表 16.3 各州回收利用方案

资料来源：约翰·迪尼因主编的《东北一中西部各州的经济评论》，美国首都华盛顿，东北一中西部各州研究所，1989 年 3 月，第 14 页。

注意：30 个州都有回收利用方案，但采取的形式多种多样。1.对废物进行分离或使之符合回收利用的要求；2.押金或偿还；3.处置限制；4.产品限制；5.贴说明标签的要求；6.教育或宣传；7.地区回收利用设施；8.拨款或贷款；9.税收刺激；10.说明、劝导；11.研究。

*弗吉尼亚州已允许地方政府颁布关于对废物进行分离的措施。

废物量因地理位置、季节、人口以及住房、商业、工业和机关废物等综合因素的不同而不同。居住区小、人口密度大的城市产生的废物量不同于郊

区和农村，那里居住地开阔。变化的季节对废物源也有影响，比如春节大扫除、秋天扫落叶都会带来废物。一个社区内的不同居民区也会有不同的废物源，经济社会地位较高的居民区往往会扔掉更多的固体废物，因为他们会提前处理一些物品。因此，管理者要掌握城市特殊废物源的信息，以便更好地收集和制订回收利用的策略。

应发展销售可重复使用产品的市场，不能将收集上来的物品送到不同的处置场地就万事大吉。当然，如果回收修复的产品充斥市场（比如新闻纸） 和压低了价格或产品无销路时，也会产生很大矛盾。管理人员必须对市场波动的情况有所预见，签订能把这些情况包括进去的合同或准备储备待市场缺货时再销出去。

在许多社区，居民们的参与业已成为推行回收利用计划的动力。得克萨斯州的奥斯汀市就是由于市民的推动才实施回收利用计划的，现在这已发展为一项全市范围的综合计划。许多回收利用计划可先靠市民义务参加开始， 然后利用非营利机构或像信誉实业和救世军这样一些其他慈善组织。保持美国优美有限公司就是一个重要的信息源，它有助于动员公民参加回收利用的各项计划。

行政管理手续和地方传统习惯也因社区的不同而不同。有的社区可能由市政雇用人员或私人承包商一个礼拜去收集一或两次垃圾和可重复使用的物品，可以在路边、巷边，也可以在后院进行，其办法可以是现代的、自动化的设备，也可以是简单的手工操作。

另一些社区也可能有多个私人承包商负责收集住宅的废物。关注行政管理细节可以确保废物顺利地得到回收利用。

管理者不得不处理的其他一些问题包括未来对用过的油、旧铝一酸电池，旧轮胎以及家庭有害废物可能施加的种种限制。因此，管理者必须分析社区废物来源、行政管理手续和规定，建立或利用现有的市民利益团体。管理者还必须考享可用于顺利实施回收利用计划的各种技术。

“从废物中提取物质和能源并加以利用的叫资源恢复”⑩。它利用废物去生产另一种资源。比如，废物变能源的工厂就是用焚化废物产生的热作为发电厂的燃料的。其他的设施恢复可回收利用的东西，并把剩下的有机废物变成可在特定设什的能源生产场所使用的球状物。1989 年，美国有 100 个市办的废物变能源的设施。环境保护局预测到 2000 年美国将有 350 个这样的设施(11)。

对废物进行分离，即在焚化前先将许多物质取走，控制空气挥发，以及处置焚化后的灰烬等，在资源恢复中是十分重要的，而且是必须加以考虑的。

“燃烧（焚化）——据以燃烧固体的、腋体的或气状可燃废物并把它们变成气和灰烬的可控过程。残留物中很少或不含可燃物(12)。

燃烧是不产生另外能源的。这是环境主义者最为担心的一种选择办法， 尽管新近的技术已可以使焚化安全地进行，不会影响环境。

掩埋（用坑掩埋）是“根据相应的政府规章制度对固体废物进行有控制的埋藏”(13)。令人遗憾的是，许多地方政府在历史上往往把掩埋当作处理固体废物的主要方法，且放在等级步骤的第一步。垃圾掩埋场总是成为必不可少的设施。然而，垃圾掩埋场，正如前面等级顺序所示，应该是最后，而不是最先采取的方法。垃圾掩埋场现在存在的问题很简单，一是场地快用完， 二是要关闭。这就是为什么要转而采用综合的固体废物处置方法的原因，但

