过本期收入这一意义上平衡自己的预算，因此，预算过程的一个重要功能是抑制对预算经费的角逐。这可以有许多方法来对付。首先，在对支出要求作出决策之前对可得到的财政收入进行认真估计，一般说来这是一个好主意。它可使削减支出的要求较易于为人接受，而且即使没有别的作用，对“我们不能没有这个计划”的论点也可进行有效的抵制。这并不排除以后根据预期收入的变化修改这些估计或甚至根据预计赤字寻求增加收入的可能性。然而，它至少在考虑支出要求时提供了一项财政纪律的标准，更易于迫使主管人、部门领导和议员进行认真的权衡。

假如对收入的估计是和支出的决策同时作出的，那么由于预算饥饿的压

力，就有导致政府官员犯偏高估计收入的错误的危险，从而在预算执行以后导致赤字。在没有明确和严重的财政压力的情况下，政府官员在作出支出决策时也可能不会对各种计划进行必要的权衡。这并不是要否认地方政府官员往往寻找其他的创造性方法来隐瞒赤字这一现象，本章后面关于财政压力的部分将表明这一点。

在执行预算期间，遏制预算饥饿同样重要。这里的关键是会计制度，应当指出的是，预算和财务报表不是同义词。关键的区别在于，预算是预期的， 而会计数据（财务报表）是追溯性的。虽然预算过程是本章的主要论题，但稍稍偏离这一论题涉及一下政府的会计领域是有益的。

会计人员传达一个城市的财政信息的基本手段是财务报表。财务报表通常可以在市或县当局为总结财务状况和业务而制作的年度报告中看到。大多数政府现在是在被称作“普遍接受的会计原则”的指导下操作的。“普遍接受的会计原则”的标准以前是通过若干专业协会自行制定的，但现在由一个组织——政府会计标准局——主持制定。“普遍接受的会计原则”使官员和市民都能看懂财务报告中所包含的数据，并用此进行财务分析。“普遍接受的会计原则”使这些报表易于阅读和理解。表 5.1 就展示了一个例子。地方政府所使用的典型的财务报表包括收支对照表、资产负债表、资金平衡变化表，现金收支表。用于像私人企业那样经营（例如供水和下水道）的专有资金，信托资金，掌握在受托管理人手里或作为个人的代理的资产（例如养老信托基金）是同典型的政府资金分开来处理的。

从理论上说，会计制度应当同预算相一致，以便管理人员能够

图表 5.1 布伦瑞克市把收支对照表和资金平衡的变化联系起来，该年度所有政府资金类

型截止于 1988 年 12 月 31 日

资料来源：《俄亥俄州，布伦瑞克市 1988 年结束的财政年度的综合年度财务报告》，布伦瑞克市俄亥俄州，1988 年，第 26 页。惠准引用。

确定是否按照计划来开支。不幸的是，这种情况似乎是例外而不是常规， 而且往往难于把会计制度记录的纲目同预算联系在一起。纽约市会计制度的失败对该市 1975 年的财政危机起了作用。该市不愿意使会计帐目和预算一信息在支出数据上保持一致，因而无法确定其债务规模。

其他支出控制的重要方式包括把拨款分割力按季度或按月拨给，以便能对部门超支或者开支不足提出尽早的警告。而且，大多数地方政府使用的财产抵押权的会计制度也使政府不得不记录合同规定的责任，而下只是记录现象支出。最后，事前审计检查对于确信把项目记在指定的预算帐上是十分重要的，这可以对营业预算施加开支限制。

渐进主义的方法

传统观点主张政府通过采取递增的预算过程来对付预算饥饿。根据这种理论，注意力集中在每年所需资金额的变化上。通过把大部分预算看作固定的，渐进主义方法既把预算工作简化了，又减少了因预算资金分配而引起的冲突。渐进主义模式的一个重要含义是每年都不对预算作出什么大的改变， 以便不基干预算背景作出重要的政策选择。然而，艾琳·鲁宾认为，这一模式已不足以描述目前的预算实践，特别是在地方这一级④。她论述说，虽然决定采取什么样的政策不可能总要特别听取各部门与预算局之间的意见，但这些问题通常是在预算过程中提出的，而且也确实出现了意向不一的决策，

