表 11.3.1981 年—1988 年克利夫兰市的社区发展—揽子拨款的分配和非营利住房公司的情况

社区发展

年 份

街道拨款

拨款总数（美元）

获得资助的非营利住房公司数

非营利住房资金额

（美元）

非营利住房资金占社区发展街道拨款中的比例

资料来源：丹尼斯·基廷、诺曼·克鲁姆霍尔兹和约翰·梅茨格：《克利夫兰：后平民主义公

-私营合股企业》，载格里戈里·D 斯夸尔斯主编的《不平等的合股企业：战后美国城市修建政治经济学》，拉特格斯大学出版社，1989 年版，第 134 页。

市政当局还在自己的管辖范围内负责土地使用和实施居民不动产条例， 这对包括社区发展公司在内的当地开发商的活动是有很大影响的，社区发展公司不仅要同地方政府而且还要同州政府打交道。州政府可以大大影响社区发展公司活动的一个例子就是，它可以提出这样的问题，即州的条例是否适用于非营利发展机构的活动。1985 年，俄亥俄州制订了一项社区发展公司竞争拔款计划。根据这一计划，社区发展公司可以申请多达 50，000 美元的援助以推动从设计到投入市场的发展项目的进展。这些资金可以用于诸如可行性研究、工程审查、地产的选择以及调查等活动。

在制订这一计划时，出现了这样一个问题，即计划的基金、以及基金项目，是不是要遵从州通行的工资法，该法要求凡由州基金援助的任何项目都要按统一的标准支付报酬。俄亥俄州的社区发展公司协会对通行工资进行了分析研究，并认为：

“就住房项目而言，按州通行工资法办事就意味着：（1）项目建不成或不可能改建；（2）租金将大幅度提高；（3）尽管非营利机构将从地方政府和基金会那里寻求足够的补贴以弥补因支付通行工资而造成的成本增加部分，但项目的实施仍有不确定性。在许多情况下，这些补贴并不是唾手可得的”(22)。

能够维持通行工资的唯一项目是数百万美元的大项目，且只能由联合体的工人来承建。因此，尽管要求执行通行工资的意图是可嘉的，但它并不符合州拨款计划的目标，州计划的目标显然在于鼓励由社区发展公司来承建居民区发展项目。

大多数社区发展公司承建的项目，规模都较小，且位于低收入居民区， 即使不要求执行通行工资标准，这些项目往往也难以实施。实际上，由于许多项目依赖于“血汗股本”或依赖于捐赠和自愿劳动，因而再执行通行工资标准，那许多项目就更不可能进行了。尽管可以把支付通行工资的费用打入申请补贴的总额，但全部工程都支付通行工资会使大多数社区发展公司不敢提出申请。

与私营部门的关系

私营部门是社区发展公司获得捐赠和资金的重要来源。一些私人开发商与非营利机构联手经营，而另一些私营机构则提供技术援助。

私人基金会和财团并不是每年一定要向社区发展公司提供资金的。每年，非营利机构必须向基金会或财团的参谋机构提出请求以备审查和作出决定。通常，私人基金会不向那些正在进行的，特别是非营利机构已经自立开工的项目提供资金。相反，它们宁愿向新的项目提供资金，因为如果顺利的话这种项目将会全面实施，并可能从政府或其他来源获得固定的资助。社区发展公司的居间机构已日益认识到这一问题，并想法向社区发展公司提供不断的、长期的业务支持。

前景展望

作为中低收入住房重要承办者、开发者和管理者的社区发展公司是 20

世纪 80 年代和 90 年代初才兴盛起来的。关于社区发展公司今后前途的一个主要问题，是它们今后有没有担当居民区修建重要角色的潜力。这涉及非营利机构吸引投资资本、保证长期抵押信贷和获得长期住房和经济发展补贴等方面的能力。此外，它们的一般管理技能和在大规模工程中的技术能力也是需要加以考虑的。

有许多理由表明社区发展公司是有能力担当重要角色的。首先，社区发展公司已大大扩大了自己资金来源的基础，现在仅联邦资金就占公司年收入的三分之一。其次，它们已学会周转可利用的资金，比如把拔款计划变成延期贷款计划，它们还在自己的经营中开展节约和争取新的效益。第三，社区发展公司正得到诸如地方创议支持公司和企业基金会这样一些全国性的居间机构，以及像克利夫兰住房网络公司这样一些地方伞形组织的支持，帮助安排项目资金和技术援助。此外，许多其他援助机构也提供培训和系统信息， 并通过游说公共和私营部门，寻求为社区发展公司增加援助。

