（二）经济发展战略

在实施上述经济建设计划的过程中，苏哈托政府制定了相应的经济发展战略，以期实现经济较快发展的目标。经济发展战略的主要内容包括：

实行对外开放，大力引进外资，积极扶持民族私人资本的发展并充分发挥其作用。

苏哈托政府执政后，改变了苏加诺时期实行的对外资实行国有化以及强调自力更生和限制华人资本发展等方针政策。

为了解决资金短缺问题，苏哈托政府实行对外开放，大力引进外资和利用外援的方针。为了取信于外国政府和外商，政府宣布放弃对外资实行国有化的政策，把前政府接管的外资企业全部归还原主，对已经被国有化的荷兰企业予以补偿。1967 年 1 月，苏哈托政府颁布了《外国投资法令》，为外商投资创造条件和提供优惠待遇。如投资法明文规定不对外资企业实行国有化，规定外资企业经营年限为 30 年（通过谈判还可延长），在合资企业中外商可拥有超过 50％的股权，产品外销者允许持有更多的股权，外商投资的最低资本为 100 万美元等。在优惠待遇方面，规定外商进口用于生产的设备和原材料，可享受免税或减税的待遇，以及外商可自由汇出企业利润等。

随着《外国投资法令》的颁布，外商投资者开始积极涌入印尼，在各产业部门进行投资。据统计，自 1967 年投资法实施到 1980 年 3 月，印尼政府

共批准了 824 个投资项目。其中，工业方面，包括纺织、化工、机械等共 497

项，投资金额 48.32 亿美元；农林渔业方面，共 159 项，投资金额 8.32 亿美

元；矿业方面，共 15 项，投资金额 15.01 亿美元；其他项目共 119 项，投资

金额 6.87 亿美元，总共投资金额为 78.53 亿美元（不包括石油和金融）。① 外国投资者主要来自日本、美国、香港和欧洲国家。

在积极引进外资的同时，印尼政府也大力寻求外援。1967 年 2 月，由日本、美国、荷兰等国组成的“国际援助印尼财团”宣告成立，再加上世界银行等国际金融机构的援助，印尼政府每年可从这些金融机构得到大批长期低息贷款。这些外援贷款成为印尼经济建设资金的重要来源。例如从第一个到第五个五年建设计划，外援贷款分别占国家投资金额的 79％、20.1％、21％、37％和 56.2％。由此可见外援贷款对印尼经济建设的重要意义。

苏哈托政府一方面大力引进外资和依靠外援，另一方面也积极激发国内私商的投资热情，调动他们参加经济建设的积极性。为此，政府在 1968 年先后制订和颁布了《国内资本投资法令》和《国内资本优先顺序表》。这两个法令为国内私人资本提供了许多优惠政策，从经营领域、税收豁免、财政优惠，到产品销售、原料、技术和信息等各方面，给予种种优惠和方便。自 1974 年起，印尼政府又规定所有新来的外国投资者，必须与印尼原住民进行企业合营，合营企业中，原住民的持股比率占 51％。

由于积极为国内私人资本的投资创造条件，国内私人资本的投资也迅速增长。据统计，从 1968 年到 1980 年 3 月，政府批准的国内私人资本的投资

共 3395 项，其中，农林渔业 572 项，投资额为 7648.3 亿盾；工业 2473 项，

投资额 28631.5 亿盾；矿业 2O 项，投资额 1215.1 亿盾；其他项目 330 项，

投资金额 5155.4 亿盾，投资金额总共合计 42650.3 亿盾。①

对华人资本，苏哈托政府也改变了苏加诺政府时期对华人资本采取的以限制为主的方针，转而采取以利用为主。1967 年 6 月，苏哈托政府颁布了《解决华人问题的基本政策》（第 37 号令）。该法令在有关华人经济的条款中说：

① 资料来源：1980 年印度尼西亚共和国总统演说附件。

① 资料来源：印度尼西亚银行《印度尼西亚财政经济统计》，1979 年 8 月。

“在目前发展经济的努力中，有必要巩固和利用现有国内——包括在外侨手中的——资金与力量。”又说：“在印尼本土累积起来的财富被列为‘国内外侨资金’。此资金实际上是在外侨手中的印尼民族的财富，因此有必要加以动员，并且利用在发展与建设方面。”

