联盟兼共和国工业和建筑业管理图

（按照地区原则）

① 《苏联经济生活·1917— 1959 年统计年鉴》，莫斯科 1961 年版，第 615 页。

① 《苏联共产党和苏联政府经济问题决议汇编》第四卷，第 357— 359 页。

② 根据《苏联工业和建筑业管理的改组》第 43 页自制。

从部门管理体制（条条）过渡到地区管理体制（块块），决策者的初衷是想进一步扩大地方的权力：(1) 职权：由于撤销了中央部，同时把各部所属企业移交给国民经济委员会直接管理，国民经济委员会就有权解决过去由各中央部解决的重大经济问题。即使对那些仍然保留下来的各中央部，这些部的职能也根本改变了。其主要任务只是“计划发展有关的工业部门和保证这些部门生产的高度技术水平”，以及编制科学研究计划和设计工作计划并监督这些计划的实现。各部是通过经济行政区的国民经济委员会来执行这些职能，而不对企业直接管理。国民经济委员会享有经济和财政活动所必要的一切权力，并对国民经济计划的执行及其所属企业和建筑工程的经济活动负有全部责任。(2) 财权：为了加强加盟共和国也就是经济行政区的经济独立性，修改了编制苏联国家预算的制度，对加盟共和国的某些拨款限制取消了。加盟共和国的预算在国家预算总额中的比重从 1951 年的 21.9%提高到 1960 年的 58.8%；苏联国家预算总支出的 50%以上是通过加盟共和国的预算实现， 经济部门和用来贯彻各种社会文化措施的预算拨款也完全由各加盟共和国支配，地方的财政收入增加了。此外，国民经济委员会有权在本区各个工业部门之间重新分配利润和周转资金，以及建立必要的财政后备资金。(3) 物资调拨权：部门管理体制下的物资技术供应权力高度集中于中央，即由各部的供应及销售总管理局自上而下地给每个企业调拨物资、分配产品，其品种达6000 多种。改组后，撤销各部的供销总局，按地区原则建立物资技术供销总局。被撤销各部对企业的物资技术供应方面的任务，和与此有关的规定物质需要、定额的编制以及核算和会计制度的建立，基本上都移交给国民经济委员会承担。原由中央统一分配的产品，除最重要的约 1000 多种产品仍由国家计委分配外，其余均下放给各加盟共和国和国民经济委员会分配。(4) 计划权：工业和建筑业改为区域管理制度，国民经济委员会网的建立，引起生产、国家预算和统计计划工作的整个制度的根本变化。撤销了负责编制当前计划的国家经委，其一部分职能下交地方，即短期和日常计划工作的计划重心移到了地方，将国家远景规划委员会改组为国家计委，以克服过去地方机构在计划工作中作用有限的情况。改组后，计划编制工作首先从地方企业开始， 然后在相应的经济联合组织，国民经济委员会和共和国国家计划委员会编制，最后在苏联国家计委中完成。目的是可以最大限度地扩大地方在计划和生产方面的权限，并保证国家按照地区合理计划生产。同时减少了中央集中制定的控制数字和计划指标，从国家以前下达给企业的九类五十多项指标减为八类二十多项。①

改组的结果使苏联主要经济活动由中央转向了地方：石油开采业基本上集中于国内四个经济行政区，采煤业大部分集中于国内八个经济行政区，生铁的生产集中于六个经济行政区，丝织业集中于三个行政区⋯⋯在 1953 年共和国工业仅占全苏工业总产值的 31%，而在1957 年共和国所属工业企业的产值则占到 94%，中央直属企业在全国工业总产值中只占 6%②。根据中央改组决议，各加盟共和国部长会议主席，可参加苏联部长会议，也提高了地方在中央的发言权。

苏联最高苏维埃关于工业改组的法令提出改组的目的在于“使劳动群众

① 金挥、陆南泉、张康琴：《苏联经济概论》，中国财经出版社 1985 年版，第 724 页。

② 《1958 年苏联国民经济》第 127 页。

更加广泛地参加生产管理，大力发扬他们在共产主义建设中的主动创造精神。”③赫鲁晓夫在关于工业改组的报告提纲中，也进一步阐述了苏共将努力克服旧体制的弊病发挥人的积极性，重视人的作用。在这方面采取的主要措施有：

