第六章 地方政府的决策和冲突治理过程

桑达·考夫曼

本章考察决策的过程，区分什么是一切决策场合所共有的，什么是地方政府决策领域所特有的。第一部分考察个人决策的机制，确定其主要环节和薄弱之处。第二部分探讨依环境所作的各种决策之间的相似之处和区别，侧重考察地方政府官员同他或她——不论是内部的（部门同事）或外部的（其他公共机构、私营部门等等）——的环境之间的相互作用。本章的最后部分将提出一些有关地方政府决策和治理因决策而导致的冲突的方法。

可以从两个角度来考察地方政府的决策：第一侧重于考察决策机构成员的个人如何决策和如何选择，就像微观经济学为理解整个经济运作而研究生产者和消费者的选择一样。

第二把地方政府机构看成是作出相当于于“机构决策”①的实体。事实上，在这种分析中，机构往往被看作单一的决策者，而个人的素质（品质、意向、行为）则属于这一集体决策者，尽管人们所看到的结果是作为许多—

—未必一致的——个人的选择而出现的②。个人决策过程直接把只有人的思维机制传递的意向与选择（同这种机制在接受和加工信息中的局限性）联在一起。机构决策在任何时候最终都是不断由个人在历史上逐渐形成的机构的限制下，根据许多不同的标准，在各个层次上相互影响作出的综合选择的结果。

要证明这一点，就要考察作为一种机构决策模式的渐进主义③。它假定， 一个机构下一年度预算分配的最佳预测值实质上就是本年度的分配方案。换言之，尽管人们希望预算是合理制订以完成机构政策目标的决策的结果，但任何特定时期的预算都是逐年进行小的（渐进的）变动的结果。然而，渐进主义与性质上完全不同的个人决策过程（诸如最大限度地增加预期利益）并非不相容。只有当两个角度——个人的和机构的——重叠，期望个人决策方式直接适用于机构时，这才显得令人惊讶（甚至可能荒谬）。

要以个人进行选择时所采用的相同方式去分析地方政府机构决策，就要明确地假定决策机制本质上是相同的。但基于这种错误假定所作的预测，会影响计划并危害它们的成功实施。然而，由于地方政府机构中的个人决策是由该机构的使命、指令、资金和组织环境所决定的，因此，这两个角度不能完全分离开来。本章余下的部分将探寻个人决策者的情况，而其他章的一些部分则探讨机构作为决策单位的情况。

决策的剖析

在任何涉及选择的情况下，人们都要进行决策：在一组被认为在某一时刻最终可行的方案中，人们按照某种标准作出判断，把其中最好的一个方案挑选出来。一般说来，非强制性的决策反映人们的意向——他们对情况的看法、他们的选择倾向、以及希望自己偏爱的后果占上风等。例如，警察部门使用的新巡逻车的买主，将挑选最适合自己需要、口味、以及符合部门支付能力的型号的车辆，并希望车子用起来至少能像他或她根据对专门制造商生产的车的质量和寿命的了解的那样名符其实。然而，不同制造商生产的产品往往在技术规格上都较近似——但价格不同——销售状况都不错。这既部分反映了买主们对产品可以观察到的性能及其相应价值的看法上的差别，也部分地反映了买主们财产品质量和寿命的猜测之间的差别。虽然在人们所扮演的各种角色中，购买汽车属于比较容易作出的决策，但也需要利用像在其他任何情况下一样需要的全部有关决策的“信息因素”（见图 6.1）。也就是

说，作出决策需要了解：

·什么样的选择是可行的（例如是购买还是租用，是国产的还是进口的）；

·应当优先选择什么以及它的重要性如何（例如褐红色是最好的颜色， 但舒适比颜色更重要）；

·什么样的人所无法控制的事情会影响决策（例如利率上升或面临失业）；

·获得某种预测结果的可能性怎样（例如，用资金购买一部性能与其价格相称且不必过多返修的国产车的可能性怎样）。

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0132_1.bmp}图 6.1 决策的信息因素请注意，决策者并不具有各种正确的知识或全面的信息。但他们确实具