这需要改变人们的生活方式。

对综合的固体废物处置方案的管理

管理一项综合的固体废物处置方案需要实施 4R—2B 等级步骤，采用地方法规允许的各种战略。关于实施的管理战略和具体步骤则取决于采用的战略和步骤能否最符合社区的需求。

共同行动战略——重复利用、减少废物和回收利用——需要强化关于成功实施的公共教育，因为对许多市民来说这需要改变生活方式。可任意处置的容器、包装、尿布等虽可使生活较为方便，但却会导致固体废物的危机。如果各个阶层的人，包括各年级的学生、社会俱乐部成员、实业界的头头、商业机构的主人以及政府官员本身，都参加上述公共教育，则共同行动战略就会取得很好的效果。康涅狄格州的东莱姆市在社区各个团体的帮助下，就成功地实施了回收利用方案（参见实例 16.4）。

管理回收利用是共同行动战略的最困难的一个环节。即使政府的单位只担当安排回收利用服务的角色，关于回收利用方案的形式问题也有许多决定需要它加以明确。首先，这种回收利用方案是自愿的，还是强制的？自愿的方案无疑最合乎居民的心意，因为这使他有机会考虑是参加还是不参加。但是，在固体废物危机尖锐的地方，像新泽西州和罗德岛州，就实行了强制性的方案，对违反规定者课以罚金。因为是强制性的，所以政府的单位就处于一种不得不检查市民遵守情况的不利地位。对违反规定课以罚金的目的是为使方案得到有效贯彻。在掩埋场关闭之前就提出自愿的回收利用方案是一种较好的管理战略。从心理上来说，让居民参加自愿的方案而不是让他们受环卫管理人员的管理监督，可能更易于接受。

另一个需要加以明确的问题是在何处收集可回收利用的废物（是在路边、后院、还是在中央控制的垃圾场），以及居民是否必须把废物进行分类或无需分类就混杂着丢在那里就行。在路边收集对环卫人员来说是最方便的，而在后院收集对居民又较为方便。然而，由于废物处理业已有了新的路边收集设备，所以许多居民已习惯于路边收集。不管采用哪种方法，对居民来说最好是在他们扫除的那一天就进行回收，而不要扫除是一天，收集又是另一天。

而对地方政府来说，最方便的回收利用方法之一是采用中央控制的垃圾场。通常，一个城市总要设置一个或几个垃圾场，在那里对垃圾按回收的要求进行分类，装入不同的垃圾箱。这些垃圾箱，有的是装铝罐类的，有的装新闻纸，有的装不同颜色的玻璃、不同类型的塑料，有的则装瓦楞纸等。当然，这将使市政雇员或私营垃圾承运商不用对回收的废物进行分类处理了。然而，在市民积极参与废物回收利用方案的社区，管理者也许得面对这样的情况，即垃圾箱不是装得过满，就是显得不雅观。而且，一些不拘小节的居民（或另一个社区的居民）也可能会利用免费使用的垃圾箱处置诸如建筑废物或庭院废物等其他固体废物。许多城市对不在住宅收集的废物让送到中央控制的垃圾场（比如瓦楞纸就不在路边收集，但如送到垃圾场则可接受）； 或者让那些不想让邻居知道他们消费些什么物品的居民使用一种有制动器的垃圾箱。此外，管理人员在综合的固体废物处置方案的管理过程中，还必须提出一整套的能符合所有居民要求的可供选择的办法。