该法令颁布后，也为华人资本在印尼的发展，创造了有利条件。从此，华人资本在印尼迅速地发展起来，并在印尼的经济建设中，发挥重要的作用。据 1972 年 9 月 12 日印尼《时代》周刊的一篇文章报道的数字说，在印尼国内私人投资中，华人资本的投资额就占了 47％。由此可见华人资本在印尼经济建设中所起的重要作用。在华人资本中，后来涌现了像林绍良、谢建隆、黄奕聪、李文正等这样一些拥有亿万资本的华人大财团。

大力开发油气资源，以推动整个国民经济的发展；重点发展“进口替代”和资金密集型企业；积极发展林业和以稻米为中心的农业。

印尼是一个油气资源丰富的国家，如前面第一章所述，印尼的石油储量估计为 1200 亿桶左右，已探明的天然气储量约为 24230 亿立方米。因此，苏哈托政府执政后，把大力开发石油和天然气，依靠出口油气所获的巨额收入，作为推动整个国民经济迅速发展的重要手段。印尼政府的国营石油公司，通过石油“产品分享制”与外国石油公司合作开发印尼的石油。根据石油“产品分享制”的规定，石油产品的 40％作为补偿外资的成本，剩下来的产品， 65％归印尼国营石油公司，35％归外国公司。据统计，从 1969 年到 1982 年，

印尼国营石油公司同 47 家外国石油公司签订了 79 个合同，从 1969 年 4 月至

1984 年 3 月，外国石油公司在印尼的石油投资总额达到 175.922 亿美元。与此同时，印尼国营石油公司还与日本、美国和菲律宾等国合资开采印尼的天然气。由于大规模开采印尼的油气资源，使印尼的油气产量迅速上升，年产量由 60 年代末期的 3000 多万吨和几十万立方米，上升到 80 年代初的 8000

多万吨和 300 多万立方米。到 1981 年，石油和天然气收入已占印尼出口收入的 82％，财政收入的 70％，当年油气的出口收入高达 169.5 亿美元。印尼政府利用巨额的油气收入，促进了整个印尼国民经济的发展。

印尼原是一个工业落后的国家，长期以来，各种工业消费品及生产器材和设备，大量依赖进口。为了减少对外国工业品的依赖，发展本国的工业，苏哈托政府执政后，重点发展“进口替代”工业，特别是轻纺工业，以满足人民穿衣和对其他消费品的需求。与此同时，利用巨额的油气收入，也大力发展资本密集型企业，建立诸如石化、钢铁、汽车、造船等工业，以满足国内建设和市场的需求。为了鼓励发展进口替代工业，政府向生产厂家提供各种优惠和保护，如提供低息贷款、补贴和进口许可证，实行关税和非关税壁垒等。

由于大力发展进口替代工业，使印尼生产消费品的工业，特别是轻纺工业，获得了迅速的发展。如 1978 年印尼的纺织品产量已达 14 亿米，人均 11.5 米，不但能满足国内的需要，而且开始出口。与此同时，印尼还建成了一批大型资本密集型企业，如炼油厂、钢铁厂、化肥厂、石化厂、水泥厂、汽车厂和造船厂等。这些企业也大批生产着国内建设所需的各种产品。以化肥和水泥为例，化肥在 60 年代，还完全是依靠进口，但是，70 年代以来随着许多化肥厂的建成，到 70 年代末，印尼的化肥产量已达 200 万吨，不但可以满

足国内市场，而且还可供部分出口。水泥在 60 年代也还是大部分靠进口，在

1969 年产量只有 54.2 万吨，但到 1980 年时，产量已上升到 585.2 万吨，增

加了 10 倍以上。

印尼也是一个森林资源非常丰富的国家，因此积极开采森林资源和发展林业生产，对促进印尼整个国民经济的发展具有十分重要的意义。为了开发林业，印尼政府于 1967 年颁布了新的森林法，鼓励国内外资本投资林业部门。此后，国内外资本纷纷向林业部门投资。据印尼《经济月刊》1979 年的调查，截止 1978 年 4 月，全国共有 693 家林业公司，森林占有面积 7310 万