有与其知识相关的感性认识，以及具有可用来代替知道的或不知道的——所缺信息的推测能力（见图 6.2）。这就是为什么目击者对同一事情会逼真地描述出许多不同看法的一个原因，比如前总经理、他们的妻子，以及州秘书对事件的描述就各不相同。心理学研究表明，感性认识在可预言的方式上有时不同于现实，并且可以加以操纵④。例如，用不同的方式拟定一个问题（虽然保留信息的内容，但对它的表述不同），会引起一个决策者的意向的改变， 或者会使某些选择模糊不清；提供逻辑上无关的信息会使决策者把对可能性的估计同无关的事情（反响）联系起来或考虑逻辑上无关的事件。

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0133_1.bmp}图 6.2 感性认识在形成判断中的作用

所有的决策都涉及基于相同的四类信息而形成各种判断⑤。剩下未解决的问题恰恰是人们如何把这些因素结合起来形成可导致选择的判断。从规范的角度说，在任何一种情况下，一个决策者在已知自己的意向、自己对选择的看法、自己所无法控制的事件以及每一种选择可能导致的后果的情况下， 会试图从一种选择中获得最大的满意度似乎是合理的⑥。这就是所谓的决策规则：对个人如何根据四种信息因素——意向、选择、外部事件和后果—— 进行决策作了准确说明。上述规则是吸引人的，但批评家们认为它并不总是可行的。例如，当为选择而作的探索代价大大且有关每一种选择的信息又很复杂时，寻找到一种在该背景下虽不是最佳但已“相当好”的选择，可能更为明智（这一决策规则是 J.马奇和 H.西蒙提出并被他们称作“令人满意的” 规则⑦）。

已经提出了各种决策规则说明人们实际上做些什么和要求人们在考虑决策时应当做些什么。这些规则在整个过程中的假设、综合、以及概括诸方面是不同的。然而，四种信息因素确实且应当在个人决策中起关键作用这一点正成为人们的共识。因此，每当选择一种用具、为一种新产品选择市场策略、设计一套新的规则、或管理某项公共方案的时候，个人总是寻找并利用相同的四类信息。

人们会自然而然地且一直会从他们拥有的信息中得到最好的结果吗？为了回答这一问题，必须对所有决策者所共有的特征（那些与人的思维能力和操作方式有关的特征⑧）与决策背景所特有的特征之间作出区分。

至于思维借以接收、加工和贮存信息以形成判断的机制，有关模式和试探法——人们借以简化其判断的信息加工捷径——的知识正在不断增加，而这些模式和试探法是同完备的合理性完全背离的⑨。令人惊汗的是，专家和新手们都使用决策的试探法。令人讨厌但又常用的试探法求助于陈规老套，

错误地认为，在个人从属于团体的氛围中获得的是业已形成的陈旧的某种知识。认知心理学已经揭示了其他各种常用的在许多情况下导致带有偏见⑩判断的试探法。例如，仅仅是用两种方式拟定（表述、描写）一个问题就会导致不同的选择，尽管信息内容没有改变，而且在两种情况下本应都逻辑地导向相同的选择。除了易于受表述（拟定）信息方式的影响之外，人们在估计事件的可能性时还会犯系统的（可以顶见的）错误（例如，易于回忆的或生动的事件往往会被认为是更经常发生的事件），而且人们对难以预测的人或事似乎比有根据地预测更确信(11)。

除了有会歪曲所接收的信息并且导致带有偏见的判断的感性和加工的过滤作用外，决策者似乎还“受到”一系列基于需求的锗觉的妨碍(12)。它们之所以是错觉，是因为它们不符合现实——假如它们符合，人人在技巧上就会超出平均水平，即超出通常的错觉——错觉之所以是基于需求，是因为它们似乎为一个相对正常行使职责的人提供了必要的支持手段。例如，人们通常相信他们的运气好于客观存在的情况。显然，这种想法将影响他们所作的选择。