她认为渐进主义方法忽视了对预算提案集中进行行政检查的重要性，忽视了行政部门和立法机构在预算编制中的政策投入的意义。鲁宾还认为渐进主义模式不能解释许多发生在部门内部的非渐进主义决定。

实际上，预算过程的渐进本质是多样性的。在大多数城市，综合营业预算每年都发生渐进的变化。部门这一级也同样如此，然而，在部门内部，根据每年的基础，资金往往从一个项目或计划大量转移到另一项目或计划上去。公共工程部门尤其如此，这些部门具有项目取向。例如，在某一年，某个部门可能承担铺设主于道的新路面；在下一年，其重点则可能放到安装对付暴雨的防水设备上去了。

预算的功能

从公共管理人员的观点看来，预算和财政管理具有三个方面的功能：控制，管理和计划⑤。控制功能的目的是保证资金只花在许可的用途上并防止超支。在这里遵循法律要求是最主要的。管理功能强调提高服务的效率和杜绝浪费，计划功能则更广泛地考虑资金在内部的分配。这里主要关心的是， 组织应提供什么样的服务或产品的搭配，以及从组织的目标来看，这种搭配的效果如何。换言之，计划关心的是应补充、淘汰、加强或削减什么样的项目。

要对预算饥饿进行有效抑制，需要管理人员注意所有上述三种预算功能。控制是确保地方政府不超支所必不可少的。而管理和计划对于保证地方政府在追求社会目标时按照效率和效果原则，从这些资源中得到最大的收益是必不可少的。

这三种功能的每一种从理论上说都需要不同类型的预算数据。控制需要有使用预算资金的有关项目对象的详细数据。开支需要分成诸如专业人员工资、工作人员工资、纸张、生活用品、家具、印刷、旅行等明细支出。这种数据构成了明细支出预算。管理功能在理论上需要执行预算，指出服务或活动的目标等级以及提供这一等级服务的预期费用，从而能通过财政年度来评估效益。例如，一个学校的执行预算，可以规划不同年级入学的学生人数， 以及估计为这些学生提供服务的费用。一个治安部门可以估计逮捕的人数以及与此有关的费用。最后，计划功能需要能有助于管理人员在诸计划中作出权衡利弊决策的信息。这包括涵盖各组织行业的长期计划开支，计划盈利和效益的指标，以及对达到组织目标的选择方式的分析。因此，消防部门可以有防人计划，火灾应急计划，以及治疗计划，每一个计划都有衡量效果的尺度。治安部门可以有犯罪侦察计划，交通巡逻计划，阻止犯罪计划等等。

其他类型的预算也可为计划功能和管理功能服务。零基预算是基于这样一个原则，即每一个项目或部门的预算，在其整个财政年度中必须证明是合理的，与前一年的开支很少或没有关系。实际上，它用于考察不同标准拨款在项目或部门运行和使用中的预期效果。例如，可以要求一个部门提交相当于前一年预算的 90％、100％和 110％的选择预算方案，井说明每一支出标准的后果。“目标管理”是试图迫使管理人员对拟提出的预算后果有一个明确态度的另一种手段。“目标管理”要求确定部门的特定目标，并要求有关于实现这些目标进展情况的正式的高水平报告。

传统上，研究预算的学者对那种认为较复杂的预算制比明细支出预算制更有利于使管理人员和当选官员权衡诸计划利弊的看法是表示怀疑的。他们认为，实施这种制度要付出昂贵的代价，而且并不会真正改变据以形成预算

决策的方式⑥。然而，最近迹象表明，这些较为复杂的预算制度得到了比最初想像要广泛的使用，而且许多管理人员认为它们是有益的⑦。

复杂的预算制度也许有助于改善政府提供服务的效率和效用。然而，管理人员不应因此而忽视控制功能对限制开支的重要作用。控制功能对于抑制预算饥饿是至关重要的，而且对于实现效率和效用也是一种必要惩戒。不对全面开支进行有效限制，对效率和效用的刺激就很微弱。没有惩戒，再复杂的预算制度也会完全成为代价昂贵和浪费时间的运作，对预算决策不会起什么作用。这表明，不论运用什么预算制度，组织部门必须能得到经费开销的数据，以便管理人员能够直接负责把开支保持在预算限制之内。同样，明细支出的数据对确定潜在的超支原因，不论是工资、咨询费、日常用品、旅行等等，也都是很重要的。