居民准备供收集的回收废物时，既可以将其分类，也可以将它们混杂着。许多废品处置公司设计了可让居民分类投放的家庭垃圾箱或垃圾篓，这将方

便环卫人员将不同的回收废物倒入运载车的分隔箱中。然而，有迹象表明， 如果要居民将要回收的废物不加分类地扔进一个比如 10 加仑的提桶中，他们可能会更乐意。环卫人员然后在路边和车上再对其进行分类和处置。上述两种方法也可以结合起来，使用成本高于单隔回收容器的多隔回收容器。不过， 环卫人员处理居民业已分类过的回收废物可能效率更高。决定使用哪种有效的方法将取决于居民愿意付出多大的努力以及附近社区对居民努力的印象如何。

尽管地方政府负责安排废物的回收利用，但也有许多不同的提供此类服务的机构。最近，私营承运公司出于种种考虑也介入了回收利用行业。首先， 这一服务有钱可赚。其次，掩埋场即将用完。

第三，居民期望废物能得到回收利用，或者政府有规定要他们参与废物回收利用活动。因此，较大的私营废物承运公司就有机会从废物回收利用中大获其益，它们可以实施规模经济，把与它们有业务往来的所有城市的回收废物都集中起来，开发废物再利用市场。

既然废物回收利用使大的私营承运公司有利可图，那么各市为什么不收集自己的可回收利用的废物呢？但各市仅为赚钱而开办废物回收利用业务是一个错误。因为越来越多的城市回收了越来越多的固体废物，容纳回收产品的现有市场就过剩了。回收的报纸市场就出现了这样的情况，有些城市为使自己纸张脱手而不得不酬谢用纸的单位。备城市开办回收利用项目的基本动机，应该是把那些本应要送到垃圾掩埋场的固体废物进行改造，使其可以重新利用。在这种情况下，如有一定的利润生成，则应被看作是一种意外的收获。

实施回收利用计划的一些富于创新精神的城市，正致力于开发废物再利用产品的新市场。比如，北俄亥俄的一家公用事业的经理正试验将粗糙度不等的新闻纸的碎片用作奶牛的垫草。该经理还组织了一个区域回收物资机构

（在工业上叫利用回收物资机构），它近似于使大型私营废物承运公司获益的规模经济。但只有当各市积极发展政府问的关系，而且有推动这一事业的人，才能开展上述形式的活动。

如果一个城市决定从事回收利用业，那么重要的是从一开始就让环卫人员参加。这一事业要想成功，就应将其工作与环卫人员的经济利害关系挂钩， 而下能把这只当作是管理部门赋予他们的另一项任务。有些城市派雇员向中小学生讲解回收利用的意义。另一些城市则上演小品、创作歌曲、设计画册， 以推动回收利用。管理者不能低估儿童对其父母在回收利用行为方面的影响。以服务团体介绍、共管协会会议和在地方关心的报纸上发表文章等形式出现的公共教育，将会提醒居民要实行废物回收利用了。并使他们知道回收利用如何进行。即使一项方案己走上正轨，但为了维持利益和把回收利用方案的新的形势告诉居民，上述公共教育也应继续进行。

如果一个城市目前根据合同负责处置固体废物，那么可通过重新协商把回收利用这一条加进合同或者使用市政雇员来实施回收利用。有些城市，市政雇员像私营废物承运公司一样，也在路边收集可回收利用的废物。这些废物既可以在特制的回收车里进行分类和处理，也可以在转运设施中进行分类。同样，对居民来说，在他们业已习惯的收集垃圾的那一天来处理自己的废物，显然要方便得多。

与焚化和资源恢复有关的管理问题

与焚化有关的最明显的公共问题是环境，设计不好的设备可能让污染物漏出进入大气。设计不好的设备也可能不能有效运转，从而不能像设计的那样减少废物量。不管怎样，设备中残留的灰烬和不可燃物质都必须加以处置。通常，这种处置是在现有的掩埋场进行的，但由于掩埋场已用完，因而得把灰烬运到另一个尚在使用的掩埋场或一个新的场地。选定一个一个掩埋场地是很困难的事，然而，如果把焚化炉的灰烬——可能含有重金属或其他有害物——包括在废物源中，则有关选定掩埋场地及开办掩埋场的规定就更难实现了。由于供处置这种灰烬的选择方法的减少，因而处置的成本会大幅度上升。管理人员应制定多种多样的综合固体废物处置方案，以增加其可供选择的余地。