为了理解试探法和基于需求的错觉对决策的影响，可以设想一个精确模仿人的决策规则（摆脱偏见）的计算机专门程序。在有信息因素和决策者可采用的决策规则的条件下，计算机将作出一项决策者在理论上应可接受的判断。可以预见，错觉和试探法导致的判断不同于计算机作出的判断。决策者应当为此担忧吗？回答是肯定的，假如在计算机的决策与人的决策之间存在差别，一旦指出来了，人的决策就应当被认为是不合逻辑的或缺乏选择根据的基础。

决策言应如何利用这种有关个人决策机制及其弱点的信息呢？从个人角度来说，知道某些判断试探法会导致偏见这一点，可以减轻偏见的后果。例如，在困难的局面中，一个地方政府官员可能面对同事或下属对他的观点持否定的态度。因而，他在投入时间和精力劝说或者甚至强迫他人赞同之前， 可能要重新审查自己原先的假设。

在相互影响的层次上，例如在协商期间，了解其他人如何看待事实、如何平衡他们的利益、以及如何作出他们的决策，可以帮助决策者更好地鼓吹自己的主张。了解决策中使角的四类信息可以帮助人们基于这些信息提出自己的观点。例如，假如有人不认为所提议的政策选择会产生某些后果，那么向他或她赞美这些后果的好处是毫无意义的。致力于提出有关预见的令人信服的证据比向他人宣传要强得多。热切关注聚会、计划会议、甚至同事无足轻重的相互影响的人们将会惊讶地注意到，这种常识性的劝告或建议往往会被认为损害人力和部门资源而不受重视。从短期来看，个人在地方政府部门中随意处理交往和决策会对工作环境的质量产生消极的影响。从长远来看， 部门形成和实施决策的能力也将受到侵蚀。

因基于需求的错觉和应用试探法而产生的带有偏见的判断，会造成某些困难，影响预见人们的决策和影响设计可精确模仿决策的无背景决策模式。然而在特定情况下，了解决策的因素——意向、选择、外部事件和后果—— 就足以在能够相互影响的狭窄范围内（比如决策者之间的协商）对个人选择作出预见。对于这种预见来说，了解决策背景是至关重要的。

地方政府决策的环境

信息的感知、加工和交流的机制具有普遍性，它由人的思维能力和需求

所决定。背景——围绕决策者的环境——是通过个人为形成判断而需对之进行加工的信息的质和量，以及通过资源的可得性、外部决策规则和个人间关系所施加的限制来影响决策的。

在其他一切（部门地位、时间、争论的问题等等）都相同的情况下，个人的决策会随诸如时间、技能、以及信息等资源的可获得性而发生变化，所有这些必然会形成对手头问题的判断。一般说来，决策形势越复杂，决策的信息—资源就越多。因此，决策者将求助会导致偏见的试探法。在地方政府， 决策者(13)需要处理的信息变得越来越复杂和难以处理，因为：

·围绕每一个问题都会出现各种各样的争端；

·有许多能够影响决策过程和结果的利害关系者，他们中的许多人员有“说服”选民接受选择的任务。

·有大量可供选择的方案，且具有不确定性或难以估量长时期内产生的效益和成本。

·与对手的选择以及与党派无法控制的因素相关，许多关键性选择的后果具有不确定性。

·有时为评估可供选择的方案需要有数据的技术细节，而这又需要依靠

（不受控制的）专家和高代价的知识。

不确定性在任何情况下都会使决策变得复杂化。因为它增加了鉴别和评价每一种选择的若干个而不是唯一结果的额外工作。决策者往往无法确定那些可能影响其决策结果的其他人的意向和看法。

地方政府决策者需要预见利害关系者——受政府政策潜在影响的党派—

—对其决策会作何种反应。而且，官员们可能必须面对事先完全不知道或可能发生的后果，这些后果有时只能利用不完备的且专家看法也不一致的知识来进行估计。例如，某些征税标准或为了减少内城学校系统退学率而采用的新教育法的后果就是如此。