第一，提高工会在经济建设中的作用 “生产会议”曾经是作为工人参加生产管理和对经济领导人的活动进行

监督的一种形式。但长期以来生产会议流于形式，作用被贬低。一些企业领导人根本不参加生产会议，不执行生产会议决议。因此，在改组中强调要提高工会的作用，首先要提高生产会议的威望。工会要改进对生产会议的领导， 增强生产会议决议的实效。苏共中央专门颁发决议，要求将有关产品的生产、成本、定额等重大生产决策，拿到生产会议上讨论。赫鲁晓夫曾批评说，工会过去的最主要缺点是“缺乏战斗性”。决议明确规定“要扩大工厂工会委员会的职权。”所以，工会要改进与企业领导人合同的签订工作，应当保证无条件地履行行政和全体工人各自承担的义务。仅在改组的第一阶段，中央就两次颁发了关于改革工会工作的决议。

第二，提高工人的社会福利水平

列宁曾说过：“必须把国民经济的一切大部分建立在个人利益的结合上面”。①在改组中曾试图贯彻这一原则，这是值得肯定的一个方面。在赫鲁晓夫以后的历次经济改革中，这个原则也不断被提出来。主要措施包括缩短工人工作时间，某些部门的工人每天工作时间改为 7 小时，井下、地下施工工

人及从事某些特别危险的工作的工人改为每天 6 个小时；提高工资，全国产

业工人年平均收入由 1953 年的 925 卢布到 1959 年上升到 1160 卢布；②扩大

职工住宅建筑数量，从 1953 年每年建成 30.8 百万平方米到 1959 年每年建成

80.7 百万平方米。在改善工人的怃恤金制度、发展饮食服务行业、增加家用电器生产、及在卫生保健、文教事业方面也采取了一些措施。

改革在第一阶段即取得初步成效：提高了工业品的增长速度、挖掘出内部生产潜力、工人、技术人员生产积极性有所提高。国民经济委员会运作的第一年，工业品产值与前一年相比增加了 170 亿卢布，1957 年和 1958 年在

提高劳动生产率和降低生产成本方面的计划都超额完成了。在 1958 年因降低成本而节约了一百多亿卢布，不能完成生产计划的企业数目减少了三分之一以上。①

改组的第二阶段（1959—1961 年） 这一阶段的改组重点是进一步发展各国民经济区、各共和国内部以及整个国民经济的专业化和协作化，提出了重视提高劳动生产率、发展集约化生产、加速技术改造方面的任务。这一阶段改组的主要内容是：

第一，发展经济区内生产专业化和协作化

在第一阶段，苏共认为在消灭不合理运输、实现各经济区的综合发展、有效利用天然资源方面的工作不能令人满意，决定委托国家计委、各加盟共和国部长会议、各部和主管机关在 1959 年制定了工业和建筑业发展专业化计

③ 《苏联共产党和苏联政府经济问题决议汇编》第四卷，第 357 页。

① 《列宁全集》中文第 2 版，第 42 卷，第 191 页。

② 〔美〕哈里·施百茨：《斯大林逝世后的苏联经济》，世界知识出版社 1965 年版，第 92 页。

① 赫鲁晓夫：《在苏共第 21 次代表大会上的报告》，《真理报》1959 年 1 月 28 日。

划，以期更好利用先进的组织生产的方法、采用最新工艺流程，实现生产过程机械化和自动化，发展合理协作体系。主要措施为：确定各主要工业部门专业化企业；某些零部件生产专业化及集中生产以满足几个经济区的需要； 设立工厂设备及机器的区域性修理企业等等。②苏共领导欲图克服改组后下放部分权力后出现的“地方保护主义”和“闭关自守”的情况，采取了以上措施。但这些举措又为后来重新集中和回收中央权力埋下伏笔。在如何处理中央和地方、国家宏观调控和企业自主经营的关系中始终未能找到一个正确的定位。

第二，建立跨部门的专业化生产单位

拟定进一步发展机器制造业的备料基地，建设 75—80 个生产铸机锻件和模压的新的大型专业化车间和工厂。

在汽车制造业，拖拉机制造业，农业机器制造业，重型机器制造业，建筑与筑路机器制造业中，规定将同一类型产品的生产合理地集中在最少数的工厂中进行。

从执行情况看，在两年之中，合并了 2000 多个工业企业，建立了跨部门的专业化生产单位，全国形成了新的生产力布局。在白俄罗斯、亚美尼亚、乌兹别克、西伯利亚、伏尔加沿岸区和乌拉尔形成了全国机器制造和金属加工的专业化地区；乌克兰、白俄罗斯、拉脱维亚、中央区和伏尔加沿岸形成新的汽车制造区。

