实例 2.1：地方政府的活动和围栏：关于政府的问题

哥伦比亚乡是俄亥俄州克里夫兰西南部的一个景色优美的农村。本地人口约 6，200 人，其中包括科波帕小学，哥伦比亚中学和哥伦比亚高中的 1，100 名学生。这个乡由三位当选的任期 4 年的委员会成员负责管理。乡政府提供基本服务，受委托的委员会成员们每个月召开两次会议，在每隔一周的周一晚上 7：30 分准时开会。

会议从效忠宣誓开始。接着主持会议的委员询问对会议的议程有无补充。第一个报告是由办事员起草的财务报告。然后，各个部门提出自己的报告，略述负责消防、道路、区域布局及墓地部门的活动情况。消防部门报告召集了多少次消防队员，因为队员都是志愿者，每召集一次付一次酬。墓地管理部门详细地报告自上次会议以来小块土地的出售情况。在多数情况下，会议在休会之前要就新的工作安排征求意见。然而，近来乡政府常忙于处理邻里之间的纠纷。这种纠纷之所以涉及乡的权力，是因为冲突的一方可以诉诸州法规而要求乡政府从邻里那里为其征收罚金。在这种情况下，受托管理乡事务的委员们想躲也躲不开，只得在当天晚上 8：30 召开听证会。

晚上 8：30，听众陆续到场，听证会开始。这次的内容是听取一个有关围栏问题的请求。一位土地所有者请求把他的 100 英亩的土地用围栏圈起来。这个请求本身不存在

争议。但这个人试图让受托管理乡事务的委员们执行本世纪 80 年代通过的一项法令，即允许土地所有者在他的土地周围筑起围栏，其毗邻的土地所有者要分担围栏所需的费用。这个法令的最近一次执行是在 1916 年。显然，该法令的目的是保护农庄的牲畜。提

出请求的这位土地所有者不是牧场主，但他要求他的 12 个邻居分担他筑围栏的费用。这些邻居中的许多人的财产在林区，在茂密的林区没有建围栏的必要。

在这次正式的听证会之前，受托委员会的委员们在上次会议就召集了一次非正式的意见听取会。在会上，12 个邻居一致反对分担围栏的费用。在提出请求的土地所有者和他的 12 个邻居都陈述完之后，受托委员们投票否决了这个请求。委员们接着又恢复例行的议程。

这位请求者不服，又采取了其他的办法。他根据乡秘书的记录向县检察官提出两次诉求。从法律上讲，他可以提出控告，或者要求县检察官起诉，要求乡委员们履行其职责；即是说，他可以打官司要求乡委员会的委员们执行这个法规。问题在于对这个法规的解释，它是不是适用于这种情况（法规的执行，多半是按照过去的司法解释来决定的）。

在杰佛逊的乡村蓝图中，“私人城市”确实是富裕和繁荣的。

注释

①德怀特·沃尔多曾经区分过行政（ administration ）和管理

（manage-ment），他把前者看作是后者的一种骨架。从管理上看，这个区分是很重要的，因为行政属于公共组织的制度层面，管理则属于经营的和技术的层面。参见第一章和德怀特·沃尔多的《公共行政研究》，纽约，兰登书屋，1952 年版。

②查尔斯·蒂尔布特：《地方支出的理论研究》，载《政治经济杂志》第 64 期（1956 年 10 月），第 416—424 页。

③约翰·F.狄龙：《市自治体法评论》，波士顿，里特尔·布朗出版公司 1911 年第 5 版，第 237 节，第 449 页。在这一节，狄龙说到，“这些原则

是绝对重要的，它们奠定了市自治体法的基础”。他在 1872 年第 1 版的注释

中和第 2 版的序言中都写道，人们要求他在一年之内修订这篇论文。城市的改革导致对法律的需求，因为需要澄清一些基本问题。

④美国统计局，政府的统计资料，美国首都华盛顿，统计局，1982 年。

⑤简·利格兰德：《测绘神秘的大陆：对具有特殊目的的政府研究的分析》（未发表的论文，1988 年），第 1 页。

⑥关于地方政府各部门的最有力而详细的论述，是理查德·D.宾厄姆和戴维·赫奇的《不断变化的社会中的州政府和地方政府》，纽约，麦克劳一希尔出版公司，1991 年版，尤其是该书的第七、八两章。理查德·D.宾厄姆所写的其他章节也很有价值。

