二 外交机构的设置

闭关时代的清政府和外国之间向无经常的外交往来，在中外关系中，只有“藩属”对中国的定期“朝贡”是经常性的事务。所以在清朝的中央政府体制中，一向没有专掌外交的机构，只有礼部和理藩院，分掌由海道和陆路前来的“藩属”朝贡事务。清政府遇有和其他外国发生交涉时，也把这些国家一概作为“藩属”看待，象对俄国的交涉事务，向来即由理藩院掌理。

第一次鸦片战争时期，清政府和英国发生了前所未有的交涉，这些交涉事务和向来由礼部和理藩院掌管的“朝贡”事务，性质上绝然不同，所以只能专派临时性的钦差大臣负责办理。《南京条约》订立后，五口开放，中国和西方资本主义国家的交往已无可避免。为了应付这个局面，乃有“五口通商大臣”的设置，作为两广总督的兼职(1859 年后改由两江总督兼任)。这说明了清政府已被迫承认，对西方资本主义国家的关系不同于对“藩属”的关系，非礼部和理藩院所能掌管。但是，“五口通商大臣”仍是钦差大臣的身份。而且又是兼职，这又表明清政府在主观意识上仍未放弃其闭关思想，依旧把和资本主义国家的通商交涉事务，看作是临时性的。

第二次鸦片战争后，和西方资本主义列强建立正式的外交关系不仅事实上已无法避免，而且还被洋务派认识到是有益于清朝统治的事情。1861 年 1 月，清政府依从了恭亲王奕等的建议，设置了第一个专掌外交的机构，称为“总理各国事务衙门”(一般简称“总理衙门”、“总署”或“译署”)， 并任命奕、桂良、文祥三人为“管理”。这个机构的设置，标志了清政府抛弃其闭关政策的决心，而洋务派的执掌外交，更指明了清政府此后对外政策的趋向。

这一措施自然受到外国侵略者的欢迎。英国使馆的威妥玛称之为“数十

年求之不得”①的事。长期以来，外国侵略者就一直要求和清朝中央政府直接打交道，以便于遂行他们的侵略阴谋。远在 1816 年，英国专使阿美士德来华时，英政府和东印度公司就曾要他向清政府提出，指定北京的一个衙门，以便东印度公司的经理或英国驻使可与文移往来。近则在 1858 年中英《天津条约》第五款中，英国要求指定大学士尚书中一员和英国公使直接打交道。同年中美《天津条约》第四款也有美国公使可与清政府内阁大学士文移往来的规定。所以总理衙门的设立和奕以皇族身份出掌外交，正完全符合侵略者的要求。

总理衙门成立后，它的实际职权逐渐发展到远远超出严格的外交事务范围之外，凡对外贸易、海关税务、外人传教、电报、铁路、矿务、海军、以至于工业制造都属于它的执掌范围。这些须和洋人打交道的事务，清政府的原有机构既应付不了，也不愿过问，因此概归这个洋务衙门掌管。在洋务派的把持下，总理衙门就成为清政府和外国侵略者进行勾结的体现者。

与设立总理衙门的同时，清政府还设置了南北通商大臣。由于《天津条约》和《北京条约》所规定开放的口岸 11 处，分布南北，原由两江总督兼任的五口通商大臣已不能兼顾，因此清政府在上海天津分设两个通商大臣的职位。驻上海的通商大臣原由江苏巡抚兼任，后来改为两江总督的兼职，一般称为南洋大臣；驻天津的三口通商大臣(专管牛庄、天津、登州三口)原是专职，1870 年后改为直隶总督的兼职，一般称为北洋大臣。南北通商大臣的人选都是洋务派分子。上海的通商大臣原为薛焕，后由李鸿章接任；天津的通商大臣在 1870 年以前一直由满人洋务派分子崇厚专任。所以，不仅在中央， 而且在地方，洋务派都把持了外交大权。