地方政府决策还具有加大其后果不确定性的其他一些特征。例如，一项决策的效果可能要在一个相当长的时期内才能为人们所了解，后果也才能显现出来，但在这期间，其他的外部因素不会维持原状。所以，一种今天看来是适当的选择可能会过时或最终导致相反的结果。而且，政府决策中的活跃的利害关系者——那些持有某种立场且负责执行政策的人——通常是代表选民而不只是他

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0138_1.bmp}

可以想见，公共官员所作出的决策是随时间和所讨论问题而改变的。1990 年，珍妮特·森特里

们自己。这些特点加起来就构成了信息的复杂性，决策者进行选择时不得不

考虑信息的质和量。

地方政府决策的信息复杂性往往会苛求可以利用的资料。对公众来说， 决策必须是透明的和合理的，因为它们在实施期间影响到大多数人。所以， 决策要求广泛的搜集数据和对之进行分析。获取资料通常要依靠决策者在其中运作的地方政府部门的内部和外部的其他人。因此，地方政府管理人员必须同其环境的其他人相互沟通以作出与部门相关的大部分决策。在相互作用的问题上，除非决策者有独裁权（不是地方政府中的那种情况），任何一类的交换都需要或是某种形式的协商（共同决策），或是旨在提取想要的资料而不管其他人的态度（例如，人们可能求助某种规则或控制方针或用不再支

持相威胁）的单方面的行动。

迄此所介绍的决策过程描述了单方的选择：在已知某些问题或需求的情况下，个人将不考虑其他任何人的选择而采取行动。例如，关于购买衣服和选择职业的决定就是单方面的。提出法律诉讼也是单方面的决定。然而，地方政府的决策通常需要许多个人、团体、部门、乃至若干地方政府部门和私人组织一起作出并加以实施。共同的抉择是其结果取决于其他人赞同的选择。这种共同选择的过程既不总是刻板的，也不是完全受规则和程序支配的。更确切地说，它在很大程度上往往取决于个人对共同决策必要性的认识和能否提出满足必不可少的合作者需求的选择方式。清楚地了解那些其赞同和积极参与是决策及其实施所必不可少的实体也很必要。

图 6.3 表明一个决策者在决策环境中所经历的决策过程的关键因素。决策者往往屈从干职业意向、知识、技能和源于地位、特殊技能或资料掌握的力量。他或她要对必须解决的问题和可采用的选择、选择的后果、不确定事件的可能性以及主要的决策规则提出自己的看法。决策者可以确定某种更喜爱的结果（一种“理想的”新局面），但这种结果还需同决策赖以实施的环境相协调。这是地方政府决策的关键方面；除非清楚地认识到这一点，否则官将迫使部门采取反应性的方式，即常常要回应外部的挑战而不是实施业已选定的政策。就地方政府而言，必须注意到环境依然存在并起作用，而不论决策者是否作出选择。因此，不作出一种选择就等于认可有“缺陷”的状况的存在，这可能是也可能不是现状的继续。例如，由于缺乏对有关城市教育质量的新政策的一致看法，目前的教育水平可能会得到维持，也可能会进一步恶化。

决策环境是由可影响决策结果的个人、团体、组织和机构所构成的。这些个人、团体、组织和机构可选择或控制某些必要的资源，（有时）他们的利益受决策结果的影响。一些对决策至关重要的环境特征随情况不同而不同，甚至在公共管理领域内，不同级别政府

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0140_1.bmp}图 6.3 决策过程的关键因素

的决策者的举止行为也不同，因为无论如何，他们置身于不同构成的组织之中，具有不同的获取资料的渠道和不同的专业水平，他们所面对的问题的大小不同，决策的时间背景不同。在某些情况下，文化和历史的差异会影响个人之间的相互作用，从而影响最终的决策。

地方政府管理者的环境的本质是什么？这个环境包括决策者在决策过程的不同场合不同程度地与之相联系的不同层面。图 6.4 展示了地方公共决策者通常所处的不同层面的环境。