⑦县的机构源于英格兰的富裕乡村家族的管理功能。英格兰的地方行政管理采用家族的统治，家族的主要住宅就成了政府的所在地。当时一个严重的实际问题是要通过男性继承人制度来保持家族的门弟。如果不同其他家族通婚，这个掌管一乡的家族每隔 100 年到 150 年就会缺乏男性继承人，这是由大量的姓氏材料所证明的一个社会事实，参见彼特·拉斯赖特的《失去的世界：工业时代以前的英格兰》，纽约，斯克里伯纳出版公司，1984 年第 3 版。

⑧阿灵顿县是原哥伦比亚特区的一部分，1846 年曾归还给弗吉尼亚州。这个地区当时之所以被归还，是因为联邦政府认为它对这块土地没有用处。阿灵顿县现在是美国首都华盛顿最值钱的地区之一，是许多政府机构所在地。

⑨在俄亥俄州的几个县里面，单独选举产生的官员同县委员会的委员们在预算分配上进行斗争。关于县委员会的委员们对预算的支配权，在法律上是不清楚的；预算的问题被困扰着各县的选举政治弄得混乱不堪，那些尚未改革行政组织或党派化政治的县更是如此。

⑩1911 年，加利福尼亚州修改了州宪法，规定县政府可以签发特许状。约翰·费尔利尔这位早期的机构改革者，在其论述地方政府状况的那本很有见地的书里，高兴地提到了这一事实。约翰·A.费尔利尔：《县、镇和乡中的地方政府》，纽约，森特里出版公司，1914 年版，第 64 页。

全国自治市联盟，现在叫全国城市联盟于 1930 年公布了典型县行政官法。联盟还公布了一个修正过的典型县宪章。全国城市联盟：《典型县宪章》，丹佛，全国城市联盟，1990 年修订版。

布赖特·w.霍金斯：《政治和城市政策》，印第安那波利斯，布伯斯一梅里尔出版公司，1971 年版；梅尔文·莫格洛夫：《五个大城市的政府机构》，美国首都华盛顿，城市研究所，1972 年版。
伍德罗·威尔逊是限选（只限于选少数主要官员，其他级别较低的官员留待任命充实。——译者注）协会的主席，他在 20 世纪初曾呼吁废除县政府机构。然而，他作为总统候选人又否定了他以前的这个要求。谁要想爬上国家权力的宝座，往往都要借助以县为基础的地方政党组织的支持。见亨利·斯蒂尔·康麦吉：《美国人的精神》，纽黑文，耶鲁大学出版社，1950 年版。令人啼笑皆非的是，地方政党组织也把总统预选会作为一种手段；然而，凡是能够募集到资金或者能够与地方党派结成联盟的候选人，都会在预选会上取得成功。这样就加强了当选官员对于企业的依赖性。总统预选会所以产生这一并非出于原意的结果，其原因就在于不只是从管理上而且从政治上缺乏对政府的认识。
自治市最早的定义源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市相当的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲就沿袭下来了。像刘易斯·芒福德这样一些理论家提出的合法性论据，常常有力地捍卫了城市的特权。芒福德追溯了文明的发展直到城市的兴起。他强调了城市对于文明发展的重要性，这个观点引起了改革者们关注美国城市的重要性。见刘易斯·芒福德：

《历史上的城市：它的起源、变化和展望》，纽约，哈考特·布拉斯和沃尔德出版公司，1961 年版。对这个法律问题有兴趣的人，还可参见州政府诉巴克案的法庭判决（89NW204，1902 年），特别是其中的第 205 页。