第三，推行国家标准化和规格化

产品的国家标准化和规格化，是发展专业化生产的最重要的技术前提。苏共二十一大关于“1959—1965 年发展国民经济的控制数字”及苏联部长会议决议中，特别指出要大力采取措施推行产品规格化、标准化和统一化。

决议批准了实行国家标准化和规格化方面要解决的最重要产品的清单， 责成各国民经济区及中央主管工业部保证在两年内为机器制造业制定出整套的工具、夹县、模具和其他通用设备的规格，在 3—4 年内为机器制造业制定出大批量生产的机械化和自动化机器的一般部件和零件以及最主要器材的国家标准和规格。要求创造条件保证在 2—3 年内全国过渡到按国家标准生产这些产品。

第四，建立生产联合公司

使相关的企业联合成生产综合公司，是生产专业化和联合化的一种形式。这种先进的生产形式是在探索改善小型企业工作的过程中根据利沃夫国民经济委员会的倡议产生的。其目的是解决地区性的管理与生产专业化相结合的问题。生产联合化一般分成三类：1.在原样加工最后阶段相衔接的联合化；2.在综合利用原料基础上的联合化；3.在利用废料基础上的联合化。

根据苏共第二十一次代表大会的精神，第二阶段改组的重点还在于进一步利用国内外最新科学技术成果，更广泛地开展实现技术进步的工作，以促进国民经济的新高涨。具体地说，是要加强各科学研究和设计机构的协调工作，使科研接近生产；在技术上改建、扩建和重新装备现有企业；采用新的工艺流程（包括利用放射性同位素来控制生产过程和进行科学研究，用先进的方法组织生产、更换陈旧设备和使设备现代化）以提高劳动生产率，加速生产集约化。在 1959 年到 1960 年上半年，创造了 2300 多种极重要的新型机

② 《苏联共产党和苏联政府经济问题决议汇编》第四卷，第 617— 619 页。

器和设备。大量的仪表和材料采用了 2000 多条流水作业线、传递线、自动作

业线和半自动作业线。撤掉了 1000 多种结构过时的各种机器、机械和仪表的生产，代之以更现代化的生产设备。1959 年现代化的工艺设备比 1958 年几乎增加了 30%。

改组的收缩与失败的原因 改组进展到 1961 年时开始呈现出收缩的趋势。出现这种情况主要是由于到 1961 年底要求恢复旧的集中管理体制的势力开始逐渐地扭转改革的方向。这种特别复杂的情况是由几方面的因素造成的。

首先在于“撤部建区”等措施造成的混乱。在第一阶段大刀阔斧的改革浪潮中，旧机构骤然消失、新机构仓促建立，特别在取消多年来习惯的部门管理制后，各个经济区出现了“地方主义”、“分散主义”及技术上闭关自守的倾向。正如赫鲁晓夫本人在 1959 年苏共二十一大上承认：“经济行政区的建立⋯⋯也存在着把综合经济看作关门经济的不正确的、本位主义的见解”。①企业开展专业化协作化的工作，往往涉及数十个企业。由于取消了主管部，分属不同地区的企业也造成协作上的困难。因此要求加强部门管理的呼声渐高。

其次在于理论上的混乱。1959 年 2 月举行的苏共二十一大是在号称全面建设共产主义的口号下举行的。就在这次会上，赫鲁晓夫贸然宣布苏联历史已进入一个新的发展阶段——全面建设共产主义社会时期。并声称，要在几年内，在主要工业品人均产量方面赶上主要资本主义国家美国。这样，又把追求生产发展速度，即追求总产值提到经济发展任务的首位。实际上这是再度奉行以“赶超”资本主义为目的的经济发展战略。为此，只得又借助于旧的经济发展模式。

由于国际共产主义运动中一些事件的影响，对改革是否背叛社会主义道路产生一定怀疑。在批判了“马林科夫、卡冈诺维奇、莫洛托夫反党集团” 后，又形成了对赫鲁晓夫新的个人崇拜。赫鲁晓夫个人独断专行压抑了不同意见，这一切必然对经济政革产生影响。