管理者的决策受他或她在部门中的角色的影响，这种角色规定了拥有的权限和支配的方式。个人把自己的目标融进所担当的角色并在一定程度上接受了他所在的团体、部门的目标。应当记住，个人很少会把任何这类机构的目标放在比诸如保持尊严和组

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0141_1.bmp}图 6.4 环绕公共管理者决策的环境层面

第一个环境层面是同事层，他们中的每个人也都追求某些个人的和组织的目标。同事的人数和个性将影响一个人的决策能力。在这一层面上，成员们在如何实现共同的目标的问题上通常会产生分歧。可以通过与团体成员进

行相当于协商的讨论来达到共识。人们不会考虑去指控拒绝领会其观点的同事；但他们可能会采取某些单方面的行动，在诸如一个机构内存在的持续关系中，那些认为某一次受到不公正对待的同事可能会在另了时机阻挠计划最佳部分的实现。

图 6.4 所表示的下一个环境层面是部门或组织层。团体可能属于若干部处中的一个，这些部处虽然执行的是部门的政策，但却可能是专门化的且同其他部处松散地结合在一起。各个团体和各织地位以及获得报酬这样一些个人基本目标更为重要的位置上。个部处在规模、对于部门的重要性、应变能力、以及要求组织资源的技巧上可能不同。由于它们无论如何都同属于一个政府部门，因此会觉得有必要彼此进行协调。团体和部处会按照它们各自的自主程度，单独地在每一点上起作用。在这一层面，可能会由于在优先次序、资源分配、以及部门的目标和计划上的差别而产生冲突。部门甚至在团体与部处处于争斗的状态时也能履行一定程度的职责，但会因缺乏对冲突的治理而造成资源的浪费。争论可以通过协商、利用部门的法规和程序、以及第三方（地方政府职员、监察人、仲裁人）的帮助来解决。

组织层面的上一个层面是政治环境层，包括地方政府范围内的其他部门，彼此可能通过预算分配和为选民提供交叉服务而联系在一起。在这一层面，存在着资源和权力之争，这种相争往往是通过劝说活动来进行的。当各部门使选民的利益与部门利益的连贯性保持均衡（近似于自身利益，尽管是在团体利益的意义上）时，其行为在某种意义上就像个人决策者一样。例如， 在特定情况下，如公众的最好选择会打断部门的某些活动和改组管理结构， 那就不要期待部门会自行退让；因而选择的空间缩小了。虽然存在旨在削弱对手政治地位的单方行动的机会；然而，与所有对特殊问题具有某种裁判权的部门广泛支持（通过协商商定）的政策，往往会最大限度地满足各种享受社会服务的公众的需要。确实，由于城市问题是多方面的，因此，职能和资源都有限的单个部门很少能够解决所有各方面的问题。例如，由城市计划部门作出的决策可能影响由运输或经济发展部门所解决的问题。

利益环境的层面是作出井实施选择的公共实体和私人实体的竞争舞台， 其中一些选择几乎可以自主作出，而另一些选择在得不到共识的情况下就无法实施。有些属区的界限可以按领土加以界定。例如，一个城市或大都会区可以看作是一个有自己目标的共同体。这种共同体就形成了地方政府所处的利益环境。就这种界定的共同体的目标而言，由于有些受地方政府决策的影响而另一些则不受其影响，因而责任是难以确认的。因此在这一层面，决策的相互依存性可能不是一目了然的，从而掩盖了共同决策的需要。单方决策会产生控制的错觉，且往往难于确定应当把谁带到谈判桌上。而且，带进一个无需出席的利害关系者显然不必要地增加许多新的要求。实际上，当早先自发参与谈判而实际无需出席的利害关系者可能阻碍后一个阶段的需要（因为他们更加难以满足这些需要）时，就会出现多余的让步现象。许多与协调决策过程有关的困难常常求助诉讼来解决冲突。鉴别利害关系者和进行协商所须付出的努力，往往被错误地认为比因反对某种单方决策而打官司所付出的代价更高。