对市自治体（或市政府）比较有持久影响的一个定义是这样解说的，“市

自治体是由指定地区的人们联合起来建立的一个政府，它没有立法权而是协助州政府来管理地方的和社区的事务”。托克：《美国法律中的市自治体的地位》，载《明尼苏达州法律评论》第 16 期（1934 年），第 343 页。

内政的（municipal）一词的原来的法律含义是指一个国家的内部事务。在这个意义上，这个词与“国家间的法律”或国际法是正好相反的，国际法处理的是国家间的关系。见《牛津英语词典》，牛津，克拉伦登出版公司， 1989 年第 2 版。

这个时期很有趣的一个观点，可参见麦克·罗依科：《领袖：芝加哥的理查德·J，戴利》，纽约，新美国文库，1971 年版。
布拉德雷·赖斯：《发展的城市：1901 年至 1920 年的美国的委员会政府运动》，奥斯汀，得克萨斯大学出版社，1977 年版。
改革模式的迅速推广，得力于改革时期形成的几个组织。自治市政府联合会是推动市政当局进行改革的最有力的组织之一，这个组织很快就变成了全国自治市联盟（现在叫全国城市联盟）。该联盟不仅为那些具有共同观点和经验的改革者们提供了论坛，而且还公布可用于政治斗争的信息和资料。它所公布的最重要的东西是。《标准城市宪章》，参见弗兰克·M.斯图尔特：《半个世纪的自治市改革：全国自治市联盟史》，加利福尼亚大学伯克利分校出版社，1950 年版。现有的标准宪章是由全国城市联盟公布的《标准城市宪章》，丹佛，全国城市联盟，1989 年，第 7 版。
改革者们要求在议会成员的选举上实行比例代表制。按照这一制度，候选人得到一定比例的选票，就可以当选。直到 1957 年，辛辛那提才使

用这一制度，但做了一些变动。根据辛辛那提州的比例代表制，选民要对 9 名候选人进行排队，从最喜欢的到最不喜欢的依次排列。先统计排在前列的受欢迎的候选人的选票，只要得票超过九分之一即可当选。如果议会的议席还有空缺，就对排在第二位受欢迎的候选人的选票进行统计。一直到所有的议席被分配完之后，这个选举过程才告结束。

比例代表制或者是作了某些变异的比例代表制，可以导致政府体制的某些方面的改革。它可以满足少数民族进入市议会的要求。尽管少数民族的人口占有相当的比例，但在全州范围的选举中，少数民族往往被排除在外。全州范围的选举有它值得保留的制度上的优势，这里提到的比例代表制的方法可参见拉尔菲·A.斯特拉兹：《辛辛那提的比例代表制的政治斗争：市政当局实施比例代表制的 32 年》，纽约，纽约大学出版社，1958 年版。一些最活跃的改革者提出的有关建议，可参见多尔曼·伊顿：《自治市的政体》，纽约，麦克米兰出版公司，1899 年版；约翰·费尔里：《自治市的行政管理》，纽约，麦克米兰出版公司，1905 年版；默里·西曾古德：《美国的地方政府：挑战与机遇》，坎布里奇，哈佛大学出版社，1933 年版。西曾古德写这本书的时候，正担任辛辛那提市的市长，尽管在议会一行政官的体制下，市长的职位大多是仪式性的，而且市长要由议会来挑选。

许多市行政官同议会签有合同。合同规定，当市行政官被解雇时可以得到一定的补偿，而且允许市行政官被解雇之后可以再做几个月的行政官。对这个职位的评价和争议，可参见乔治·弗雷德里克逊编：《市政管理中的理想和实践》，美国首都华盛顿，国际市政管理协会，1989 年版。
在过去只有男性才能进入政府机构，只是到了 19 世纪 70 年代怀俄