令人苦恼的庭院废物问题

庭院垃圾是在维护庭院、园中小路及花园过程中产生的碎草、树枝、落叶及其他固体废物。这些垃圾在重量上占固体废物源的 20.1％，仅次于纸和纸板，占第二位。许多州规定掩埋场中不得处置庭院垃圾，从而使各市不得不想办法解决庭院垃圾问题。

处理庭院垃圾最合理的方法是用其造肥。所谓造肥，就是把庭院垃圾变成能在花园中使用或用于其他美化自然的土壤增效素。居民本身可以这样做，也可以通过市办造肥设施来进行。家庭造肥的一个问题是，如果造肥过程得不到很好的监测，则产生的臭气可能会影响邻居。不管怎样，除了要考虑健康法规诸方面因素外，市政部门还不得不解决造肥本身的问题。

市办的造肥场在传统上是把庭院垃圾堆积起来，定期地用前端装载机翻搅。令人遗憾的是，每一次翻搅，造肥堆的臭气就会释放到大气中，当地的居民肯定会抱怨。解决这一问题有两个新的办法，一是在建筑物内造肥以控制臭气，二是使用高技术翻搅肥堆的机器。对庭院垃圾造肥堆的温度要进行监测，在最佳温度时翻搅以加速其腐烂。翻搅时补充氧气，以减少令人作呕的臭气。

随着更多居民让草坪服务公司来绿化自家的庭院，因而人们都关注混合肥的毒性问题，各市正试验把修剪草坪后的碎草加进腐叶造肥堆，并对农药或杀虫剂进行监控。人们希望造肥腐化过程中产生的热能使毒素消失，从而生产出安全的混合肥。

小结

全国固体废物管理协会最近所作的一项公共舆论调查表明居民越来越愿意参加回收利用活动，而且也不那么反对使用垃圾掩埋场或废物变能源的设施了。根据这项民意调查，我们得知：

·目前，32％的美国人认为四分之一以上的美国垃圾是可以回收利用的， 而 26％的人则认为可回收利用的废物高达二分之一。

·对在自己社区建立废物变能源厂，现在赞成的人（44％）多于反对的人（36％），赞成的人比去年高出 8 个百分点。

·赞成建造新的垃圾掩埋场的人比去年高出 9 个百分点，达到 29％。

·参加民意调查的人中有三分之二的人赞成在自己的社区实行强制回收利用方案(14)。

明尼苏达州的恩内品县制定了一项综合的固体废物管理计划。由于法律禁止 1990 年前在掩埋场中处置某些垃圾，因而该县找到了新的解决办法。这些办法是在遇到问题和挑战时产生的。该县的计划是综合的，有通过路边收

集和私人进行处置的回收利用，有从垃圾中获取燃料的设施，有大型焚烧厂和造肥设施及掩埋场

总之，对管理人员来说，因体废物的处置既是一个重大的挑战，又是一次机遇。固体废物管理者要能提出可以解决下述艰巨任务的计划：实施复杂的联邦和州的法律，调动和利用既关注又见多识广的居民的积极性，激发和引导高科工程技术人员和科学家的才干，善于使用高中未毕业就退学的一般雇员。应组织社区的一切资金以实现综合的固体废物管理方案。管理人员对现有的种种障碍应抱现实主义的态度，但又要准备向常规挑战并相信未来： 今后废物源会减少，公民的教育素质会更高，可供使用的回收物资会更多， 环境也会变得更加有利于人们的身心健康。

实例 16.1 兰开斯特县顺利地确定了废物处置地点(15)