改组的收缩表现在以下几个方面：

第一，中央回收部分物资分配权。在第一时期的改革中，原属中央统管的物资调拨权除少数产品外基本上由各加盟共和国国民经济委员会掌握。1959 年 1 月 22 日苏联部长会议通过了《关于苏联国民经济物质技术供应办法》的决议，政府又委托国家计委来制定每年的国民经济的物资技术供应计划，包括物资平衡表、产品分配计划、跨共和国的产品供应计划以及全联盟需要的计划。②同时又禁止各加盟共和国、各经济区及下属单位不得擅自利用国家拨给其完成生产计划的物资，不得擅自改变产品供应企业之间已形成的联系。

第二，中央回收部分生产计划权。1960 年 4 月 7 日，为了进一步改进计划工作，苏共中央决定又由国家计委负责编制当前的国民经济计划，如年度计划，而在上一时期这种计划本是下放给地方编制的。至于远景规划则交给新成立的国家科学经济委员会。国家计委同时还有协调各加盟共和国经济建设和文化建设活动的义务。①

① 《真理报》 1959 年 1 月 28 日。

① 《苏联国民经济问题法令汇编》第一卷，莫斯科 1961 年版

第三，合并经济行政区。1960 年 4 月，中央决定在国内各大经济行政区建立联合的经济委员会，以便协调和计划该区各国民经济委员会的工作。在俄罗斯、乌克兰、哈萨克几个共和国首先建立起该共和国的国民经济委员会， 以领导分布在这几个共和国各自拥有的 70、11 和 4 个经济区。新成立的国民经济委员会开始接管部分地方机构的权力。

翌年，又决定把全国划分为 17 个大经济行政区，每个大区设立一个国民经济委员会。调整后的苏联全国经济区划共分为三级：基层是地区生产管理局，全国约 1500 个；中间是 102 个经济行政区（1962 年 11 月又合并成 47

个）；高级为 17 个大经济区，它们是中央计划机关制订全国国民经济计划的根据。权力逐步回收归中央的意图是很明显的了。它的进一步发展便是重新恢复了最高国家经济委员会，重建了实际上实行部门管理体制的各工业部国家委员会。这样，工业体制的机构改革经过一番曲折，基本上又回到原起跑线上去了。

1957 年开始的工业和建筑业改组，是苏联历史上真正意义上的经济改革的第一步，改组针对传统工业管理体制的弊端，力图改变高度集中的经济管理体制、扩大地方及企业生产中的经营自主权、调动工人和工程技术人员的民主参与管理的积极性、推进集约化生产、把经济改革与改善工人社会福利方面措施配套起来。这次改组在上述各个方面都作出了有益和可贵的探索， 并取得一定成效，同时为以后的经济改革预示了某些方向，也为后来社会主义各国相继开始的改革提供了借鉴。就这个意义上说，1957 年开始的工业和建筑业改组仍具有一定历史地位。

但总的来看，改组没有达到预期目的，效果不是很大，暴露出不少问题， 最终，几乎又回到了改组前的情况。造成这种情况的原因主要有两点：

第一，改革的理论准备不够。社会主义改革是一项艰巨而庞大的工程。要对整个经济管理体制实施变革，没有俄罗斯俗话所说“七次量衣一次裁” 的充分准备，尤其是思想理论上的突破是不行的。作为改革的主要领导者赫鲁晓夫的行动却过于莽撞。他往往仅仅满足于局部、个别的实验、未能从理论上加以概括、升华、总结就推广到全局，结果是补了西墙垮了东墙。对改革的理论准备不足首先表现在仍然没有从本质上认清社会主义和商品市场关系的联系。尽管如前所述在商品货币关系理论上有所发展，但认为“社会主义生产其实质不是商品生产”的观点在理论界仍占统治地位。当时流行的一本政治经济学教科书，仍坚持斯大林《社会主义政治经济学》中的观点，即社会主义存在商品生产原因仅仅在于存在国营和集体两种所有制。书中写道：“社会主义生产资料所有制的两种形式是社会主义制度下存在商品生产的基本原因。”①虽然也承认了价值规律在社会主义生产中的调节作用和利用价值规律的必要性，但仍把价值规律只看作是一种交换规律而不是商品运行的固有规律。所以在理论界较多地批判了夸大价值规律作用的“市场社会主义”论点，仍认为社会主义生产起决定作用的是基本经济规律，国民经济有计划发展的规律，实际上仍然排斥价值规律在社会主义生产中的作用。