20 世纪 70 年代初，非营利机构因未能发挥作用而受到许多人的批评；

与 70 年代初不同，今天的社区发展公司几乎普遍受到好评。而且，人们越来越认识到仅仅依赖营利的私营部门提供中低收入住房和发展经济是不切实际的，非营利的社区发展公司是在联邦住房预算大幅削减后谋取继续提供住房的非市场选择办法。因为这些公司是自愿经营的，参与住房建筑不谋取资金红利，并把超额收益再用于自己的业务活动。此外，社区发展公司承建的多是市中心居民区的小规模、高风险的项目，这些项目是大多数私人开发者所不愿承担的。

在获得联邦政府资金的情况下，人们也可能会问：为什么非一定要非营利机构承办呢？本书作者共同的一种看法是：非营利机构适于同联邦政府形成一种互补的关系(23)。联邦政府的长处在于它有征税权，并能确定全国的优先考虑政策。地方政府往往不能满足居民区，特别是穷困居民区的需求， 因为这些居民区的社会需求要投入很多的经费才能满足。相反，非营利机构却能在没有政府或私人市场干预的情况下较好地满足不断变化的地方需求， 而且能较好地向它们所代表的社区负责。此外，非营利机构能自由地向所有部门申请金融支持，这使它们即使在联邦资助不断减少的情况下也可以继续运转。

实例 11.1：尤宁—迈尔斯发展公司

尤宁—迈尔斯发展公司的历史同克利夫兰市以及全国的许多社区发展公司是一样的。这一社区发展公司得名干它活动的克利夫兰的一个特定居民区

（即连结居民区两条主要街道的名字）。

尤宁—迈尔斯发展公司并不是社区为改善居民区最初努力的产物。它是从居民区的一个提倡者组织，即于 1970 年组织起来为阻止衰退和解决居民区问题的尤宁—迈尔斯社区联盟发展起来的。最初，该联盟敦促市政府向这一地区提供基本的城市服务，成立街道俱乐部寻求居民安全，游说市政会拆毁不能居住的已坏房屋，以及要求位于社区的主要银行及分支机构把来自该社区的资金用于对社区的投资。为支持这一主张，联盟还针对该市最大银行起草推敲了《社区再投资法案》。

经过一段时间，社区的人们逐渐认识到他们的种种倡议需要通过包括涉及住房等自助活动来实现。早期成功地说服了市政府拆掉不能居住的己坏房屋，但这又导致住房供应的减少。剩下的住房也越来越旧，且日益易于受损。因此，联盟于 20 世纪 80 年代初成立了尤宁—迈尔斯发展公司，负责购置和修缮空闲的房屋。

尤宁—迈尔斯发展公司创立了一项租借购买计划，向那些不能通过通常办法（有的由子信誉不好，有的由于交不起首次付款）购房的人提供能承受得起的新修缮过的房屋。为实施这一计划，公司最初的两名工作人员不得不学习不动产、财产购置、住房资金和房屋修缮等方面的基本知识，以便能同当地的开发商进行合作。在出租了第一批房屋后，工作人员很快就认识到， 他们还需具备不动产管理的技能。像许多其他以居民区为基础的杜区发展公司一样，尤宁—迈尔斯发展公司开始时也是在于中学的。经过一段时间，随着活动的增加，尤宁—迈尔斯发展公司的工作人员也成长起来，且日益专业化了。

社区的日常工作，使公司掌握了有关本区居民不断变化的需求信息，除了抢救废弃的房屋外，公司还发现需要帮助房东们保养自己的房产。公司协助市里提出了一项使用联邦一揽子拨款基金的免费装修计划，制订房屋修缮贷款计划以及设立有关房屋修缮的培训课程。

尽管重点是房屋维修，但其他的社区需求也追使社区发展公司着手新的商业经营。比如，1985 年，当尤宁—迈尔斯发展公司获悉尤宁—迈尔斯居民区的一家杂货店要迁走时，就购买了这一建筑并装修一新。杂货店没有搬走， 而且实际上还同意租用这一建筑的另外的房间。

20 世纪 80 年代后期，尤宁—迈尔斯发展公司除建筑单一家庭使用的房屋外，还集中关注小规模的、多个家庭使用的公寓式建筑物的修建。所以选择修缮多家庭使用的建筑物，是因为它们地处迈尔斯大道，房屋已呈破旧状态，而且位于尤宁一迈尔斯居民区从事杂物购置活动的中心。在没有可用于支持修缮的联邦住房补贴的情况下，唯一可行的办法是利用低收入住房赋税优惠的政策，把这种优惠卖给私人财团以换取股票投资。实现企业组合和同贷方打交道的诉讼费用都大大超出杜区发展公司的能力及财力的范围。