财政压力

在这一点上，人们认为编制预算和财政管理过程的主要任务是发现遏制预算饥饿的方法。当财政收入不断增长时，正如从第二次世界大战到 70 年代中期通常显示的那样，这一任务是相对容易的。然而，当不断变化的经济、人口和政治因素限制财政收入增长时，遏制预算饥饿的任务就变得困难得多了，从而就会产生“财政压力”。

不幸的是，许多城市不是直截了当解决问题，而是求助于“财政诡计”。纽约在 20 世纪 70 年代中期就提供了一个极端的例子（见实例 5.1）。

虽然纽约的财政问题是一个极端的例子，但这种情况并不是独一无二的；其他城市也存在这些问题，戴维·斯但利顾问把存在财政问题的城市称作“困境中的城市”⑧。财政困境被定义为“一个城市的财政状况是如此糟糕以致损害了借款能力，需要减少城市服务设施，对公众卫生和安全构成威胁，从而降低了城市生活的质量和满足程度”。其他描述性的术语有财政压力或财政紧张，所有这些术语都可交换使用。

衡量财政压力可使用许多不同的方法。一些学者，像理查德·内森和查尔斯·亚当斯⑨，都强调诸如失业、丧失独立能力、贫穷等人口和经济的指标，而其他学者，像林恩·伯尼埃和理查德·宾厄姆⑩，则强调诸如收支平衡的财政指标。还有一些学者则喜欢把这两种指标结合起来使用。追踪财政趋势的最有趣的体系之一或许是由国际城市管理协会提出的财政趋势追踪体系（见图表 5.2）(11)。

财政趋势追踪体系利用城市财务报表的数据提出一系列某个城市全面财政状况的指标。“普遍接受的会计原则”使财务报表易于理解，使得那些只有最低限度的财政背景的人都可进行财务分析。财政趋势追踪体系在全国各地许多预算和财政课程中都有所使用，从而为公共行政管理专业的学生分析所选城市的财务报表提供了机会。

地方政府如何对付财政压力？哈罗德·沃尔曼和巴巴拉·戴维斯已经确定了政府机构在解决财政压力时可采取的策略优先次序(12)。最初，政府的反应应是“赢得时间”，希望问题只是短期的。例如，可动用储备、廉价出售资产、逆延费用，偏高估计岁入，有时也可借助短期借贷。如果这一类措施不能解决问题，则求助于收入的增长。毫不奇怪，他们将会首先试图得到政府间收入。如果这一策略失败，政府将考虑增加税费。只有在阻止政府提高额外收入时，才会出现大量减少服务和削减人员的情况。

如果开支确实需要削减时，首先要削减的则是那些对服务水平或雇员地

位影响最小的领域。例如，政府可以把对某项服务的责任转到其他级别政府的头上。它们可以寻求通过效能收益削减开支而不削减服务内容。例如，许多城市已经采取机械化垃圾收集系统；承包服务也可以使城市减少开支。

然而，在许多情况下，政府已到了无可选择的地步：必须减少人事方面的费用（而且请记住，人事费用构成地方政府预算的最大份额）。冻结雇佣和减员总是作为即时的短期策略加以采用的。从较长远的角度来看，政府一般更喜欢降低补偿标准而不是减少雇员人数。采用这种方法，它们毕竟能够更好地维持服务水平。

确实需削减开支时，通常也是削减完全由地方拨款的那些领域的开支。一般说来，政府间的开支不会削减。当财政危机逼近且十分尖锐时，政府通常会作出涉及各部门的削减的反应。每个部门或科处将须承担各自分担的份额。如削减不需涉及各部门，则多半是削减那些非核心的，或边缘的服务项目。这些包括诸如娱乐、公园、图书馆和文化活动等项目。公共工程如同一般行政部门一样也可能遭到大幅度削减。与人相关的服务项目和防火与治安方面看来是最受保护的。公共安全服务所以得到保护，是因为它们特别重要而且是看得见的。人的和社会的服务项目所以得到保护，主要是因为它们大量是通过政府间的过户转帐提供资金的。