一般环境层是指全国范围内的那些影响其他一切环境层决策的事件。例如，国民经济下降趋势、一些重要资源如水或石油的短缺、或某种新实施的州税，都将对地方公共或私人决策产生影响。在这一层面，不一定总是选择

协商，——没有多少地方机构能对国民经济有重大影响——但与税收和法规有关的州的决策是可以协商的。

决策者怎样利用有关决策环境层的知识呢？区分单方决策模式与共同决策模式是至关重要的。从鉴别利害关系者开始并寻找满足他们方法的管理者虽也会导致冲突，但忽视共同决策或坚持把单方决策模式看作是普遍适用的地方政府管理者所导致和面临的冲突更大。此外，不同的决策模式也适用于不同的环境层面。例如，团体层的决策从根本上来说不同于通常涉及不同利益冲突的一切其他层面的决策。相应地，实现团体一致的方法在本质上也不同于那些适用于上述其他环境层面的方法。关于决策环境特征（利害关系者及其关系、利益、权力和资源）的知识对于人们充分准备共同的选择或单方的选择是十分宝贵的。简言之，有关人们如何进行决策和他们怎样相互影响的信息可以帮助决策者解决地方政府选择过程中出现的冲突。

冲突的治理与地方政府的决策

形成并实施地方政府决策的一个基本困难是必须同其他许多具有不同利益、有自己的判断、并控制着环境的关键方面的力量进行竞争。相互影响将产生冲突，正是在这一点上，按照自己的意向行事的党派将干扰其他党派追求自己最渴望的结果（见图 6.5）。

{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0144_1.bmp}图 6.5 变化和冲突之间的关系

冲突不是地方政府所特有的；它是一种伴随人类大多数活动的现象。尽管冲突有否定方面的含义，但它也能产生积极的后果，例如成功地改变过时的社会结构和改变无法达到预期目标的方法。人们谈论“消解”冲突，但更合适的用语是“治理”冲突，因为冲突不可能被完全消除（特别是在不断发展的状态下，比如某个公共机构或组织的活动）。除非冲突得到治理，否则就会对个人、机构及其所服务的选民产生破坏性的后果。最低限度，冲突会造成资源浪费和坐失良机。在最坏的情况下，冲突则会造成个人和组织的功能失调并使收益人得不到这些组织所提供的服务。决策局面越复杂——根据党派的数量、引起争论的问题、长时期内逐渐显现并影响大多数团体的后果来衡量——治理冲突对于所有卷入者就变得越加重要。

可以从不同的角度来考察冲突。其一是从社会的角度：在影响到整个城市的争论中，什么样的后果合乎人们的需要？例如，围绕征收一种新税或实施一项新的法规会出现什么后果？其二是从争论中的特定一方的角度：它可以是认为自身受到新政策不公正影响的城市团体，也可以是把新税和法规作为实现某种目标的手段的某个地方政府部门。其三是从帮助解决特定争端的第三方角度。第三方可以根据法律来派遣（例如，介入某些劳资争议的联邦仲裁人）；可以由有兴趣解决冲突或尊重其客观性的某个团体（例如，代表受长期不和的邻居的争吵影响的居民进行干预的社区仲裁人）派遣；也可以由因各种个人的或集体的原因而自己任命的代表来担当。下面的分析适合于直接的利害关系者或第三方的观点，但不涉及其他一些章节讨论的鉴别和实现冲突治理的社会目标。

前两个部分所表述的概念对在任何情况下的冲突治理活动都是至关重要的。要为一种局面——不论是某个团体直接或间接的协商、诉讼，还是没有采取任何行动——选择恰当的策略(14)，一个决策者都需要了解：

·个人通常怎样作出选择，在不同的环境层面又如何相互影响；

·不同的冲突治理模式怎样起作用和如何适合某种局面的需要；

·眼下的形势会如何发展开，谁已卷入和为什么卷入，以及各自会把什么样的权限和手段导入冲突。

然而，对于决策者同样重要的是对其自身的了解，包括了解自己和部门的权限、个人和部门的目标、资源、有序的选择（包括“最佳的”和“最次的”选择）、它们的后果、以及它们的成功可能性。