明州才第一个通过了妇女参政权的法案，这个法案在 1919 年被纳入了国家的

宪法。所以，杰佛逊不会同意汉密尔顿和其他联邦制拥护者对于政府人员比例的看法，他能够接受的是由男性组成的统治精英。

关于这些政府类型的起源，可参见费尔利的《地方政府》。
选民大会的观念可以追溯到古希腊时期的雅典，当时雅典的重大问题都是在自由的成年男子大会上来决定的。官员用抽签的办法来产生，这个办法既反映了官员应尽的职责，也反映了官员在履行职责方面的随意性。同普遍存在的观念相反，雅典是一个部落的组织，它不给雅典以外的帝国臣民相应的公民权利，从而导致了它同斯巴达人的战争的失败。

应当指出的是，联邦制哲学的创立者们——即相信直接作用于个人的强有力的国家政府的那些人——并不喜欢雅典所体现的民主政治。他们害怕出现那种将会导致国家组织瓦解的煽动者，而愿意建立行政管理机构来对大众实施控制。他们认为修昔底德的雅典史就详细列举了民主政治的坏处。

在许多方面，美国人似乎很难做出抉择，是选择亚历山大·汉密尔顿等联邦制拥护者主张的以城市为基础的大政府呢，还是选择托马斯·杰佛逊等联邦制反对者提倡的古希腊式的小城邦政体呢？于是，许多美国人都住在郊区，其政府机构通常符合小政府哲学的主张，但这个政府机构又处于大城市的边上。我们未能按照自己的理想去构造国家组织，也许说明了我们对城市以及公共行政所抱的矛盾心理，说明了我们没有制定一个国家性的城市政策去指导城市环境的改进工作。

利格兰德：《测绘神秘的大陆》。
埃尔文·索柯洛夫，普里辛娜·汉福德和琳达·霍格兰德·马丁：

《组成合法实体的社区的选择：加利福尼亚地方政府活动手册》，戴维斯，政府事务研究所，加利福尼亚大学戴维斯分校，1981 年版。

利格兰德：《测绘神秘的大陆》。
约翰·J.哈里根：《都市的政治变化》，波士顿，里特尔和布朗出版公司，1981 年版。
一些赞同这种不平衡性的人认为，它为公共服务的“消费者”提供了选择的余地，参见文森特·奥斯特鲁姆，查尔斯·泰布特和罗伯特·沃伦：

《都市地区的政府组织》，载《美国政治科学评论》第 55 期，1973 年，第831—842 页。令人遗憾的是，这种观点认定所有的居民都有同样的流动性，而这种情况在美国的大城市中并不普遍。

特区能够发行收益债券——即与政府收入联系起来的债务证券—— 使其成为强有力的资本机器，可以为工程提供资金保证。特区的收入来源使它具有出售债券的权限。发行债券能够使政府的收入迅速增加。对于那些贪图利益的政治家来说，特区有可能为个人带来无穷无尽的财富。罗伯特·摩西等人提出，特区能够出售债券造成并且加强了高度个人化的政治活动。
利格兰德：《测绘神秘的大陆》。
安玛莉·H.瓦尔什：《公共事务：政府公司的政治和实践》，坎布里奇，麻省理工学院出版社，1978 年版。
布瑞特·w.霍金斯：《纳什维尔的地下铁道：市一县合并的政治》，纳什维尔，范德比尔特大学出版社，1966 年版。
正如内政部的一位高级行政官员说过的，那些长大后离开农庄而去了城市的人，往往都会极力赞扬农村的生活。安东尼·唐斯特别提到对郊区生活的类似嘲讽，在郊区居住的人试图得到农村生活和城市生活的最好方

面，然而他们只是发现，随着郊区人口的增加所带来的问题，完全使他们的生活希望破灭了。安东尼·唐斯：《对美国都市地区的发展问题的新见解》，纽约，塞洛蒙兄弟出版公司，1990 年版。