同时，在理论界仍把价值、价格、供求、利润、利息、成本等经济范畴看成似乎是同社会主义格格不入的因素。这种情况直到苏共 22 大上才有所改变。

① 《政治经济学·共产主义生产方式》苏联社会经济书籍出版社，1963 年版，第 224 页。

经济理论的局限不能不对经济改革产生巨大影响。在第一阶段的工业改组中，只注意到以一种行政命令体制（块块）代替另一种行政命令体制（条条），比较多的是强调机构改组的效应，而没有把注意力集中到以经济方法管理经济，即充分发挥价值规律等在社会主义生产下的作用。

其次，理论上的缺陷还在于错误地分析了苏联的国情和社会发展阶段， 提出了“过渡到同共产主义现阶段相适应的经济发展的新的更高阶段”②的冒进口号，以致提出了“在历史上最短时期内在按人口计算的产品生产方面赶上并超过最发达的资本主义国家”的不切实际、超越发展阶段的战略目标。实践证明这个目标是不现实的。例如，1956 年按人口平均计算的产量是：肉类：苏联 32.3 公斤；美国 102.3 公斤；牛奶：苏联 245 公斤；美国 343 公斤。

而到 1960 年，苏联肉类仅提高到 40 公斤，奶类甚至下降到 240 公斤。但问题的严重性还不在这里。由于急于向共产主义过渡，因此错误地认为生产资料所有制越大、越公越好。在农业中表现为撤销小农庄，合并为大集体农庄， 逐步赋予集体农庄全民所有制性质。同时又限制、收回、取销社员的宅房园地。在工业改组中则下令取销手工业合作社，把集体所有制的合作社过渡到全民所有制，并把它们交给共和国有关工业部或州和市劳动者代表苏维埃管辖。

到 50 年代中期，苏联工业中已不复存在手工业合作社。片面追求公有化

的结果使工业集中化的程度越来越高，据 1950 年统计，工人在 500 人以下的企业占全部企业总数的 91.7%，拥有 3000 以上工人的企业仅占全部企业的1.2%。而到 1959 年，工人平均在 500 人以下的企业降至 23.8%，工人 3000

—10000 人的企业上升到 24%，10000 人以上的企业占 14.6%。到 1960 年，占企业总数 10.9%的大型企业就集中了全部工人的 55.3%和工业生产固定基金的 64.9%，提供了总产值的 68.6%。①事实证明，过早地消灭手工业合作制， 急速向单一国营所有制过渡，以及工业的高度集中化，不仅严重违背了列宁关于合作制的思想——即较长时间保持和利用在生产、销售、流通领域内的各种合作社，而且不利于发挥中小企业的积极性。

改革的理论准备不够还表现在改革的方向、目标不明确。例如，企业是国民经济的基本环节，如何扩大企业的经营主动性和独立性，加强企业的经济核算和物质责任，本应是工业改组中最重要的工作，但在第一阶段工业改组中，企业改革并没有成为重点内容。仅仅是给企业换一个“婆婆”，企业的手脚仍被捆住。

第二，改组的方法是通过行政命令手段，而不是通过经济手段

以赫鲁晓夫为首的苏联领导人，虽然力图革除以行政命令手段为主的旧体制的弊病，但在解决这个问题时，他们并非是主要借助经济手段，不是遵循经济发展的规律，而是有意无意地沿用旧的工作方法，依靠行政命令手段来推广工业改组的措施。他们甚至把在生产采取物质刺激手段，从而使经济利益与劳动效益结合起来的尝试一概斥之为“贪图私利”的“资本主义行为”， 仍然试图靠发动生产突击运动来推动生产效益。赫鲁晓夫在视察工厂和农村时，多次强调，决定农作物能否增产、工业产量能否提高，气候等因素都不起什么作用，主要取决于人的活动。在那个时期，各种生产突击性活动较以

② 《赫鲁晓夫时期苏共中央全会文件汇编》，第 241 页。

① 《1960 年苏联国民经济》，第 218 页。

往有增无减。当部分领导人提出用经济利益和物质鼓励的办法推广新技术时，竟遭到赫鲁晓夫的驳斥。纵观 1957 年整个改组，以赫鲁晓夫为首的苏共领导始终是迷信和习惯于靠发号施令、行政干预的方式管理经济，忽视经济运行自身规律，结果政令反复无常，使得下面无所适从。