公顷，投资总额达 13.01 亿美元。在开发森林的基础上，印尼各地还建立了大批木材加工企业，生产各种胶合板等产品。由于大力开采森林和发展木材加工业，使印尼的木材和胶合板产量迅速增加。如 1965 年的木材产量仅为

168.8 万立方米，1977 年产量猛增到 2236 万立方米。同期木材出口由 128.5 万立方米，增至 1863.4 万立方米。与此同时，胶合板的生产也大量的增长，印尼成为世界上主要的木材和胶合板生产国和出口国。

印尼是一个人口众多的国家，60 年代中期人口已超过 1 亿，发展粮食生产，尤其是稻米生产，实现粮食自给自足，具有重要的战略意义。过去，由于稻米不能自足，每年要花大批外汇进口。苏哈托政府执政以来，极其重视发展稻米生产，把迅速实现大米的自给自足作为重要的奋斗目标。为此，制定和采取了一系列有利于促进稻米生产迅速发展的政策和措施。如逐年增加对种植稻谷的投资，不断扩大种植面积，兴修水利，选用良种，大力生产化肥和农药，实行化肥和农药补贴，规定有利于农民的大米收购价格等。通过三个五年建设计划的努力，印尼在 1984 年实现了大米的自给自足，当年大米

的产量达到 2593.2 万吨。为此，联合国粮农组织特别表扬了印尼在发展粮食生产方面取得的重大成就。

调整发展战略，由重点实行“进口替代”改为重点实行“面向出口” 战略，并以此实行经济结构改革和制定相应政策；大力促进非石油天然气的生产和出口以及进一步提高工业化水平。

进入 80 年代以来，由于国际市场上石油和其他初级产品价格下跌，使印

尼外贸收入一度急剧减少，国际收支状况恶化。如 1980 年外贸顺差高达131.6 亿美元，1982 年石油等产品价格下跌后，外贸顺差锐减到 54.69 亿美元，1986年石油价格再次暴跌，外贸顺差又减少到 40.89 亿美元。1982 年印尼的国际收支经常项目出现了 53 亿多美元的赤字，1983 年增加到 63 亿多美元。此后，印尼政府采取各种措施，尽量减少经常项目赤字，但是，1986 年印尼的经常项目赤字仍达到 39.11 亿美元。

面对这样严峻的形势，印尼政府自 80 年代中期以来调整了经济发展战略，由重点实行“进口替代”改为重点实行“面向出口”战略，大力促进非石油天然气产品的出口；与此同时，为了进一步提高工业化的水平，开始实行“第二次进口替代”工业化战略。

关于重点实行“面向出口”，主要是大力发展出口加工制造业，包括有关木材、橡胶、藤业、食品和纺织业等的出口加工制造业，即大力推进非石油天然气产品的生产和出口，以改变过去过多地依赖油气生产和出口的经济结构。为了发展出口制造业，印尼政府规定禁止原材料出口。如从 1985 年起，

禁止原木出口，要求大力发展木材加工工业，从 1986 年起，禁止藤原料出口，大力发展藤器加工业。政府规定在第五个五年建设计划中（1989 年 4 月开始），非石油天然气制造业的年均增长率为 10％。

关于实施“第二次进口替代”工业化，主要是强调发展基础工业，特别

是机器制造业，以减少机械设备的进口。政府特别鼓励发展以农产品为原料的工业机器生产，如糖厂、棕油厂、橡胶制品厂、咖啡加工厂等所使用的机器设备和农业机械如拖拉机、水泵及其他机械设备的生产。

为了实施新的发展战略，印尼政府制定了一系列新政策。

第一，放松对生产和外贸的管制，鼓励非石油天然气产品出口。

过去，为了发展“进口替代”工业，政府在生产和外贸领域，为各厂家提供了各种优惠和保护。这样做，一方面固然有利于这些企业的发展，但另一方面也造成了企业产品成本高，缺乏竞争力。因此，为了实行“面向出口” 战略，鼓励非石油天然气产品的出口，政府自 1985 年以来，进行了一系列政策调整，放松各种控制，在生产领域，减少或简化生产许可证制度，如将以前几千种单个产品的生产限制，归结为 387 类，使厂商比较容易地进行生产。