参见苏珊·韦尔奇和蒂莫西·布莱索：《城市的改革及其后果》，芝加哥，芝加哥大学出版社，1988 年版。
就许多方面而言，最严重的城市问题不是种族问题，而是阶级问题。这里的阶级是指一个人使用社会制度为自己谋利益的能力，即是说，一个属于中产阶级的人能够以一种互惠的方式与社会组织机构及其制度相互作用，在促进组织机构的同时实现自己的目标。相反，一个属于下等阶级的人，由于他不能同社会组织机构及其制度进行有效的相互作用，通常使他看不到自己的真实情况，他把自己的贫困看作是他个人的责任，甚至认为本该如此。有时，因为得不到社会的关照，下等阶级的人会采取侵略性的行为，这种行为在社会看来自然是非理性的。

种族问题与阶级问题纠缠在一起，因为占人口很大百分比的少数民族属于贫穷者，往往是下等阶级。除此之外，种族歧视的问题仍然存在。然而，如果阶级是最容易发生变化的，那么即使消除了种族歧视也不能解决少数民族的多方面的问题。阶级的根本问题显然是那些造成肯定性行动不一致性的问题。对那些具有中产阶级技能的少数民族来说——他们能够有效地与社会组织机构及其制度相互作用——肯定性行动可以使他们接近过去不曾达到的位置（然而，他们中的许多人还是达不到最高的层次，因为那些最高层次始终是受到控制的）。对于大多数缺乏社会技能的少数民族成员来说，肯定性行动只是一个虚伪的诺言。它不仅是一个虚伪的诺言，而且还造成了有害于种族关系的“不利的反应”，这尤其表现在一些市中心，因此它没有给任何种族的下等阶级的贫困状况带来什么变化。

在私人都市中，不仅是穷人被排除在许多机会之外，而且中产阶级也发现他们的生活水平在下降。正如安东尼·唐斯指出的，人们以为迁到郊区可以找到一个田园生活的环境，城市的舒适在这里也很容易得到。但是，由于迁到郊区的人太多，因此就不可能实现田园生活的幸福。唐斯：《对美国都市地区的发展问题的新见解》。

为了实现田园生活的幸福，郊区的中产阶级同意为广泛建立的特区担负费用，由此而为郊区的生活提供必要的基础设施，可是特区并没有实现中产阶级迁往郊区的梦想。在私人都市中，下等阶级的需求和中产阶级的梦想，都没有得到满足和实现。我们忘记了刘易斯·芒福德和简·雅各布等人的见地，他们认为，城市的物质设计是重要的，因为城市确实是文明发展的所在地。在私人都市中，作为一个社会共同体的城市概念被丢掉了，因为私人都市只看重个人财富的积累。如果没有一种市民社会的意识，不管组织的或管理的技术如何健全，公共行政是不可能有效地发挥其作用的。

建议阅读书目

①查尔斯·艾德里安和查尔斯·普雷斯：《管理城市化的美国》，纽约，麦克格雷一希尔出版公司，1977 年第 5 版。

②理查德·宾厄姆和戴维·赫杰：《不断变化社会中的州政府和地方政府》，纽约，麦克格雷一希尔出版公司，1991 年版。

③罗伯特·卡洛编：《权力经纪人：罗伯特·摩西和纽约的衰落》，纽约，克洛夫出版公司，1975 年版。

④艾温·Y.加兰泰编：《转变中的都市》，纽约，模范书屋，1987 年版。

⑤菜斯特·M.萨拉蒙主编（由迈克尔·S.路德协助）：《超越利己主义化：政府行动的工具》，美国首都华盛顿，美国大学出版社，1989 年版。

⑥罗伯特·G.史密斯：《公共当局：特区与地方政府》，美国首都华盛顿，全国县研究基金会，1964 年版。

⑦安玛莉·H.瓦尔什：《公共事务：政府公司的政治和实践》，坎布里奇，麻省理工学院出版社，1978 年版。

⑧罗伯特·C.伍德：《1400 个政府机构：纽约都市地区的政治组织》，坎布里奇，哈佛大学出版社，1961 年版。