一项重要的信息将涉及决策模式：例如，人们在制定新法规的时候，常常认识不到协商是可能的(15)。这只不过是对协商——地方政府治理冲突的有效手段——的认识上的障碍之一。另一类似的障碍是这样一种众所周知的看法，即每一种情况都像一块“固定的馅饼”，因此，任何党派的获得就意味着其他党派的丧失。实际上，现实的情况很少完全是这样的。用固定馅饼模式看问题的人往往把协商看作是一种导致所有人都能接受但任何人都不能完全满意的让步过程。其原因是，各方都坚侍某种偏爱的选择，任何对它的偏离都被认为是一种丧失。虽然协商过程可能要不时作出让步，但也确能使决策人提出可以照顾到各种利益的新的选择(16)。在极端的情况下，冲突中的各方更看重对手的失去而不是他们自己的获得，或坚持某种以牺牲长远利益为代价而获取的短期利益。而且，各方往往不顾长期蒙耻的结果，喜欢因对手受到打击，失去面子而获得直接的（但却是空虚的）满足。一位备受中伤的早先研究政治学和决策的学者马奇艾夫里说，除非一个人能够完全摧毁对手，否则他就决不应当参与会造成深刻憎恨的活动。然而，粗略浏览一下任何城市报纸的地方专栏就会看到许多这样的例子：市民、政治家和市政官员参与相互争斗，这种争斗没有什么明显好处但却充满了小的口头胜利即瞬间象征性收获，从而对向没有卷入的公众顺利地提供服务的工作产生了持久消极的影响。

下面是对地方政府决策者选择决策及其实施的策略的若干劝·在易于产生判断偏见的不完善的个人决策机制的条件下，特别是信息庞杂过多时人们应当考察研究理所当然的、特别是长期认为理所当然的事物；应当把事实同观点和认识区分开来；应把个人利益和目标部门利益和目标区分开来；应获取有关四种决策因素的信息；应在决策过程开始时探讨多种选择而不是只盯住一个答案。

·在各决策层面及其不同的决策模式的条件下，人们应当确定手头问倾所处的环境层面；在每一层面上，应当确定利害关系者及其关系、力量、资源、尤其是他们的利益；即使这些利益不是均等的，也应把它们看作是合法的(17)；并应清楚地知道每一层面要采用的恰当的决策模式。

·在冲突治理是成功实施决策的前提下，人们应当探讨包括协商和第三方介入在内的可供选择的（有争议的和看法一致的）决策模式；要允许有满足其他人利益的机会，但这不意味着丧失（避免固定馅饼模式）；应向那些直接参与者以及选民提供决策透明度，以培养相互信任和获得支持；并且应牢记每一种局面都足以区别于其他局面从而保证进一步的观察和探讨。

注释

①比如参见唐纳德·E.克林纳：《公共行政管理》，波士顿，霍顿·米夫林出版公司，1983 年版。

②詹姆士·G.马奇和约翰·P.奥尔森：《组织部门的模棱两可和选择》， 贝亨大学出版社，1976 年版。

③A.怀尔德维斯基：《预算过程的政策》，波士顿，利特尔·布朗出版公司，1974 年版。

④马克斯·H.巴齐曼：《管理决策中的判断》，纽约，约翰·威利出版公司，1986 年版。

⑤J.卡罗尔和 J.佩恩：《关于对两党协商进行探讨的资料》（该文是在西北大学的关于组织部门协商研究会上的发言，1989 年）。

⑥霍华德·雷法：《协商的艺术与科学》，哈佛大学出版社，1982 年版。

⑦詹姆士·G.马奇和赫伯特·A.西蒙：《组织机构》，纽约，约翰·威利出版公司，1958 年版；同时参见理查德·M.西埃特和詹姆士·G.马奇：《企业的行为理论》，新泽西州，普林蒂斯—霍尔出版公司，1963 年版；詹姆士·D. 汤普森：《行为中的组织》，纽约，麦格劳一希尔出版公司，1967 年版。