在进出口方面，改革关税制度，尽量降低进出口关税，并将关税级别由 25

级简化到 11 级。对生产出口产品的厂家减免进口税和增值税。允许一些厂商

直接进口材料，而不像以往只能由规定的厂商进口。1988 年 8 月宣布，从 1989

年 1 月 1 日起，取消 318 类产品的非关税壁垒并调整关税结构等。通过这些政策调整，既方便生产厂家的生产和出口，又可降低产品的成本。为了防止海关的贪污和提高工作效率，1985 年 4 月，政府还将海关委托给瑞士一家公司管理。1986 年 9 月，印尼政府又宣布印尼盾贬值 31％，以利于印尼产品在国际市场上的竟争。

第二，放宽投资条件，积极引进外资，鼓励国内私人投资。

虽然早在 1967 年 1 月，政府就颁布和实施了《外国投资法令》，但仍存

在许多不足之处，尤其是在 1974 年有些政策经过修改后，变得更严了。如当时为了强调发展民族企业，而明文规定不许外商办独资企业，而在合资企业中，规定在 10 年之内要使当地居民的持股率提高到 51％。这种情况使外商不断减少了在印尼的投资。为了扭转这种情况，1986 年以来，政府重新制定了外商投资政策，放宽条件，提供更多的优惠，大力吸引外商到印尼来投资。其主要做法是：①增加和扩大外商的持股比例和投资范围。如果产品出口 65

％以上，外商可以持股到 95％，产品全部出口的外商可持股 100％。在扩大投资范围方面，把原来外商不能投资的 273 个领域减少到 75 个。如原来限制外商对港口、通讯、电力、房地产、岛际航行等的投资，现在对外商也开放。又如原来不允许外商在国内直接推销产品，现在也允许了。②延长外商投资期限。原来规定外商的投资期限为 30 年，现在允许在扩大生产、提高国产化

的情况下，再延长 30 年。③降低投资起点额。原来规定外商投资额的起点为

100 万美元，现降低到 25 万美元。此外，还允许外商购买国营企业的股票，合资企业可利用出口贷款等。

关于对国内私人企业的投资，也尽量创造条件，放松各种限制。如取消原来实行的许多生产许可证制，允许私人比较自由地生产和经营进出口产品，以及向这些厂商提供低息贷款和减免税等。

第三，放宽金融管制，搞活资金市场。

为了筹集更多的资金，政府在银行和资金市场上，也放松管制，活跃金融业务。在银行方面，过去由于政府严格控制存贷款的利率和贷款的限额，利率偏低，造成储蓄率低和资金外流。企业也常因得不到更多的贷款，而影响生产的发展。早在 1983 年 6 月，印尼政府就先在银行业务方面进行自由化的改革，根据新的银行管理条例，允许国营银行自行规定存贷款的利率和贷

款额。其结果使银行的储蓄存款大幅度地增加。企业方面由于比较容易取得贷款，也有利于促进企业生产的发展。1982 年 10 月，政府又进一步放宽管理，如放宽了对建立新银行的条件，规定开办民族银行（私人或合作社经营），最低条件是缴纳资本 100 亿盾。开办新的合资银行，缴纳的最低资本为 500 亿盾。同时也放宽了银行的储备额的要求，由原来的 15％降低到 2％。对外国银行，原来只允许在雅加达设立外国银行的分行，现在还允许在泗水、三宝垄、万隆、棉兰、乌戎潘当和巴东等大城市设立。

在资金市场方面，也进一步放宽限制。1988 年 12 月，允许民间机构建立私营股票市场，允许外国股票经纪行同印尼证券公司成立联营证券行，允许银行和其他金融机构办理信用卡和消费性信贷业务。

上述经济战略和政策的调整，通过几年实践，取得了明显的成效，如：非石油天然气产品的出口迅速增加，外贸结构发生明显变化，外资和国内私人投资迅速增长；生产经济发展较快，到 1991 年制造业在国内生产总值中的比重已超过了农业。