其解决办法是组成合股公司，把其他地方的社区发展公司和致力于低收入住房事业的全国性基金会都包括进来。尤宁—迈尔斯发展公司就联合了其他 8 个社区发展公司，组成了克利夫兰住房网络公司。该网络公司能利用低收入赋税优惠同企业基金会直接打交道。这一网络体系的存在向投资者提供了保证：建筑物将得到很好的修缮和管理。因此，尤宁—迈尔斯发展公司和其他社区发展公司成员能有机会为其项目争取到股本投资。

1985 年，尤宁—迈尔斯社区联盟因缺乏资金而停止了活动，但要求尤宁

—迈尔斯发展公司承担该联盟的杜区范围外的活动。它使居民直接参与项目计划决策的做法曾使该组织获益匪浅。但它在社区发展公司的作用方面也引起了某些冲突，在同一个组织内既要争取支持又要进行经济开发，这就需要董事会在两个方面都做出很大的努力，这样才能协调居民区的发展。否则， 其中的一项功能就会丧失。

尤宁一迈尔斯发展公司在 1989 年就碰到过这样的问题，当时一家曾给公司一系列贷款并为公司大多数住房项目提供资助的银行宣布将关闭其在尤宁

—迈尔斯居民区的分支机构。尤宁—迈尔斯发展公司此时就面临因银行关闭而使其金融关系受损的风险。最后，非营利的社区发展公司的独特立场使它能对银行施压，要其保留在居民区的分支机构，并继续与尤宁—迈尔斯发展公司发展业务伙伴关系。

其他冲突也并非不重要。人们通常关注筹资来源是因为它直接涉及到经济开发。这就使人们只关注最终结果而不关注过程了。然而，要成为一个有代表性的社区组织，尤宁—迈尔斯发展公司就必须用一定的时间去征募新的成员并使社区分担公司计划。但这两种活动都需要大量时间，而通常它是没有足够的时间去两者兼顾的。其他潜在的冲突则存在于资金需求与组织目标之间。比如，提出租借购买计划就是要让新的居民在能够购买之前先完全掌握其房产。社区发展公司只负责重大维修。为使计划得以实施，尤宁—迈尔斯发展公司使用了低收入联邦赋税优惠条款。根据这一资金来源的法定要求，房产在 15 年内只能是租借性的。因此，该公司在相当长的期间内不得不既当房产的主人，又要成为房产的管理人。实际上，筹资来源己限定了计划的基本内容和社区发展公司在可预见未来的主要活动。

今天，尤宁—迈尔斯发展公司活动的居民区大约有 40，000 人，处于 96

％是黑人的克利夫兰市东区。它的地区目标是容纳 18，500 名左右居民和提供 5，000 套住房。这一地区比较贫穷，社会问题集中，且其境况比其他居民区要悲惨。尤宁—迈尔斯发展公司由一个选出来的董事会控制，该董事会主要由居民区的居民组成，70％的董事会成员就生活在该居民区，地方金融机构、商业及政府均有代表，比例得当。

1990 年，无宁—迈尔斯发展公司的年业务预算是 295，000 美元。公司有 10 名工作人员，包括执行董事、发展协调员、建筑管理人，房屋保暖负责人以及社区组织者。1989 年，该公司获得并改建了 15 套单个家庭使用的住宅，修缮了三栋多家庭使用的公寓楼，开始建筑八个新的市内住所，购置了一个商业市场的场地并开始筹建，为 179 套住宅提供保暖设施，帮助 137 户

居民装修住宅外表，以及通过雇佣社区青年解决了 50 个职位空缺。

尤宁—迈尔斯发展公司的活动是由它所活动的社区经济环境调节的。居民区的进步是同该地区的经济以及低收入居民寻找职业的能力连在一起的。而尤宁一迈尔斯发展公司在不断满足社区要求方面的进展则受公司工作人员的能力，社区的眼光以及获得资金的机会（这将仍是影响公司进展的一个主要障碍）等因素的制约。

注释

①w.丹尼斯·基廷、凯尔思·P.雷赛和诺曼·克鲁姆霍尔兹：《美国的社区发展公司：它们在住房和城市发展中的作用》，载威廉·冯·弗利特和简·冯·威萨普主编的《政府和住房：七个国家的发展情况》，加州，纽贝里·帕克，塞奇出版公司，1990 年版。

②在这一章的行文中，社区发展公司和住房非营利机构是交替使用的。前一用法始于 20 世纪 60 年代后期，70 年代未和 80 年代又增加了后一用法， 当时许多住房非营利机构也涉足以社区为基础的经济发展。