资本预算

以上对预算过程的讨论都集中在营业预算方面。资本预算对于地方政府来说也是很重要的。资本预算涉及像学校建筑、街道、供水和下水道设施等项目。资本预算的特征是，从短期来看投资是期侍未来有源源不断的受益回报。

资本预算过程包括提交项目资金申请、考察和确定资本需求的重点。项目可以由私营组织和政府部门提出。在了解这些项目的规模和长期意义以后，需要考察的内容不仅包括这些项目的效益和费用，而且包括政府的财政状况。由于资本项目往往是“一揽子的”，因此从开支的角度来看，分别进行资本预算有助于规模大、造价高的资本项目获得资金。批准的项目是连续资本投资计划或方案的一部分，它要详细说明所选项目，该项目每一阶段的目标期限、估计费用以及融资方法。这些也是提交给立法机构的年度预算的资本预算的内容。

重要的是，在预算过程中，与对营业预算不同，要对资本预算所包含的项目类型作出明确的划分。假如下这样做，平衡营业预算时就会出现把营业项目挪到资本预算中的压力。这是导致纽约市财政危机的一个因素。大多数资本预算过程都规定了列入资本预算的资本规模限额，以便把像打字机这样小的“资本”项目纳入到营业性预算中去。

资本项目通常依靠借款来融资。其理论根据是，这些项目的好处是由后代来分享的。一般说来，债务的到期日应当同项目的时间跨度大致相当，以防止用债务筹资来维持营业支出。在发行债券时，穆迪投资服务公司这样私营机构所提供的信用评价是至关重要的，因为这种评价将决定债券对借贷者的吸引力并从而决定应付的利率。这些信用评价采用字母组合的形式。例如， 穆迪公司的“Aaa”表示债券质量最高风险最低；而“Ccc”则表示债券潜在的或实际的风险较大。

地方政府在借款时，经常要受有关法令或宪法规定的限制。这包括债务额的最高限度和发行债券必须由公民投票来批准。根据我们对预算饥饿的讨

论，地方政府已在寻求创造性的方法来逃避这些限制，当然，这并不使人感到奇怪。这些方法包括推广使用由项目收益作担保的收益债券。这些债券传统上用于公共基础设施、教育和公共权力，现在也用于多种目的，包括开发、建设私人住房、医院、以及控制污染等。而且，与此相关的公共机构和公司也已急剧增加了。虽然这些行动被许多人誉为“创造性的筹资”，但却提出了有关政府责任的问题。它们也可能把政府和纳税人置于风险之中，结果， 项目所带来的收入少干预期收入。由于有可能面对终止某一项目或服务，因此要求地方政府增加支持的压力可能难于抵挡。

风险管理

地方政府开支的控制因与政府运作联系在一起的财务和人力时有亏损和浪费而变得复杂了。这里特别重要的是那些针对地方政府预算的法律诉讼或其他种种债权。商业保险费用的激增已迫使地方政府重视正在出现的风险管理领域。

风险管理要求鉴别风险，估计它们出现的频率和潜在的风险

程度，决定如何应付风险以及监控对策的后果(13)。越来越多的地方政府已经制定了风险管理政策并且至少有一个专司风险的职位。毫不奇怪，在这些职位上的许多人都具有保险业的经验。在缺乏支持风险管理力量的较小的单位里，风险管理职能可能由财政局长、市长助理或其他官员来负责。

“非传统的”风险一筹资机制诸如自我保险和政府间风险共担的趋势已经出现。自我保险完全意味着没有保险的行为。自身保险的通行范围包括一般责任、自动责任、以及工人补偿。政府间风险共担组合正成为公共机构另一流行的风险一筹资手段。风险共担组合是一种合作管理形式，在某些方面类似于信用合作社。参与的政府单位（共担成员）向组合提交保险金，接受承保险别，以及提出赔偿要求。许多风险共同组合有一个专职管理人员，帮助所属会员政府机构实施全面风险管理计划。风险共担的最一般的范围是一般责任和工人补偿。