除设立外交机构外，清政府也开始培养“认识外国文字、通解外国言语之人”，备为办理洋务的“人才”。1862 年，在总理衙门下，成立了“京师同文馆”，招收八旗 13、14 岁以下的儿童为学生，并将原有的“俄罗斯馆” 合并。同文馆成立后，先后设置了英文、法文、俄文三馆；19 世纪 70 年代后，又添设德文馆和日文馆。各馆都聘有外国教习。1869 年后还聘用外人充当相当于校长的总教习。1866 年，在外国语文之外，又添设自然科学的课程。洋务派对同文馆寄望很高，如李鸿章所说：“将来精熟西文，转相传习，一切轮船火器等巧技，皆可由渐通晓。”①所以，同文馆也正和总理衙门一样， 其设置目的，不仅是为了办外交，而且是为了办“洋务”。除京师同文馆外， 1863 年江苏巡抚李鸿章在上海，1864 年两广总督瑞麟在广州，也先后成立了性质相同的“广方言馆”。

1865 年，在总理衙门之下，在北京还成立了总税务司署。这是一个直接由英国侵略分子赫德所把持的机构。总税务司这一职位原来并非根据条约的规定而设。1854 年上海道台和英、美、法领事所订立的协定中，只规定江海关聘用英、美、法人各一，称为“司税”。1858 年 11 月清政府和英、美、法三国在上海所签订的通商章程善后条约中，也只有“任凭总理(外国通商事宜)大臣邀请英(美、法)人帮办税务”的话，即无各口海关必须聘用外人，更无须任命外人为总税务司的规定。但订约后，在洋务派和侵略者的勾结下， 借口条约中对“各口收税如何严防偷漏”有“划一办理”的规定，各口海关

① 《筹办夷务始末》，咸丰朝，第 71 卷，第 28 页。

① 《筹办夷务始末》，同治朝，第 15 卷，第 31 页。

相继聘用外人为税务司，各口岸的海关行政都落到外人手中。同时两江总督何桂清又以总管海关税务的全权，委之于英人李泰国，于是便有所谓“总税务司”的名义出现。《北京条约》订立后，洋务派更加紧了和外国侵略者的勾结。1861 年 1 月 16 日，署理钦差大臣江苏巡抚薛焕上奏，要求清政府正式授给李泰国统办各口税务的全权。清廷在奕等的怂恿下，即予批准，这样海关的管理权便完全落在外国侵略者掌握中。洋务派之所以这样积极地出卖海关主权，主要是希图依赖外国人的协助，增加海关的收入，以充实镇压太平天国革命的军费。在外国方面，则企图通过把持清政府这一重要税源， 以加强对清政府的控制。

1863 年李泰国去职，总税务司由英人赫德接任。1865 年总税务司由上海迁至北京设署，赫德从此常期驻在北京。名义上他是中国政府的“客卿”， 总税务司署也算是隶属于总理衙门的机构，但实际上他既不对清政府中任何人负责，也不受清政府的管辖指挥，而且依仗其本国侵略势力，对清政府的内政外交横加干涉，施加影响，为其本国侵略利益服务。他还经常为其本国政府搜集情报，实际上充当了打入清政府的英国坐探。据英国人米契说，赫德当时所得到英国政府的信任，超过英国驻华公使，并说英国使馆从海关能获得一切所需要的情报。①同时，赫德也获得清政府的极大信赖，因为海关在他的把持下按期将收入的一部分，解缴清政府，而随着中国对外贸易逐步的发展，海关税收和解缴清政府的部分也逐渐有所增加。其次，则因为他在镇压中国人民革命中，十分卖力。1864 年李鸿章在请求清政府给赫德加“按察使”衔的奏折②中，列举他的“功绩”，首先就是：“经理洋税，接济饷需， 用资战胜”，以及他对戈登的“攻剿”机宜，“无不赞助”。恭亲王奕也说：“臣衙门所设总税务司赫德，系英国人，办理各国之事，毫无窒碍。”③ 清政府对赫德的信赖，使他有机会更多地向清政府施加影响，总理衙门几乎无事不征求他的意见。曾经充当海关税务司多年的帝国主义分子马士曾这样说：“总理衙门在那时还没有经验，所以在一切国际问题上，从商议一个条约到解决一个土地纠纷，都常听取在北京的总税司的意见，并要求他的帮助。”①1867 年，清政府先后任命张凯嵩和吴棠为云贵总督和四川总督，其人选都是根据赫德的建议而决定的。赫德能同时得到英国政府和清政府很大的信赖，这一事实正是说明了在清政府和英国侵略者之间的勾结业已成熟， 它们的基本利益已趋一致。