⑧达瑞·J.贝姆：《信念、态度和人类事务》，蒙特雷，布鲁克斯/科克出版公司，1970 年版。

⑨参见卡罗尔和佩恩：《关于对两党协商进行探讨的资料》；同时参见巴齐曼：《管理决策中的判断》。

⑩这里的偏见严格他说是指在决策者现有知识和意向的条件下背离合理决策过程中的预期选择，所以偏见并不一定损害受偏见选择影响的那些人。

1. 参见巴齐曼《管理决策中的判断》一书中的某些例子。

2. S.E.泰勒和 J.D.布朗：《从社会心理学的角度来看错觉和福利》，

   载《心理学会刊》，1988 年，第 103 期，第 193—210 页。

3. 执行其任务的地方政府官员不是唯一的决策者，那些认为自己的利益会受到地方政府决策影响的利害关系者也会作出选择以作为对政府决策的反应，这反过来影响政府的政策并使官员的意图落空。

4. 马克斯·O.斯蒂芬森、杰拉尔德·M.波普斯和小杰拉尔德·M.波普斯：《决策解决方法和政策制定过程》，载《公共行政评论》，1989

   年，第49 期，第 463—473 页。

5. 卡罗尔和佩恩：《关于对两党协商探讨的资料》。

6. 这种解决办法的一个流行术语是赢对赢，而不同于对手冲突过程的赢对输的结果。但应注意到，正如有时所出现的那样，仅仅参与协商是不能保证这种赢对赢结果的。而且在某些情况下，对方采用会有输赢结果的方式如打官司，对于利害关系者来说可能更可取。因公民权利受到侵犯而打官司就是这方面的一个例子。

7. 不考虑其他人的智慧及他们利益的合法性可能会对冲突治理造成损害，模糊选择并造成相互影响的困难。一种对决策者有启发作用的思维训练是“把自己放在对方的位置上”，以便更好地理解其他人的看法、需要和局限性。了解其他人关切而来的论证要比忽视或低估它们的论证更有说服力。

建议阅读书目

①格雷厄姆·T.艾利森：《公共管理与私人管理：它们在所有次要的方面都基本相同吗？》，载理查德·J.斯蒂尔曼编的《公共行政管理：观点和实例》，波士顿，霍顿·米夫林出版公司，1984 年版。

②M.H.巴齐曼：《协商者的判断：理性假设批评观》，载《美国行为科学家》，1983 年，第 27 期，第 221—228 页。

③理查德·D.宾厄姆：《都市化社会中的州和地方政府》，纽约，兰登书屋，1986 年版。

④约翰·布兰登：《论作为制度的设计和评价的政治学和政策分析》， 载《政治分析和管理杂志》，1988 年，第 7 期，第 419—424 页。

⑤彼得·G.布朗：《关于自由国家中的公务的伦理学和教育》，载《政治分析和管理杂志》，1986 年，第 6 期，第 56—58 页。

⑥罗吉恩·A.布克霍尔兹：《商业环境和公共政策：管理和策略公式的含义》，新泽西州，普林蒂斯-霍尔出版公司，1986 年版。

⑦沙伦·L.克德尔：《‘我推荐决策树⋯⋯’》，载《政治研究评论》， 1989 年，第 8 期，第 884—890 页。

⑧理查德·L.达夫特：《组织理论和设计》，圣保罗，韦斯特出版公司， 1983 年版。

⑨托马斯·R.戴伊和 L.哈曼·蔡格勒：《媒介时代的美国政治学》，蒙特雷，布鲁克斯/科克出版公司，1983 年版。

⑩汉克·埃德门森：《公务员的政治教育》，载《政策研究评论》，1989 年，第 8 期，第 834—839 页。

1. 理查德·F.埃尔莫尔：《公共管理的分层教育：政府分层的运转》， 载《政策分析和管理杂志》，1986 年，第 6 期，第 69—83 页。

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