公共风险管理不只是地方政府一个新的和不断发展的领域，而且也是进行重大财政储蓄的良机。在当今对政府费用进行限制的条件下，公共管理人员必须确保运用风险管理手段对涵盖政府全部业务的风险进行鉴别、评估、控制以及提供资金。

小结

在一方面是收入增长有限，另一方面又不断要求改善服务的情况下，地方政府在资金管理上将面临越来越多的挑战。这里的关键问题是抑制预算饥饿，以便使开支不超过可利用的资金。可供选择的预算制度，诸如执行预算和项目预算，可能有助于改善服务的效率和效用。预算不应当只是渐进递增的。重要的决策可以在预算的背景中作出。然而关键在于，这些决策的实施， 要有稳妥的财政管理制度以帮助防止预算饥饿和超支。同样，财政管理人员也必须寻找更有效的方法以管理因政府运作所固有的风险而产生的预算要求。通过遵循这些方针，地方政府官员就可以用有效的方式解决自己团体的预算需求了。

实例 5.1：纽约财政危机(14)

1975 年 3 月 17 日，各地方财政机构通知纽约的亚伯拉罕·比默市长， 它们将不再认购或购买该市的债券，从而引发了一场财政危机。没有借款， 该市就没有足够的资金满足其营运开支的需要和偿还现有债务。该市过去倍

了大量资金，从而失去了它的财政信用。到 3 月 31 日止，该市总负债超过了

140 亿美元。其中，短期债务超过 50 亿。该市借款超过国家城市市场上发行的债券总数的 25％。单是债务利息的支付就花掉了该市全部预算的 14％。4 月 4 日，市长告知州长，如没有及时的援助，该市在 10 天年就会不履行财政义务。这一切是怎么发生的呢？

危机是经济、社会和政治各种力量交互作用的产物。20 世纪 60 年代末和 70 年代初，在地方政治上主要角色发生变化的同时，该市经历了制造业同出口基地的兮离。黑人和城市雇员工会政治力量的日益强大导致了福利开支的急剧上升，并与公务员工会达成慷慨的解决办法。在约翰·林赛市长任职早期的 1966 年到 1971 年，城市高等教育的预算增长了 251％，福利增长了225％，医院增长了 123％。但该市传统部门——治安、消防、卫生、教育—

—却没有增长那么快，尽管它们也平均跃升了 66％。此外，退休主支出从 1965

年的三亿六千四百万直线上升到 1974 年的十一亿二千一百万。在 1965 年约

翰·林赛掌权与 1973 年比默市长当选之间，该市的预算大大增长了，竟比林赛市长第一次当选时多出三倍多。

政治机构怎么会对预算上升起到这么大作用？州法规规定了该市所能提高的财产税的限额，并把长期借款（一年以上）限定在该市可征财产税总值的 10％。该市维持两种预算：费用预算，它包括日常运作开支的那些项目； 资本预算，它包括被认为具有一年以上可用年限的有形改进项目的开支。根据城市宪章，该市可以发行短期票据（少于一年）来减轻费用预算的困难。

在州立法机关的帮助和认可下，纽约在实施这一预算制度时大大超过了可接受的财政实际状况。该市用两种方式突破法规允许的债务限额。立法机关批准建立了许多特区和公共机构来履行城市所需要但却无力在其债务限定范围或开支预算外提供资金的服务。其次，该市故意高估其税收和政府问收入并以这种收入为凭来借款。州宪法中的一项条款不加限制地自动增加不动产税以满足该市长期债券的债务还本付息的需要。因此，通过把项目从费用预算转到资本预算中去，该市就可以逃避法规所允许的税收限额。而且，以这些款项为依据来发行债券，它还可以把这笔费用成功地延伸到将来。在 10 年间，州立法机关不断批准关于为资本改进工程服务的许多名不符实的机构和计划的法律修正案。