兰开斯特县固体废物管理局局长赫伯特·弗劳斯多尔夫说：“实际上没有人反对。”选址过程比较顺利不是偶然的，这里的工作人员都有充分的准备，可随时与公众讨论各种问题。

因为该局知道要建造什么——废物变能源工厂——所以唯一要解决的问题是在什么地方建。选址的过程从一开始就是公开进行的，市民和市府官员均参加。开始时提出 7 个可供选择的地点，后由机构和居民委员会缩小到 3 个。除了进行技术和环境评估外，迁就运输方式和使用电厂生产的电力等问题从设计上着重进行了研究。多次会见了社区头头，并作了一定程度的野外考察，确定所拟地点对社区可能产生的影响。在召开过多方面的公众会议和经地方媒体报导之后，才提出最终报告。经过上述准备性的研究和向公众介绍及倾听意见，组织者确认了选择的可靠性，从而最后确定了厂址。

实例 16.2 市政府对处置废物的责任(16)

拥有或经营固体废物处置设施的市政机构必须认识到它们的责任不仅与现行业务有关，而且过去业务造成的后果也要由它们负责；即使掩埋场过去是私人经营的，而且过去处置时是合法的某些垃圾现在如被认为是不合法的了，在这种情况下，也要追究市政机关的责任。下述案例说的就是它们对其他人在市废物掩埋场处置垃圾所负的责任。

威尔逊诉基特罗尼克斯有限公司案

这一案件所涉及的是市掩埋场开办者的责任（威尔逊案卷 40，附录802， 1985 年）。这一案件的最重要的问题在于：在市（斯波坎县）掩埋场业主“处置”剧毒废物期间，它的一个雇员是否与有害废物排放者（基特罗尼克斯有限公司）一道提出处置办法。以前，人们认为只是废物排放者根据《资源保护授权 70.105.050》在“处置”剧毒废物，并把市政签约人的行动看作是“认可废物处置”，法院审查了这一问题并宣布：

“县政部门认为它虽经营垃圾掩埋场，但并没有‘处置’规章所监控的剧毒废物。这是没有说服力的。证据表明一位前县政雇员和掩埋场的一位管理人不只是接收了废物，实际上还指导并提出在科尔伯特掩埋坑倾倒 1，1， 1——三氯乙烷的方法。这种积极参与证实了下述本庭审决：斯波坎县处置剧毒废物违反了《资源保护授权 70.105.050》（威尔逊案卷 40，附录802，1985 年，第 809 页）。”

因此，拥有或经营废物处置场的市政部门不仅要对那些实际产生废物或将其运送到废物处置场的单位负有法律责任，而且有责任处置剧毒废物。

基特罗尼克斯法院还做出一项裁决，谴责斯波坎县县政部门，因为这个

废物处置场是该县经营的，且造成的损害是永久性的。实例 16.3 私人利用公共设施(17)

一个城郊小社区（2.2 万人）的服务部门曾受到报纸的攻击，因为记者发现庭院绿化工的一辆私人汽车在公共汽车修理厂停了一个礼拜，市雇员说他们看到市政机械工用公家的工具在修理这辆车，而且这位私营庭院绿化工还把器具储放在修理厂。这辆车是市政服务部主任的一个亲戚的。很显然， 正如 l987 年的一张照片所显示的，这种做法已持续了好多年该市的政策允许市政雇员在修理厂用公家的工具修理其私人汽车，但只能在下班后这样做。这一优惠不能扩大到雇员的亲属。市政机关的这一政策使市政会的成员感到十分吃惊。

在公开曝光之后，该服务部门的主任作了公开道歉，并禁止所有的人以后在下班后使用修理厂的设施。市长也发布了指令，禁止任何雇员因私而将市政设施或设备用于诸如清洗车辆、给汽车打蜡、修车等，不准将私人汽车停放在市属地段或市政建筑物内。