③营利公司把所有或部分剩余收益都交给所有者，非营利机构与它不同，要受“不分配义务”的约束，这种义务要求它把所有剩余收益都再用于未来的业务活动。

④小彼得·w.萨尔西奇：《非营利住房机构》，载《圣母院法律杂志： 道德和公共政策》，1989 年，第 4 期，第 227—268 页。

⑤关于社区发展公司的说明，参见尼尔·R.皮尔斯和卡罗·F.斯坦巴克：

《矫正的资本主义：美国社区发展公司的兴起》，纽约，福特基金会，1987 年 7 月版。

⑥关于克利夫兰住房网络公司的简况，参见 w，丹尼斯·基廷：《克利夫兰以社区为基础的住房发展》，载菲利普·L，克莱主编的《社区建设者的主流方向：六个城市发展进程的实例研究》，坎布里奇，麻省理工学院城市研究和规划部，1990 年版。

⑦关于波士顿、克利夫兰、芝加哥、旧金山和威斯康星的全市性社区发展公司网络系统的实例研究，参见戴安尼·R.苏切曼：《公共和私营住房联合企业》，美国首都华盛顿，城市土地研究所，1990 年版。同时参见雷切尔·R， 布拉特的《重新制订低收入住房政策》，费城，坦普尔大学出版社，1989 年版。

⑧社区经济发展全国协会：《反对一切不平等：以社区为基础的发展机构的成就》，美国首都华盛顿，社区经济发展全国协会，1989 年 3 月版。

⑨劳伦斯·M.弗里德曼：《受挫折的世纪》，芝加哥，兰德·麦克纳利出版公司，1968 年版，第 75—79 页。

⑩彼得·马里斯和马歇尔·卡普兰：《社会改革的困境：美国的贫困和社区行动》，伦敦，鲁特莱克和基根。保罗公司，1967 年版。

1. 伯纳德·J.弗雷登和马歇尔·卡普兰：《疏忽的政策：从对示范城市的援助到收入分享》，坎布里奇，麻省理工学院出版社，1975 年版，第 69

—98 页。

1. 纽约两位正直的参议员罗伯特·肯尼迪（民主党）和雅各布·贾维茨（共和党）共同提出的《经济机会局法案》导语 I—D 部分。

2. 尼尔·S.迈耶：《居民区组织和社区发展：开展复兴工作》，美国首都华盛顿，城市研究所出版社，1984 年版。

3. 地方创议支持公司：《地方创议支持公司年度报告》，纽约，地方创议支持公司，1987 年版。

4. 企业基金会：《企业基金会年度报告》，马里兰州，企业基金会， 1989 年版。

5. 凯尔思·P.雷塞和保罗·R.多梅尔的题为《俄亥俄州的社区发展： 问题和制定政策的时机》，克利夫兰州立大学研究报告认为，1980—1987 年期间对俄亥俄州各市住房非营利机构的社区发展一揽子拨款的削减，实际上低于该拨款用于各市本身的钱。作者认为，这主要归因于非营利机构所提供的服务（像房主和承租人咨询组织等公共机构是提供不了这类服务的）、非营利机构服务的良好记录（特别是在居民区一级）、非营利机构负责人之间高度沟通以及董事会与地方公共官员的良好关系。

6. 同上研究报告，第 38—39 页。

7. 威廉·D，富尔顿：《扫除障碍，进入董事会的会议室》，载《计划》， 1987 年，第 53 期，第 11—15 页。

8. 阿维斯·C.维达尔等：《社区发展公司评价：关于社区发展公司的一项全国性研究》（初步调查结果），纽约，新社会研究学院，1989 年版， 第 111—113 页。

(20)同上书，表 111—8。

1. 应当指出的是，近年来住房发展非营利机构的薪金有所增加，因为它们承担了较大和较复杂的住房工程。

2. 俄亥俄社区发展公司协会：《致州长理查德·F.塞莱斯特的公开信》， 1990 年 7 月 30 日。

3. 雷塞和多梅尔：《俄亥俄州的社区发展》，第 37 页。建议阅读书目

①雷切尔·布拉特：《重新制订低收入住房政策》，费城，坦普尔大学出版社，1989 年版，第 3 部分。

②w.丹尼斯·基廷，凯尔思·P.雷塞和诺曼·克鲁姆霍尔兹：《美国社区发展公司：它们在住房和城市发展中的作用》，载威廉·冯·弗利特和简·冯·威萨普主编的《政府和住房：七个国家的发展情况》，加州，纽贝里·帕克，塞奇出版公司，1990 年版。

③尼尔·S.迈耶：《居民区组织和社区发展：开展复兴工作》，美国首都华盛顿，城市研究所出版社，1984 年版。