正是这些行政管理上的花招使该市陷入了财政困境。因此，该市进行了一次较大范围的财政调整，联邦和州政府的许多人都投入其中，力图使其经济恢复正常。

注释

①政府间财政咨询委员会：《财政联邦制的重要特征》，第 1 卷，美国首都华盛顿，政府间财政咨询委员会，1988 年版。

②艾琳·S.鲁宾：《预算政治学》，新泽西州，查特曼出版社，1990 年版，第 3 章，第 3 页。

③罗伯特·N.安东尼、戴维·w.扬：《非营利组织的管理》，伊利诺伊州，欧文出版公司，1988 年，第 4 版，第 479—489 页。

④艾琳·S.鲁宾：《预算的理论与实践：怎样相适应？》，载《公共管理评论》，1990 年，第 50 期，第 179—189 页。

⑤艾伦·希克：“通向 PPB 的道路：《预算改革的各个阶段》，载《公共管理评论》，1966 年，第 26 期，第 243—258 页。

⑥阿伦·怀尔德夫斯基：《预算过程的政治学》，波士顿，利特尔布朗出版公司，1984 年，第 4 版。

⑦鲁宾：《预算的理论与实践》。

⑧戴维·T.斯坦利：《处于困境中的城市》，载查尔斯·H.莱文主编的

《治理财政压力：公共部门的危机》，新泽西州，查恃曼出版社，1980 年版， 第 95—122 页。

⑨理查德·P.内森和查尔斯·亚当斯：《理解市中心的困难》，载《政治科学季刊》，1976 年，春季号（总第 91 期）。

⑩林恩·路易丝·伯尼埃和理查德·D.宾厄姆：《预算压力和城市财政管理：纵向透视》，载《城市政策研究》，1989 年，第 3 期，第 165—190 页。

1. 桑福德·M.格罗夫斯：《评价财务状况：地方政府手册》，美国首都华盛顿，国际城市管理协会，1986 年，第 2 版。

2. 哈罗德·沃尔曼和巴巴拉·戴维斯：《地方政府对付财政压力的战略》，载查尔斯·H.莱文和艾琳·鲁宾主编的《财政压力和公共政策》，加利福尼亚州，塞奇出版公司，1986 年，第 2 版。

3. R·布雷德利·约翰逊和伯纳德·H.罗斯：《公共部门的风险管理》， 载《1989 年城市年鉴》，美国首都华盛顿，国际城市管理协会，1989 年版。

4. 实例 5.1 摘自帕特里夏·贾尔斯·利兹：《城市政策和市场：纽约市财政危机案例》，载艾伯塔·M.斯布拉贾主编的《城市资金角逐：地方政府财政的政策》，康涅狄克州，韦斯特维尤出版公司，1983 年版，第 113—

114 页；和马丁·谢夫特：《纽约市的财政危机：通货膨胀的政策和紧缩开支》，载查尔斯·H.莱文主编的《治理财政压力：公共部门的危机》，新泽西州，查特曼出版社，1980 年版，第 71—94 页。

建议阅读书目

①罗伯特·N.安东尼和戴维·w.扬：《非营利组织的管理》，伊利诺伊州，欧文出版公司，1988 年，第 4 版。

②J.理查德·阿伦森和伊莱·施瓦茨：《地方政府财政的管理政策》， 美国首都华盛顿，国际城市管理协会，1987 年版。

③罗伯特·伯恩和理查德·施拉姆：《政府的财务分析》，新泽西州， 普伦蒂斯—霍尔出版公司，1986 年版。

④约翰·L.米克塞尔：《财政管理：公共部门的分析和申请》，芝加哥， 多尔西出版公司，1986 年，第 2 版。

⑤《城市政策研究》，1989 年全卷（总第 3 期）。

⑥艾琳·S.鲁宾：《公共预算的政策：争取资金和花销资金、借贷和平衡》，新泽西州，查特曼出版社，1990 年版。

⑦艾伯塔·M.斯布拉贾：《城市资金角逐：地方政府财政的政策》，科罗拉多州博尔德，韦斯特维尤出版公司，1983 年版。

⑧艾伦·希克主编：《关于预算编制的透视》，美国首都华盛顿，美国公共管理协会，1987 年，第 2 版。

⑨阿伦·怀尔德夫斯基：《预算过程的政治学》，波士顿，利特尔布朗出版公司，1984 年，第 4 版。