这个市的原先政策是否不当或是否很糟？

这种让雇员的车辆享有特权的雇佣政策是少有的。这种做法的明显弊端是雇员的家庭成员可滥用这一制度，而且问题还在于这一政策没有见诸于文字或得到市政会的批准。

管理人员应在合乎法规的基础上重新审查所有的政策。没有见诸于文字的政策应见诸于文字。所有的政策应得到主管官员的批准，得到政治团体的认可和同意。这些政策应让公众知道或以最易于理解的形式公布，而且雇员应以签名的方式表示他们已经知道有这样的政策。

实例 16.4—项成功方案的因素(18)

康涅狄格州的东莱姆（人口 1.5 万；夏天达 3 万）于 1974 年开始实施路边回收利用方案以延长其垃圾掩埋场地的使用期，它是康涅狄格州第一个达到州回收利用目标的市镇。根据康涅狄格州的环境保护部门的看法，东莱姆获得成功的因素有以下 4 点：

·在最高一级的市政机构做出承诺和提出计划；

·实施新的、持久的教育，并同有关各方沟通；

·公众的支持，包括检查和跟踪监测；

·安装适当的装备和设施，以便能有效地处置废物和生产出可利用的物品。

用它的主要当选官员的话来说就是，东莱姆告诫人们“不只是说，而是要做。”

注释

①博伊斯·汤普森：《地方官员面前的困难》，载《治理杂志》，1989 年，第 2 期，第 10 页 a 面。

②同上杂志，第 6 页 a 面。

③丹·特雷德韦：《对美国的垃圾掩埋场施加压力》，载《美国的县、市杂志》，1989 年，第 102 期，第 42 页。

④玛丽安·R.彻托：《解决垃圾的办法：关于废物回收利用的政府官员入门和固体废物管理的可供选择的技术》，美国首都华盛顿，美国市州会议， 1989 年版，第 2 页。

⑤安妮·马格纳森：《供出售的垃圾》，载《美国的县、市杂志》，1990

年，第 105 期，第 45 页。

⑥彻托：《解决垃圾的办法》，第 73 页。

⑦同上。

⑧同上。

⑨同上书，第 2 页。

⑩同上书，第 73 页。

1. 俄亥俄州环境保护局：《固体废物管理计划》，哥伦布，俄亥俄州环境保护局，1989 年版，第 5—12 页。

2. 同上书，第 A—3 页。

3. 彻托：《解决垃圾的办法》，第 72 页。

4. 特雷德韦：《对美国的垃圾掩埋场施加压力》，第 16 页。

5. 实例 16.1.摘自蒂姆·达内尔：《兰开斯特县顺利地确定了废物处置地点》，该文载于《美国的县、市杂志》，1990 年，第 105 期，第 RR7 页。

6. 实例 16.2.摘自威廉·H.卡普曼：《关于危险物管理的最近发展》， 该文载于《1986 年 6 月召开的华盛顿州城市律师协会年会的会议记录》，发表于华盛顿城市研究和服务中心的《信息简报》1986 年第 442 期的《法律笔记》，第 93—102 页。

7. 实例 16.3.摘自《克利夫兰行为正直的人》，1990 年，第 7 期，第1.A，7.a 页；第 8 期，第 1.B，6.B 页，这些材料的使用得到了该杂志的同意。

8. 实例 16.4.摘自玛丽安·R.彻托：《解决垃圾的办法：关于废物回收利用的政府官员入门和固体废物管理的可供选择的技术》，美国首都华盛顿，美国市长会议，1989 年，第 2 页。

建议阅读书目

①M.K.巴德威：《提高工程师和科学家的管理技能：作为一个技术管理人员的成功之道》，纽约，范诺特兰德·莱因霍尔特出版公司，1982 年版。

②R.w.贝克：《国家公用事业：关于固体废物的报告》，美国首都华盛顿，全国公用事业改进协会，1987 年版。

③玛丽安·R.彻托：《解决垃圾的办法：关于废物回收利用的政府官员入门和固体废物管理的可供选择的技术》，美国首都华盛顿，美国市长会议， 1989 年版。